CC BY
562
ЕСТНИК nonmoBM. м. о па
vuMBCB/MiiTc-rA Коррупционные административные правонарушения:
имени О.Е. Кутафина (МГЮА) понятие, виДЫ и соДержание
КОРРУПЦИОННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И СОДЕРЖАНИЕ
В статье исследована сущность коррупционных административных правонарушений на основе анализа российского законодательства и законодательства зарубежных стран, а также научных трудов ведущих отечественных ученых-юристов. Ключевые слова: коррупция, административная ответственность, коррупционные административные правонарушения.
M. M. POLYAKOV,
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor of Administrative Law and Process оf the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
CORRUPTION ADMINISTRATIVE OFFENCES: DEFINITION, TYPES AND CONTENT
The article studies the essence of corruption of administrative offenses on the basis of the analysis of the Russian legislation and the legislation of foreign countries, as well as scientific works of leading domestic scientists-lawyers.
Keywords: corruption, administrative responsibility, administrative corruption offenses.
Максим
Михайлович
ПОЛЯКОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Коррупция как социально-правовое явление имеет множество самых разнообразных форм, характеризующихся определенными свойствами. В свою очередь, коррупционные деяния в подавляющем большинстве относятся к разряду противозаконных. Автор полагает, что по степени общественной опасности все противоправные деяния, непосредственно обладающие признаками коррупции, можно разделить на группы:
— коррупционные преступления, совершение которых предполагает наиболее серьезные общественно-опасные последствия;
— коррупционные правонарушения, включающие в себя коррупционные административные правонарушения, коррупционные гражданско-правовые деликты, а также коррупционные дисциплинарные проступки;
— ненаказуемые коррупционные деяния, за совершение которых не предусмотрена юридическая ответственность.
>
Ш
ч □
"0
m
I □
m
МНЕНИЕ
>
© М. М. Поляков, 2015
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МПОА)
В Уголовном кодексе РФ1, а также в Кодексе РФ об административных правонарушениях2 нет отдельных глав, названия которых включали бы в себя категорию коррупции. Тем не менее анализ содержания указанных нормативных правовых актов дает вполне определенные основания для выделения целого ряда статей в отдельную совокупность противоправных деяний, которые условно можно отнести к коррупционным преступлениям и коррупционным административным правонарушениям.
Определение коррупции, закрепленное в ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»3, позволяет достаточно четко обозначить круг преступлений, обладающих признаками коррупции. Согласно дефиниции коррупции, к числу коррупционных преступлений можно отнести:
— злоупотребление служебным положением (ст. 285 УК РФ);
— дачу взятки (ст. 291 УК РФ),
— получение взятки (ст. 290 УК РФ);
— злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ);
— коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ).
Таким образом, дефиниция коррупции в Федеральном законе «О противодействии коррупции» фактически только перечисляет противоправные деяния, которые принято относить к коррупционным. Данное определение не раскрывает социально-правовую природу коррупции, в нем нет научных критериев идентификации коррупции, выработанных как отечественными, так и западными учеными за последние десятилетия.
По мнению профессора Д. К. Нечевина, в российском уголовном законодательстве дополнительно необходимо закрепить ответственность за совершение следующих деяний:
— коррупционный лоббизм;
— коррупционный фаворитизм;
— коррупционный протекционизм;
— непотизм (кумовство, покровительство родственникам);
— тайные взносы на политические цели;
— взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями или лоббированием интересов взносодателя;
— келейное проведение приватизации, акционирования и залоговых аукционов;
— предоставление налоговых и таможенных льгот;
— переход государственных и должностных лиц (сразу после отставки) на должности президентов подкормленных банков и корпораций;
— коррупцию за рубежом при заключении внешнеэкономических контрактов;
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru . Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru.
Российская газета. 30.12.2008. № 266.
