CC BY
448
22 ВЕКТОР РАЗВИТИЯ НАУКИ ПЗу.
Ял—^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МПОА)
Александр Иванович СТАХОВ,
доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом административно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия
О ВЫДЕЛЕНИИ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА В САМОСТОЯТЕЛЬНУЮ ОТРАСЛЬ СИСТЕМЫ ПРАВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье обосновывается возможность выделения отечественного административно-процессуального права в самостоятельную отрасль права. Раскрываются предмет, метод регулирования и структура административно-процессуального права. Выделяются сходные и отличительные признаки административного и административно-процессуального права.
Ключевые слова: административно-процессуальное право, административный процесс, самостоятельная отрасль права, административное законодательство, административная ответственность.
A. I. STAKHOV,
Doctor of Legal Sciences, Professor, Head of the Department of Administrative and Legal Studies Russian State University of Justice
ON THE ALLOCATION OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE LAW AS AN INDEPENDENT BRANCH OF THE LAW OF THE RUSSIAN FEDERATION
The article proves the possibility of allocating domestic administrative procedure law as an independent branch of law. Disclosed subject matter, a method of regulation and structure of the administrative procedure law. Stand out similar and distinguishing features of the administrative and administrative procedural law.
Keywords: administrative procedural law, administrative process, independent branch of the law, administrative legislation, administrative responsibility
© А. И. Стахов, 2015
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Стахов А. И.
О выделении административно-процессуального права в самостоятельную отрасль системы права Российской Федерации
123
Статья 72 Конституции РФ, формально разделившая в России административное и административно-процессуальное законодательство, по сути, устанавливает исходные начала для научного выделения из массы общественных отношений, регулируемых отечественным административным правом, сферы, которая составляет предмет активно формирующегося в настоящее время административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли системы права Российской Федерации.
Рассматривая отечественное административно-процессуальное право в качестве самостоятельного нормативного регулятора общественных отношений, следует подчеркнуть, что данная отрасль представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих часть общественных отношений в административно-правовой сфере, которые складываются в рамках административных и судебно-административных дел.
Соответственно предмет современного административно-процессуального права можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся с непосредственным участием публичной администрации и (или) судебных органов в связи с применением данными органами административно-правовых мер в рамках замкнутого цикла взаимосвязанных, документально оформляемых действий и решений по административному или судебно-административному делу.
В данном контексте под административно-правовыми мерами предлагается понимать формально определенные способы и приемы обеспечения исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, применяемые публичной администрацией и судебными органами в отношении иных участников административных правоотношений.
Сегодня в отечественной административно-правовой доктрине и административном законодательстве термин «мера» применяется, как правило, для обозначения систематизированных административно-правовых форм принудительного воздействия (меры административного принуждения1, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях2, меры принудительного исполнения3, меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки4, и др.). Кроме того, из анализа действующего федерального законодательства можно выделить ряд не систематизированных до настоящего времени административно-правовых мер, которые
Ш
Например: Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студени- К
киной. М., 2008. С. 265—269.
Статья 27.1 КоАП РФ.
Л
□
"0
Т1 >
Статья 68 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.
Статья 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридиче- § ских лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249 ^
(с посл. изм. и доп.). Н>УКи'
8/2015
>
4
124 ВЕКТОР Р>ЗВИТИЯ Н>УКИ ПЗу.
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
не связаны с государственным принуждением, но активно применяются публичной администрацией в отношении иных участников административных правоотношений. Например, разрешительные, регистрационные и удосто-верительные меры5. В европейских странах6, а также в трудах отдельных отечественных ученых через понятие «мера» раскрывается специфика содержания административного акта7.
Под административным делом предлагается понимать совокупность вопросов о применении административно-правовых мер, связанных с конкретной фактической ситуацией, на основании и в соответствии с которой реализуется замкнутый цикл взаимосвязанных документально оформляемых действий и решений публичной администрации по применению административно-правовых мер.
Соответственно, судебно-административным делом предлагается считать совокупность вопросов о применении административно-правовых мер, связанных с конкретной фактической ситуацией, на основании и в соответствии с которой реализуется замкнутый цикл взаимосвязанных документально оформляемых действий и решений судебного органа по применению административно-правовых мер.
