CC BY
70
'В
L-—^ i,
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
Карапетян А. Г.
Профилактика административных правонарушений в бюджетной сфере Российской Федерации
ПРОФИЛАКТИКА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье рассматриваются некоторые проблемные вопросы, связанные с профилактикой административных правонарушений в бюджетной сфере и привлечением к административной ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства, а также анализируются соответствующие нормы КоАП РФ и точки зрения ученых-административистов и специалистов в области криминологии.
Ключевые слова: административное законодательство, административная ответственность, административные наказания, профилактика административных правонарушений, меры административного принуждения.
Артем Гагикович КАРАПЕТЯН,
аспирант кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Karapetyan.prof2014@ yandex.ru
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.195-200
A. G. KARAPETYAN,
Postgraduate of the Department of Administrative Law and Proceedings of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
PREVENTION OF ADMINISTRATIVE VIOLATIONS IN THE FISCAL SPHERE OF THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. The article discusses on some problems connected with attraction to the prevention of administrative offences in the fiscal sphere and attraction to administrative responsibility for violation of fiscal legislation, and analyzes relevant rules of the administrative code of the Russian Federation and points of view of scientists and experts in the field of criminology. Keywords: Administrative law, administrative responsibility, administrative penalties, prevention of administrative offences, measures of administrative coercion.
В
экономике любого государства огромную роль играет бюджет и финансирование из его средств различных сфер жизнедеятельности общества. Учитывая исключительную важность бюджетных средств для нормаль-
"0 И Б У I А
□
Л □
Д □
□
УЧЕНОГО
>
© А. Г. Карапетян, 2018
196 трибуна молодого ученого
у )л 'М Я^' 1
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
ного функционирования государства, оно уделяет особое внимание бюджетной системе.
В Российской Федерации, несмотря на принимаемые государством меры, продолжают иметь место такие проблемы, как нецелевое использование (расходование) бюджетных средств и их хищение. Отсюда следует сделать вывод о том, что на сегодняшний день рано говорить об эффективном и стабильном функционировании бюджетной системы и системы государственного финансового контроля. Правонарушения в данной сфере представляют серьезную опасность как для государства, так и для общества. Как справедливо отмечает Л. Л. Попов, именно общественная опасность правонарушения обусловливает ответственность за его совершение1.
Бессистемное и бесконтрольное использование бюджетных средств является общественно опасным деянием и приводит к дефициту денежных средств в бюджете, что впоследствии существенно затрудняет реализацию многих государственных целевых программ и сдерживает социально-экономическое развитие страны. Особая роль бюджета и важность его охраны неоднократно подчеркивалась Президентом России В. В. Путиным. Так, в одном из своих ежегодных посланий Федеральному Собранию глава государства отметил, что нецелевое использование или хищение бюджетных ассигнований следует рассматривать как прямой удар по национальной безопасности2.
Отметим, что органы государственного финансового контроля и правоохранительные органы ежегодно выявляют значительное количество нарушений в бюджетной сфере. Так, только Счетной палатой РФ в 2015 г. выявлено нарушений и недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы на общую сумму 516,5 млрд руб.3 При этом объем бюджетных средств с признаками нецелевого использования составил 3,7 млрд руб., неэффективное использование федеральных и иных ресурсов — 81,2 млрд руб. Из общего количества направленных в 2015 г представлений и предписаний Счетной палаты (352) выполнены полностью 253. Всего в 2015 г инспекторами Счетной палаты возбуждено 299 дел об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения которых, в том числе в 2015 г, за правонарушения, совершенные в финансово-бюджетной сфере, к административной ответственности привлечено 79 лиц, общая сумма наложенных штрафов составила 975,5 тыс. руб. В результате принятых органами прокуратуры по материалам Счетной палаты мер реагирования государству возмещено 16,8 млн руб.
Статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нецелевое использование бюджетных средств предусматривается наказание для должностных лиц в виде административного штрафа в размере от 20 до 50 тыс. руб. или дисквалификации на срок от одного года до трех лет4. При этом анализ ежегодных отчетов, предоставленных Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, позволил уточнить, что за последние 3 года ад-
1 Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М. : Норма, 2016. С. 220—221.