2
3
ЕСТНИК Поляков ПЛ. М. д11
унипррг^ытстд Коррупционные административные правонарушения: 2 11
УНИВЕРСИТЕТА
имени о.е. Кугафина (мгюа) понятие, виды и содержание
— совмещение государственной гражданской службы с коммерческой деятельностью;
— незаконное обогащение и т. д.4
Автор разделяет позицию Д. К. Нечевина о необходимости криминализации целого ряда деяний, обладающих признаками коррупции (совмещение государственной гражданской службы с коммерческой деятельностью, незаконное обогащение), но, в свою очередь, отмечает, что к данному вопросу важно подойти максимально взвешенно, рассмотрев возможность применения административной ответственности за некоторые из перечисленных выше деяний (лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм) и включения в КоАП РФ отдельных статей, содержащих составы данных коррупционных правонарушений.
Стоит отметить, что правоохранительными органами Российской Федерации выявляется огромное количество правонарушений, относимых к разряду коррупционных. Официальная статистика Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, МВД РФ показывает, что ежегодно выявляется более 30 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Из них дела, связанные с получением или дачей взятки, составляют примерно 25 % (7— 8 тыс.). Если проанализировать субъектный состав данных преступлений, в основном их совершают чиновники так называемого низшего или среднего звена. По оценкам экспертов, доля выявляемых коррупционных преступлений, совершаемых высшими должностными лицами, составляет менее 1 %.
Коррупционные административные правонарушения представляют собой административные правонарушения, обладающие признаками коррупции, но не содержащие в себе состава преступления. Наибольшее распространение они имеют в области государственной и муниципальной службы. Ряд административных правонарушений коррупционного характера связан с нарушением избирательных прав граждан (подкуп избирателей). Коррупция часто имеет место и в области распределения бюджетных средств и внебюджетных фондов, а также использования служебной информации о рынке ценных бумаг в корыстных целях. Состояние дел с коррупцией в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления в целом очень схоже с федеральными показателями. По подсчетам экспертов, именно в регионах и на местном уровне совершается больше всего — до 60 % — коррупционных преступлений. Учитывая высокую степень их латентности, можно утверждать, что этот показатель значительно выше.
По мнению автора, к административным правонарушениям, обладающим признаками коррупции, можно отнести деяния, ответственность за которые предусмотрена следующими статьями КоАП РФ:
ТулГУ, 2013. а 11—12.
ш
□ "0
Журавлёв Р. А., Нечевин Д. К., Толстухина Т. В., Стандзонь Л. В. Имплементация норм международного права в сфере борьбы с коррупцией в российском законодательстве // Известия ТулГУ Вып. 3-2. Ч. II . Экономические и юридические науки. Тула : Изд-во
гп Н
Е ^
МНЕНИЕ Ъ
4
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
— статья 5.16 «Подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах»;
— статья 5.17 «Непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума» (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);
— статья 5.18 «Незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума»;
— статья 5.19 «Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума»;
— статья 5.20 «Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам»;
— статья 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов»;
— статья 15.21 «Использование служебной информации на рынке ценных бумаг»;
— статья 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»;
— статья 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)».
Кроме того, к коррупционным административным правонарушениям относятся деяния, ответственность за которые предусмотрена законами субъектов Российской Федерации, при условии наличия в них признаков коррупции. Несколько составов, имеющих коррупционную природу, содержится в Кодексе города Москвы об административных правонарушениях (далее — КоАП г. Москвы)5. К числу таковых относится ст. 7.2 «Нарушение правил проведения архитектурных и градостроительных конкурсов» КоАП г. Москвы (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа).
Автор считает, что в настоящее время назрела необходимость для выделения в КоАП РФ отдельной главы — «Коррупционные административные правонарушения». Позиция автора преимущественно обоснована тем, что подобные главы в административных кодексах некоторых зарубежных стран уже давно и достаточно успешно применяются. К ним относятся КоАП Республики Казахстан (гл. 34 «Административные коррупционные правонарушения»)6, КоАП Республики Таджикистан (гл. 38 «Административные правонарушения, связанные с
Вестник Мэра и Правительства Москвы. 12.12.2007. № 69.
Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 05.07.2014 № 235-У // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Эдтет». 11Р1_: http://adilet.zan.kz/rus.
5
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Поляков М. М.
Коррупционные административные правонарушения: понятие, виды и содержание
213
коррупцией»)7, КоАП Украины (гл. 15-Б « Коррупционные административные правонарушения», утратила силу)8.
Например, в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях глава 34, посвященная административным коррупционным правонарушениям, не содержит определения данной разновидности административных правонарушений, но раскрывает составы отдельных видов коррупционных деликтов. КоАП Казахстана предусматривает ответственность за предоставление незаконного материального вознаграждения физическими лицами (ст. 676); получение незаконного материального вознаграждения лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, либо приравненным к нему лицом (ст. 677); предоставление незаконного материального вознаграждения юридическими лицами (ст. 678); осуществление незаконной предпринимательской деятельности и получение незаконных доходов государственными органами и органами местного самоуправления (ст. 679); непринятие мер руководителями государственных органов по борьбе с коррупцией (ст. 680); принятие на работу лиц, ранее совершивших коррупционное преступление (ст. 681).
В главе 38 КоАП Таджикистана содержится еще большее количество статей (ст. 656—675), предусматривающих административную ответственность за совершение коррупционных правонарушений. Среди них можно выделить такие составы административных правонарушений, как: принятие подарков и иных услуг в связи с исполнением государственных или приравненных к ним функций от лиц, зависимых по службе (ст. 657), непредоставление правоохранительным органам сведений и сообщений о правонарушениях, связанных с коррупцией (ст. 672), принятие решения коррупционного характера в коллегиальном порядке (ст. 675).
Довольно большой интерес представляет содержание Кодекса Республики Молдова о правонарушениях9. Необходимо подчеркнуть, что название Кодекса и его текст не содержат термина «административное правонарушение». Однако его содержание по своему характеру имеет прямое отношение именно к административной ответственности, а не к ответственности уголовной, устанавливаемой на основании Уголовного кодекса Республики Молдова10.
Глава XVI Кодекса Республики Молдова о правонарушениях предусматривает ответственность за противоправные деяния, затрагивающие деятельность органов публичной власти. В этой главе заключен целый ряд правонарушений, которые можно совершенно однозначно отнести к коррупционным. Это злоупотребление властью или служебным положением (ст. 312), превышение власти или служебных полномочий (ст. 313), протекционизм (ст. 313-1), недекларирование конфликта интересов (ст. 313-2), сокрытие акта коррупции или смеж-
Кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 31.12.2008 А
// Централизованный банк правовой информации «Адлия». URL: http://www.adlia.tj . Т
Кодекс Украины об административных правонарушениях от 07.12.1984 № 8073-X // Р
Информационный правовой портал Украины. URL: http://www.ligazakon.ua. и
Кодекс Республики Молдова о правонарушениях от 24.10.2008 № 218-XVI (с изм. и m
доп.) // Официальный монитор Республики Молдова. № 3-6. 16.01.2009. Ст. 15.
Уголовный кодекс Республики Молдова от 18.04.2002 № 985-XV (с изм. и доп.) // Официальный монитор Республики Молдова. № 72-74. 14.04.2009. Ст. 195.
I □
m
МНЕНИЕ
8/2015
>
10
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
ного с ним акта либо непринятие необходимых мер (ст. 314), получение незаконного вознаграждения или материальной выгоды (ст. 315).
По мнению автора, в Российской Федерации необходимо юридически оформить административную ответственность за правонарушения, которые в настоящее время являются наказуемыми на основании законодательства о государственной службе либо совершенно юридически ненаказуемыми. Авторский проект данной главы (гл. 19-1 «Коррупционные административные правонарушения» КоАП РФ) включает в себя пять статей:
— статья 19.1.1 «Подкуп»;
— статья 19.1.2 «Незаконное получение подарка»;
— статья 19.1.3 «Незаконное вхождение в состав правления или других руководящих органов субъектов предпринимательской деятельности»;
— статья 19.1.4 «Непринятие должностным лицом мер по противодействию коррупции»;
— статья 19.1.5 «Нарушение должностным лицом требований по декларированию доходов и расходов».