Предложенный подход к пониманию сферы, регулируемой административно-процессуальным правом, позволяет обратить внимание на то, что обеспечение устойчивой взаимосвязи и замкнутого цикла, а также документальное оформление действий и решений, связанных с применением административно-правовых мер, делают такого рода публичные действия и решения максимально оперативными, «прозрачными», результативными и, как следствие, минимально конфликтными. В этой связи для российской правовой системы объективно требуется разработка и реализация специфических правовых норм, которые смогли бы формально определить границы, структуру и алгоритм действий и решений публичной администрации, а также судебных органов, уполномоченных применять административно-правовые меры.
Правовые нормы такого рода, обладающие описанной выше целевой направленностью, образуют административно-процессуальное право.
Используя инструментальный подход, известный юридической науке, формирующееся административно-процессуальное право в России можно определить как специфическое юридическое средство обеспечения фор-
5 Например, Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716 (с посл. изм. и доп.) ; Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431 (с посл. изм. и доп.) ; Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594 (с посл. изм. и доп.); Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140 (с посл. изм. и доп.) и др.
6 Например: Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам по вопросам административного права № (77) 31 и № (84) 15.
7 Например: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории : монография. М., 2009. С. 408.
в
ШШМ1Ж CTaxOBA.I/l.
УНИВЕРСИТЕТА О делении _ __ ф
имени o.e. кугафина(мгюА) в самостоятельную отрасль системы права Российской Федерации
ииывсвлитгтА О выделении административно-процессуального права
УНИВЕРСИТЕТА
мального определения границ, структуры и алгоритма действий и решений публичной администрации, судебных органов по применению административно-правовых мер в рамках административных и судебно-администра-тивных дел.
Устанавливая границы применения административно-правовых мер, административно-процессуальное право, по сути, определяет пределы процессуального взаимодействия публичной администрации, судебных органов, физических лиц и организаций по административным и су-дебно-административным делам. Говоря иначе, нормы данной отрасли закрепляют административно-процессуальное положение (административно-процессуальный статус) сторон административного или судебно-ад-министративного дела. С одной стороны, административно-процессуальное право определяет пределы реализации властных полномочий, а также взаимосвязанных действий и решений органов и должностных лиц публичной администрации, судей по административным и судебно-администра-тивным делам, иным специальным основаниям, в том числе пределы реализации полномочий, которые связаны с административным усмотрением, предоставляемым указанным органам и должностным лицам. Например, нормы административно-процессуального права определяют пределы реализации властных полномочий публичной администрации по применению разрешительных, регистрационных и удостоверительных мер, а также мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ. С другой стороны, нормы административно-процессуального права определяют права, обязанности и законные интересы иных участников регулируемых отношений, которые реализуются в рамках административного или судебно-админи-стративного дела, по иным основаниям. Например, нормы административно-процессуального права определяют права, обязанности и законные интересы физических и юридических лиц, реализуемые в рамках дел о государственной регистрации актов, прав, объектов, дел о выдаче лицензий, сертификатов соответствия.
Определяя структуру применения административно-правовых мер, административно-процессуальное право объединяет в замкнутый цикл действия и решения публичной администрации, судебных органов по административному или судебно-административному делу. К примеру, нормы административно-процессуального права объединяют в определенный замкнутый цикл действия и решения публичной администрации, а также судебных органов, выделяя ряд взаимосвязанных типичных этапов или ста- Ш
дий прохождения соответственно административного или судебно-админи- а
стративного дела (как правило, это возбуждение дела, рассмотрение дела, □
исполнение решения, принятого по делу). ^
Задавая алгоритм применения административно-правовых мер, >
административно-процессуальное право формально определяет целевую направленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления взаимосвязанных действий и решений публичной администрации, а так-
ш ш
26 ВЕКТОР Р>ЗВИТИЯ Н>УКИ Пзу.
Ял—^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
же судов по административному или судебно-административному делу. Например, нормы административно-процессуального права определяют целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления действий публичной администрации по делам о государственной регистрации актов, документов, прав, объектов.
Учитывая вскрытые выше особенности регулирования, административно-процессуальное право можно определить как совокупность правовых норм, устанавливающих в рамках административных и судебно-ад-министративных дел цикличность, целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления взаимосвязанных действий и решений публичной администрации и судебных органов по применению административно-правовых мер, а также взаимное процессуальное положение публичной администрации, судебных органов, физических лиц и организаций.