2 URL: http://kremlin.ru/events/president/news/53379 (дата обращения: 12.12.2017).
3 URL: http://www.ach.gov.ru/ (дата обращения: 10.12.2017).
4 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
"7^ЕСТНИК КарвпетянА.Г. _ 197
\ уц^ВЕРСИТЕТА Профилактика административных правонарушении | 97
/ имени o.e. кутафина (мгюа) в бюджетной сфере РоссиИскоИ Федерации
Проведено контрольные II эсспфгнЖввттчсеннх 322 445
мф011]1ИЕ:]ш. ] ги ннх:
контрольные мероприятий. 244 345
экспсртл ю-аваютнчеекпх мероприятий 7« 9<S
Неси) выянпено ннруни: н н Ге к ПОДО ОСущегтнпення 516,5^445 524,5/2 5S7
Внешне™ илгуДярсп itcHKiiiij я vJKee: я (ион j] к>.:т).
.млрд руб. / количество
< L"i [tue 11 nd äKjhii: с|кдстн н фщеряяькыП бюджет 10 317Т0 1 D34,7
и Снижет Союзного государства, млн руб.
Направлено представлений и предписании 352 435
C'IEIHUÜ ПНПЗГЫ ]:Ф. в Т0пЧ 'lllfir:
представлений Счетной палаты РФ. 300 41«
прелшK.Iiinfi Счетной палаты РФ 52 19
Возбуждено цел об административных 299 88
правонарушения* инспекторами Счетнойпалагы РФ.
ЛО зуяьтягяы iiüccMOtpcHiia кш>|ш:
привлечено должностных лиц к административной
ответственности по делам ofi ялмнннстрагшнны*
правонарушениях. возбужденны м инспекторами
С! ч ll l неон ид.'ся i ы !:Ф ' су мы л наложенных ш гряфов. 79/975,5 21М IM,4
тыс. руй.
Колнчество принятых по результатам контрольных 344 394
мероприятий Счетной палата РФ мер по прнвлечешпо
ДОЛЖНОСТНЫХ JEEII), Н|[НМНЬ|\ $ НЛ]1\1||СН]Н И
законодательства Российской Федерации.
К ДНСЦНПЛННЯрНОЯ OlHL-ELEBliHHEOflll.
заысчяннй. 84 63
П|К Й>Ч1|КЖЛ14«Н й, 3 7
выговоров, 59
увольнений. S5 80
ннык мер дисциплинарного воздействия 116 125
министративное наказание в виде дисквалификации по ст. 15.14 КоАП РФ применялось только 4 раза5. Отсюда следует, что установленные КоАП РФ меры ответственности несоразмерны и неэффективны, так как приведенные официальные данные показывают, что при нецелевом использовании нескольких миллиардов рублей совокупность штрафных санкций в размере 975,5 тыс. руб. не
URL: http://www.cdep.ru/ (дата обращения: 16.12.2017).
~0 И Б У Н А
□
Л □
Д □
□
УЧЕНОГО
>
5
38 трибуна молодого ученого
у )л L--^ 1
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
компенсирует вред, причиненный государству. В таком случае восстановление нарушенного правопорядка путем реализации защитных юридических средств представляется невозможным.
В этом смысле вызывает интерес позиция Н. Г. Деменковой, которая, исследуя проблему нецелевого использования бюджетных средств, для соблюдения принципа соразмерности наказания совершенному деянию предложила исчислять размер административного штрафа от двух третей до одного размера суммы нецелевого использования бюджетных средств6.
Однако недостаточно эффективный государственно-финансовый контроль и несоразмерность общественной опасности правонарушений и предусмотренных за их совершение санкций — лишь одна сторона проблемы.
Приоритетным направлением деятельности органов государственной власти (и контролирующих, и правоохранительных) является также профилактика нарушений и недостатков в бюджетной сфере, в том числе путем доведения до субъектов бюджетного планирования сведений по характерным нарушениям и недостаткам в их деятельности. Вектор данной работе задал Президент РФ В. В. Путин, который в своем выступлении на расширенном заседании коллегии ФСБ России в феврале 2016 г. поставил задачу активнее противодействовать коррупции и расхищению бюджетных средств7.
Как справедливо указывает А. Г. Головкина, для уменьшения количества правонарушений в Российской Федерации, устранения причин правонарушений и условий, способствующих их совершению, необходимо создать комплексную государственную систему профилактики правонарушений, которая включала бы применение взаимосвязанных мер экономического, социально-политического, правового, организационного и иного характера8.
Исходя из изложенного, можно определить следующие меры, направленные на предупреждение правонарушений в бюджетной сфере: 1. Повышение взаимодействия контрольных и правоохранительных органов, направленного на более эффективное противодействие преступлениям и другим правонарушениям в бюджетной сфере. Пути такого повышения были обозначены Президентом РФ во время выступления 28 января 2015 г. на расширенном заседании Коллегии Счетной палаты РФ: «...у нас появились и новые возможности для более тесного взаимодействия с правоохранительными структурами. Материалы о хищениях государственных средств, о нарушениях законодательства, полученные Счетной палатой, безусловно, должны ложиться в основу и становиться предметом самого тщательного расследования. Уважаемые коллеги, текущая ситуация требует активного участия и тесного взаимодействия всех органов власти»9.