Под подкупом автор понимает незаконное оказание должностному лицу услуг имущественного или неимущественного характера, предоставление иных имущественных или неимущественных прав за совершение действий (или бездействия) в пользу иных лиц или представляемых им лиц, стоимостное выражение которых не превышает 3 тыс. руб., и не образует состава преступления по ст. 290 УК РФ.
Незаконное получение подарка связано с получением должностным лицом лично или через посредника денежных средств, ценных бумаг, иного имущества, стоимость которого не превышает 3 тыс. руб. с нарушением правил, установленных нормами законодательства о противодействии коррупции.
Незаконное вхождение должностного лица в состав органа управления или наблюдательного совета предприятия, или организации, независимо от их формы собственности, непосредственно либо через представителя или подставных лиц, которое имеет своей непосредственной целью получение прибыли, с нарушением требований законодательства о государственной службе.
Непринятие должностным лицом установленных законодательством Российской Федерации мер по противодействию коррупции связано прежде всего с бездействием со стороны должностного лица, которое для предотвращения фактов коррупции в органе государственной власти, предприятии, организации или учреждении не предприняло весь комплекс мер, закрепленных в антикоррупционном законодательстве.
Нарушение должностным лицом установленных законодательством требований по декларированию доходов и расходов, а также декларированию доходов и расходов своих близких родственников выражается в нарушении должностными лицами требований и правил, установленных законодательством о государственной службе и противодействии коррупции, связанных с декларированием доходов и расходов.
Главной особенностью перечисленных коррупционных административных правонарушений является наличие специального субъекта—должностного лица органа государственной власти или местного самоуправления. Данное обстоятельство предполагает применение более серьезных мер ответственности для
ЕСТНИК ПоляковМ. М.
унипррг^ытстд Коррупционные административные правонарушения:
УНИВЕРСИТЕТА
имени о.е. Кугафина (мгюа) понятие, виды и содержание
правонарушителя. Автор считает, что санкции за совершение подобных правонарушений должны предусматривать не только предупреждение, но и более строгие наказания, такие как административный штраф в размере не менее 1 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от шести месяцев до трех лет
Сегодня вопрос о месте коррупционных правонарушений в отечественном законодательстве остается открытым. Категории «коррупционное преступление» и «коррупционное правонарушение» не фигурируют ни в Уголовном кодексе РФ, ни в Кодексе РФ об административных правонарушениях.
По мнению автора, необходимо решить целый ряд проблем правового регулирования в сфере противодействия коррупции. В настоящий момент:
— нет официальных разъяснений, в которых было бы четко обозначено, какие правонарушения считать коррупционными;
— отсутствует детальная правоприменительная практика, закрепляющая методику юридической квалификации правонарушений, имеющих коррупционное содержание;
— до сих пор не решен вопрос о выделении коррупционной составляющей в качестве обстоятельства, отягчающего уголовную, административную и другие виды юридической ответственности.
Что касается ненаказуемых коррупционных деяний, то в настоящее время стоит детально проработать и проанализировать возможность законодательного урегулирования вопросов, касающихся лоббизма (представительства интересов) в органах законодательной, исполнительной и судебной власти; покровительства и фаворитизма со стороны вышестоящих должностных лиц в отношении нижестоящих должностных лиц на государственной службе; компенсации ущерба физическим и юридическим лицам в случае совершения должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления коррупционных правонарушений.
Таким образом, количество правонарушений, которые являются коррупционными или могут быть отнесены к таковым, действительно поражает. Коррупция — очень многогранное явление, проявляющееся в самых разных формах. Стоит отметить, что коррупционные преступления, а также коррупционные административные правонарушения распространены не только в России, но и во всех зарубежных странах.