Опираясь на предложенную дефиницию, необходимо отметить, что предмет административно-процессуального права составляют два массива однородных общественных отношений:
— общественные отношения, возникающие в связи с применением публичной администрацией административно-правовых мер по административным делам. Совокупность выделенных отношений образует сферу административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которая может быть обозначена как исполнительный административный процесс;
— общественные отношения, возникающие в связи с применением судебными органами административно-правовых мер по судебно-ад-министративным делам. Совокупность данных общественных отношений образует сферу административно-процессуальной деятельности судебной власти, которая может быть названа судебным административным процессом.
Соответственно, отечественное административно-процессуальное право можно разделить на две взаимосвязанные подотрасли: 1) исполнительное административно-процессуальное право; 2) судебное административно-процессуальное право. В структуре названных подотраслей представляется возможным выделить ряд базовых административно-процессуальных институтов.
В частности, в структуре исполнительного административно-процессуального права можно назвать следующие административно-процессуальные институты:
— институт административно-процессуальной регламентации предоставления публичных благ, состоящий из административно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность (действия и решения) публичной администрации по делам о предоставлении и об обеспечении реализации непосредственно или через создаваемые учреждения прав на материальные и нематериальные публичные блага физическим лицам и организациям, а также определяющих взаимное процессуальное положение публичной администрации, физических лиц и организаций
в
ЕСТНИК ОтахавАнИ.
wjuBmrurcri О выделении административно-процессуального права я^^ж
УпИВЕРСИТЫ А г—, _. _.
имени o.e. кугафина(мгюА) в самостоятельную отрасль системы права Российской Федерации
по данной категории дел (административно-правопредоставительное производство). Например, нормы, регламентирующие производство по делам о предоставлении публичной администрацией гражданам и организациям прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности или делам о предоставлении гражданам государственных пенсий, государственных льгот;
— институт административно-процессуальной регламентации возложения и обеспечения исполнения публичных обязанностей, состоящий из административно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность (действия и решения) публичной администрации по делам о возложении на физических лиц и организации публичных юридических обязанностей и обеспечению их исполнения, а также определяющих взаимное процессуальное положение публичной администрации, физических лиц и организаций по данной категории дел (административно-обязывающее производство). Например, нормы, регламентирующие производство по делам о возложении и об обеспечении публичной администрацией исполнения воинской обязанности, по делам о возложении и об обеспечении обязанности по уплате налогов и обязательных платежей в бюджеты всех уровней;
— институт административно-процессуальной регламентации публичного поощрения, включающий административно-процессуальные нормы, регламентирующие деятельность (действия и решения) публичной администрации по делам о поощрении физических лиц и организаций, а также определяющие взаимное процессуальное положение публичной администрации, физических лиц и организаций по данной категории дел (административно-поощрительное производство). Например, нормы, регламентирующие производство по делам о награждении физических лиц и организаций наградами публичной администрации, по делам о присуждении публичной администрацией физическим лицам и организациям почетных званий;
— институт административно-процессуальной регламентации административного санкционирования, охватывающий административно-процессуальные нормы, регламентирующие деятельность (действия и решения) публичной администрации по делам об официальном одобрении, разрешении, признании правильными, допустимыми, возможными отдельных видов правомерного поведения физических лиц, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления, а также определяющие взаимное процессуальное положение публичной администрации, физических лиц и организаций по данной категории дел Ш (административно-санкционирующее производство). В частности, нор- а мы данного административно-процессуального института регламентиру- □ ют производство по делам о выдаче публичной администрацией разнообразных разрешительных и удостоверительных актов (разрешений, > лицензий, сертификатов, деклараций, свидетельств об аккредитации физических лиц и организаций и др.), по делам о государственной регистрации техногенных источников опасности (транспортных средств, производственных объектов и др.);
128 ВЕКТОР Р>ЗВИТИЯ Н>УКИ ПЗу.