6 Деменкова Н. Г. Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 11.
7 URL: http://kremlin.ru/events/president/news/53883 (дата обращения: 20.12.2017).
8 Головкина А. Г. Государственная система профилактики правонарушений в современной России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 9.
9 URL: http://www.ach.gov.ru/20-years-the-chamber/an-enlarged-session.php?clear_cache=Y (дата обращения: 20.12.2017).
73
L-—^ Ii
ЕСТНИК *врфпетям А■Г и л сю
УНИВЕРСИТЕТА Профилактика административных правонарушении имени o.e. кугафина(мгюА) в бюджетной сфере Российской Федерации
2. Систематизация выявляемых в бюджетной сфере правонарушений и подготовка на этой основе предложений об изменении соответствующих регулятивных и охранительных норм.
3. Повышение публичной ответственности должностных лиц в финансово-бюджетной сфере, устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений.
Данную тему затронул экс-глава Администрации Президента РФ Сергей Иванов, выступая 29 января 2015 г. на семинаре-совещании региональных руководителей. Говоря о необходимости профилактики правонарушений в бюджетной сфере, он подчеркнул: «Я не говорю про страх, но должно быть чувство самосохранения, что тебя могут наказать как-то, не обязательно тюрьмой, но просто наказать. Уже ничего не боятся! Вот это меня очень сильно беспокоит». По словам С. Иванова, при реализации ряда крупных проектов не только срываются сроки, но и исчезают деньги «в неизвестном направлении». «Суды там проходят, но толку-то — деньги же не возвращаются, а даже если бы они возвращались, все равно возникает закономерный вопрос — а где проценты?»10
4. Корректировка полномочий Счетной палаты РФ, направленная на повышение эффективности контрольной работы.
Заметим, что 7 ноября 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от 27.10.2015 № 291-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации"»11. Законом была введена норма, согласно которой дела об административных правонарушениях, возбужденные инспекторами Счетной палаты, подлежат рассмотрению непосредственно судами, а не передаче в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора12. Установлена административная ответственность за неповиновение, воспрепятствование деятельности и непредставление сведений лицам, осуществляющим государственный или муниципальный финансовый контроль. Необходимо отметить, что указанные изменения позволили улучшить работу Счетной палаты РФ.
Кроме того, следует отметить и наделение Счетной палаты РФ публичной профилактической функцией — правом вынесения экспертных заключений в случаях, когда финансово-бюджетное административное правонарушение или преступление еще не совершено. Такая мера специальной превенции представляется весьма перспективной и способной существенно снизить уровень криминализации финансово-бюджетных правоотношений. В рамках профилактической работы Счетной палатой РФ проводится также экспертиза законодательных актов и нормативных актов Правительства РФ, ведущих к дополнительным расходам или изменению доходной базы. Б
Важно, что данный комплекс мер профилактического характера начал по- У
степенно приносить свои результаты: есть случаи возврата денег в бюджет до >
дарственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» // СЗ РФ. 2016. № 6. Ст. 831.
~0
10 URL: https://rg.ru/2015/01/29/ivanov-site.html (дата обращения: 18.10.2017). Л
11 Российская газета. № 243. 28.10.2015. О
12 Упразднена Указом Президента РФ от 02.02.2016 № 41 «О некоторых вопросах госу- О
и
О
УЧЕНОГО
>
200 трибуна молодого ученого
у )л 'М Я^' 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
окончания проверок Счетной палатой РФ. На наш взгляд, в целях повышения эффективности деятельности Счетной палаты РФ и Федерального казначейства РФ необходимо, кроме права возбуждения дел об административных правонарушениях, наделить данные органы полномочиями по привлечению виновных к административной ответственности в виде административного штрафа.
Более того, контрольно-счетные органы такую политику должны проводить и на муниципальном уровне, поскольку правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств имеют место и в муниципальных образованиях. При этом на сегодня контрольно-счетные органы на местах отсутствуют.
Подводя итог, отметим, что учет и применение названных и других превентивных мер будут во многом способствовать оздоровлению ситуации в бюджетной сфере с точки зрения ее административной деликтности.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеники-ной. — М. : Норма, 2016.
2. Деменкова Н. Г. Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Челябинск, 2007.
3. Головкина А. Г. Государственная система профилактики правонарушений в современной России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2011.