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
— институт административно-процессуальной регламентации административного наблюдения (контроля и надзора), состоящий из административно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность (действия и решения) публичной администрации по делам о нарушениях законодательства, не признаваемых административными правонарушениями, но влекущих применение мер административно-правового принуждения, а также норм, определяющих взаимное процессуальное положение публичной администрации, физических лиц и организаций по данной категории дел (контрольно-надзорное производство). К примеру, нормы выделяемого административно-процессуального института в настоящее время образуют процедуры предупреждения, выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства, предусмотренные Федеральным законом «О конкуренции», или процедуры предупреждения, выявления и пресечения нарушений обязательных требований, предусмотренные Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
— институт административно-процессуальной регламентации административной ответственности, который образуют административно-процессуальные нормы, регламентирующие деятельность (действия и решения) публичной администрации по делам об административных правонарушениях, а также нормы, определяющие взаимное процессуальное положение публичной администрации, физических лиц и организаций по данной категории дел (производство по делам об административных правонарушениях);
— институт административно-процессуальной регламентации административно-правовой защиты, объединяющий административно-процессуальные нормы, регламентирующие деятельность (действия и решения) публичной администрации по делам о юридической защите прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций, нарушенных правовыми актами, действиями (бездействием) иных органов и должностных лиц публичной администрации, иных физических лиц и организаций, а также нормы, определяющие взаимное процессуальное положение публичной администрации, физических лиц и организаций по данной категории дел (административно-защитное производство). В частности, нормы, регламентирующие производство по административным жалобам физических лиц и организаций на действия (бездействие) и решения органов и должностных лиц публичной администрации, иных физических лиц и организаций;
— институт административно-процессуальной регламентации административно-правового разрешения споров, состоящий из административно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность (действия и решения) публичной администрации по делам об административных спорах, возникающих между физическими лицами и (или) организациями или между органами публичной администрации, а также норм, определяющих взаимное процессуальное положение публичной администрации, физических лиц и организаций по данной категории дел (ад-
в
ШШМ1Ж Отах°вА'/1.
УНИВЕРСИТЕТА О выделении р __ ф
имени o.e. кугафина(мгюА) в самостоятельную отрасль системы права Российской Федерации
ииывсвлитгтА О выделении административно-процессуального права
УНИВЕРСИТЕТА
министративно-арбитражное производство). Например, нормы, регламентирующие разрешение публичной администрацией споров, связанных с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости; нормы, регламентирующие производство по разрешению Федеральной антимонопольной службой споров в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд;
— институт административно-процессуальной регламентации административно-казуальной деятельности, включающий административно-процессуальные нормы, регламентирующие деятельность (действия и решения) публичной администрации по делам о введении и применении временных мер административного ограничения, обусловленных наличием угроз общественной безопасности, а также норм, определяющих взаимное процессуальное положение публичной администрации, физических лиц и организаций по данной категории дел (административно-казуальное производство). Например, данный институт образуют нормы, регламентирующие производство по делам о введении режима чрезвычайной ситуации, карантина, производство по делам о техническом расследовании происшествий, аварий, катастроф на производственных и иных объектах.
В структуре судебно-административного процессуального права, с учетом особенностей современного правового регулирования, можно выделить:
— институт судебной административно-наказательной юрисдикции, который образуют нормы, регламентирующие действия и решения судебного органа по разрешению дел, связанных с нарушениями законодательства, влекущими применение мер административной ответственности и иных мер административно-правового принуждения, а также нормы, определяющие взаимное процессуальное положение судебного органа, публичной администрации, физических лиц и организаций по данной категории дел (административно-наказательное судопроизводство). В настоящее время данный институт образуют нормы КоАП РФ, регламентирующие деятельность судов общей юрисдикции по разрешению дел об административных правонарушениях, а также нормы АПК, регламентирующие деятельность арбитражных судов по разрешению дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности;
— институт судебной административно-спорной юрисдикции, который составляют нормы, регламентирующие действия и решения судебного органа по разрешению административных споров, а также нормы, определяющие взаимное процессуальное положение судебного органа, публичной администрации, физических лиц и организаций по данной ка- Ш тегории дел (административно-спорное судопроизводство). В частности, а данный институт образуют нормы Кодекса об административном судопро- □ изводстве РФ и АПК РФ, регламентирующие административное судопроизводство по делам об оспаривании постановлений и решений, вынесенных органами и должностными лицами публичной администрации в ходе производства по делам об административных правонарушениях, а также по делам об оспаривании иных неправомерных или необоснованных действий и решений публичной администрации;
130
ВЕКТОР РАЗВИТИЯ I—1АУКИ
Щ у
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
— институт судебного административно-правового ограничения, который представляет собой совокупность норм, регламентирующих порядок разрешения судом дел, связанных с ограничением правомерного использования гражданами и организациями предоставленных им прав в административно-правовой сфере, а также норм, определяющих взаимное процессуальное положение судебного органа, публичной администрации, физических лиц и организаций по данной категории дел (административно-ограничительное судопроизводство). Такого рода административно-ограничительные меры применяются судьями в целях предотвращения причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному имуществу, в целях предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами. К примеру, судьи уполномочены применять такие административно-ограничительные меры, как госпитализация гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, госпитализация гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке.
Основываясь на предложенных подходах к пониманию формирующегося в России административно-процессуального права, можно определить сходные и отличительные признаки данной отрасли права с административным правом, характеризующие их соотношение.
К наиболее общим сходным признакам административного и административно-процессуального права можно отнести следующее.
Во-первых, названные отрасли права имеют одинаковую целевую направленность. В частности, как административное, так и административно-процессуальное право нацелены на достижение баланса публичных и частных прав, законных интересов в сфере административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности российского государства. Следовательно, обе отрасли права призваны выполнять как регулятивную, так и охранительную функции.
Во-вторых, нормы административного права и административно-процессуальные нормы устанавливаются как Российской Федерацией, так ее субъектами. Законы и иные правовые акты, содержащие данные нормы, образуют соответственно административное и административно-процессуальное законодательство, формируемое совместно Российской Федерацией и субъектами Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции РФ.
В-третьих, большая часть норм отечественного административного и административно-процессуального права до настоящего времени не систематизирована. Эти нормы содержатся главным образом в подзаконных нормативных правовых актах. Кодифицированные законы, определяющие исходные начала административного и административно-процессуального регулирования, в Российской Федерации отсутствуют.
В-четвертых, административно-правовые нормы и административно-процессуальные нормы применяются публичной администрацией и судебными органами.
в
ЕСТНИК о™«, ли. «л
wjuBmrurcri О выделении административно-процессуального права 13 1
УНИВЕРСИТЕТА г—, _. _. **
имени o.e. кугафина(мгюА) в самостоятельную отрасль системы права Российской Федерации
В-четвертых, охрана и защита административных и административно-процессуальных норм обеспечиваются как в судебном, так и в административном (несудебном)порядке.
Административно-процессуальное право можно отграничить от административного права по следующим характерным признакам.
Во-первых, сфера общественных отношений, составляющих предмет административного права, значительно шире массива отношений, регулируемых административно-процессуальным правом. Последние ограничены отношениями, складывающимися с непосредственным участием публичной администрации и судебных органов, главным образом в рамках административных и судебно-административных дел, и по некоторым другим специальным основаниям.
Во-вторых, административно-процессуальное право использует специфический метод регулирования общественных отношений. По сути, метод административно-процессуального права можно назвать методом формального определения границ, структуры и алгоритма действий и решений публичной администрации, а также судебных органов по применению административно-правовых мер в рамках административных и судебно-адми-нистративных дел, по иным специальным основаниям. Определяя границы, структуру и алгоритм действий и решений публичной администрации, а также судебных органов по применению административно-правовых мер в рамках того или иного административного или судебно-административного дела либо по иным специальным основаниям, современное административно-процессуальное право юридически оформляет разнообразные административно-процессуальные формы властного воздействия публичной администрации и судебных органов на поведение иных участников административных и иных публичных правоотношений (административных, бюджетных, банковских, таможенных, антимонопольных и др.).
В-третьих, круг источников административного права гораздо больше, чем общее число источников административно-процессуального права. В настоящее время основными источниками административно-процессуального права являются КоАП РФ, Федеральный закон «Об исполнительном производстве», административные регламенты органов исполнительной власти.
В-четвертых, нормы административного права, по сути, определяют множество вариантов административно-правового поведения физических лиц и организаций, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Нормы административно-процессуального права определяют последовательность, срочность документально оформляемых Ш
отдельных видов действий и решений публичной администрации и судеб- а
ных органов, связанных с применением административно-правовых мер. □
В-пятых, нормы административно-процессуального права регламентируют внешневластную деятельность публичной администрации и судебных органов, осуществляемую во взаимодействии с физическими лицами и организациями в рамках административных и судебно-административ-ных дел, по иным специальным основаниям. Административное право как регламентирует административно-публичную (внешневластную) деятель-
32 ВЕКТОР РАЗВИТИЯ НАУКИ
Ял—^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
ность органов публичной власти, так и определяет порядок внутренней организации органов.
В-шестых, административно-процессуальные нормы, как правило, объединяются в более крупные фрагменты — формально определенные, логично сплетенные конструкции, которые в совокупности образуют разнообразные административные и судебно-административные процедуры, устанавливающие цикличность применения административно-правовых мер в рамках административного или судебно-административного производства. В ряде случаев по основаниям, прямо предусмотренным законом, административные процедуры определяют порядок применения административно-правовых мер вне административного или судебно-администра-тивного производств, но в рамках того или иного вопроса, имеющего административно-правовое значение.
В-седьмых, нормы административного права регулируют административно-правовой статус широкого круга субъектов, определяя их место и роль среди иных участников отношений. В структуре административно-процессуального статуса органов и должностных лиц публичной администрации, а также судей закрепляется ряд базовых элементов, реализация которых позволяет разрешить административное или судебно-администра-тивное дело, а также применить отдельные административно-правовые меры за рамками административного или судебно-административного производств на основе соответствующих материальных норм действующего административного законодательства. В структуре административно-процессуального статуса физических лиц и организаций закрепляются права, обязанности, гарантии и ограничения прав, другие базовые элементы, связанные с возбуждением и разрешением административного или судебно-административного дела либо с возбуждением административной процедуры вне административного или судебно-административного производства по иному основанию, установленному законом.
В-восьмых, нормы административного права применяются, используются и соблюдаются с момента реализации административных прав, обязанностей, полномочий и других элементов административно-правового статуса любого из участников регулируемых отношений. Административно-процессуальные нормы вводятся в действие с момента применения публичной администрацией или судебным органом административно-правовой меры, с которой действующее законодательство связывает возбуждение административного или судебно-административного дела либо возбуждение административной процедуры вне административного или су-дебно-административного производства по иному основанию, установленному законом.
Предложенное доктринальное понимание административно-процессуального права является дискуссионным, но при этом позволяет выделить ряд основных направлений формирования и дальнейшего развития отечественного административного и административно-процессуального законодательства, в том числе:
— разработка кодифицированных нормативных правовых актов, определяющих исходные начала административно-правового и админи-
"Т2ЕСТНИК о™«,*!*.
//С О выделении административно-процессуального права !_^
Ш Я УНИВЕРСИТЫ А г—, _. _. ** **
/ ^—имени o.e. кугафина(мгюА) в самостоятельную отрасль системы права Российской Федерации
стративно-процессуального регулирования. Это могут быть, к примеру, Основы административного законодательства Российской Федерации и Основы административно-процессуального законодательства Российской Федерации;
— кодификация судебного административно-процессуального законодательства. В качестве базового кодифицированного федерального закона логично признать Кодекс РФ об административном судопроизводстве, в котором закрепить исчерпывающий перечень унифицированных процедур разрешения судебно-административных дел, подведомственных судам, в том числе процедуры разрешения административных споров, процедуры разрешения дел об административно-правовом ограничении, процедуры разрешения дел об административной ответственности и о применении иных мер административно-правового принуждения;
— кодификация исполнительного административно-процессуального законодательства. Базовыми кодифицированными федеральными законами могут стать, например, Кодекс РФ об административной юрисдикции и Кодекс РФ об административном санкционировании. В Кодексе РФ об административной юрисдикции представляется целесообразным систематизировать и унифицировать процедуры применения мер административно-правового принуждения органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (в том числе процедуры применения принудительных контрольно-надзорных мер в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, сопряженные с процедурами применения мер административной ответственности) и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В Кодексе РФ об административном санкционировании логично систематизировать и унифицировать разрешительные, регистрационные и удостоверительные процедуры, применяемые публичной администрацией.
