Совершенствование законодательства об административной ответственности в субъектах Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

__tn^^b I / I I Ы l/l IS

64 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^/wiwepcmteta

L-имени O.E. Кугафина (МПОА)

Александр Александрович АГЕЕВ,

докторант Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) aageev@duma.gov.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. В статье раскрывается значение института административной ответственности на уровне субъектов Российской Федерации, рассматривается процесс его развития в государстве. Предложены конкретные меры по совершенствованию законодательства об административной ответственности в субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, юридическая ответственность, субъекты Российской Федерации, федерализм.

DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.064-069

A. A. AGEEV, doctoral student of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) aageev@duma.gov.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 IMPROVEMENT OF LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION Abstract. The article reveals the importance of administrative responsibility institute in subjects of the Russian Federation, reviews the process of its development in state. Proposed concrete measures to improve legislation on administrative responsibility in constituent entities of the Russian Federation. Keywords: administrative responsibility, administrative offense, legal responsibility, subjects of the Russian Federation, federalism.

В условиях административной реформы большое значение придается совершенствованию законодательства об административной ответственности в субъектах Российской Федерации1. Представляется достаточно обоснованным указать, что институту административной ответственности на уровне субъектов Российской Федерации свойственны черты, присущие такому же институту на уровне федеральном, эта закономерность проявляется в основном в задачах, разрешаемых посредством использования института административной ответственности, а именно — в обеспечении реализации решений государственной власти с помощью такого элемента, как административное принуждение.

1 Старостин С. А. О некоторых проблемах реализации административной реформы в Рос-

© А. А. Агеев, 2018 сийской Федерации и путях их решения // Lex Russica. 2008. Т. LXVII. № 4. С. 875—884.

73

L-—^ Ii

ЕСТНИК А А б й

УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование законодательства об административном имени o.e. кугафина(мгюА) ответственности в субъектах Российской Федерации

И все же институт административной ответственности на региональном уровне наделен и рядом специфических черт. Одним из таких признаков является в первую очередь предназначение института административной ответственности на уровне субъектов Российской Федерации.

Представляется необходимым перейти к определению рассматриваемого нами института и его назначения. Так, И. А. Галаган отмечал, что «социальная сущность административной (юридической) ответственности, в каких бы аспектах она ни рассматривалась, всегда в одном — в ее организационном назначении. В этом же состоит социальное назначение и методы государственного принуждения в целом»2. Здесь стоит обратить внимание на то, что вышеуказанный ученый раскрывал интересующую нас категорию через институт государственного принуждения.

В. М. Манохин в своем труде «Советское административное право» отождествляет административную ответственность с административным принуждением3, как и А. С. Дугенец, относящий административную ответственность к виду государственного принуждения4.

Такого рода теория определения сущности административной ответственности корреспондирует уже иной теории, получившей наибольшую поддержку в научном мире, а именно о природе самой юридической ответственности и ее назначении; это обусловлено тем, что основополагающее место в большинстве исследований института административной ответственности занимают непосредственно принудительные меры воздействия на правонарушителя, нередко имеющие схожие черты с принудительными мерами в области иных видов юридической ответственности, например уголовной.

Мы придерживаемся позиции, согласно которой назначение административной ответственности в целом наиболее тесно связано с природой административного правонарушения, являющегося одним из сущностных признаков и оснований возникновения административной ответственности, в контексте государственно-управленческих отношений.

Данный подход, связанный с управленческой наукой, сформировался достаточно давно в государствах Европейского Союза. Например, виднейший адми-нистративист Германии Д. Голдшмидт ввел в немецкую науку административного права положение о необходимости строгой дифференциации уголовного преступления и административного деликта, имеющих ряд близких друг другу характерных черт5.

Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Государственное и материально-правовое исследование // Иван Александрович Галаган и его научное наследие / д под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2010. С. 226. °

Ю

Р

Манохин В. М. Советское административное право. Часть Общая. Саратов, 1968. Дугенец А. С. Административная ответственность в российском праве : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 44. Д

Goldschmidt J. Das Verwaltungsstrafrecht: eine Untersuchung der Grenzgebiete zwischen И

Ч

П К

Strafrecht und Verwaltungsrecht auf rechtgeschichtlichen und rechtsvergleichenden Grundlage // DJZ. 1902. S. 213 ; Гаврилова Л. В. Разграничение преступления и административного правонарушения как научная и нормотворческая проблема в ФРГ // Академический юридический журнал. 2003. № 3 (13).

НАУКИ

>

2

3

4

___а» Г".П77 lf пп-_ г

66 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^/wiwepcmteta

/-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)

Несмотря на это, в доктрине административного права указанный подход к рассмотрению административного правонарушения как явления государственно-управленческого характера не является единственным, что в очередной раз иллюстрирует некую двойственность природы исследуемого явления.

Применительно к нашему государству, к отечественной доктрине административного права стоит отметить, что сегодня ряд ученых-административистов, изучающих природу административного правонарушения, институт административной ответственности, ставят акценты на межотраслевую природу данных институтов, носящих также комплексный характер.

В рамках этого подхода необходимо указать, что некоторые ученые-адми-нистративисты, например Ю. П. Соловей, С. А. Старостин, исключают из числа характерных черт административной ответственности государственно-управленческую природу, констатируя, что ответственность является административной только лишь потому, что, во-первых, это ответственность не перед судом, а перед органами исполнительной власти и, во-вторых, реализуется она вне судебной процедуры6.

Приведем также позицию, представленную профессорами П. П. Серковым и С. А. Старостиным, согласно которой «противоправность административная и уголовная одной природы», а административная ответственность имеет межотраслевой характер, так как обеспечивает защиту общественных отношений, урегулированных различными отраслями права7.

Н. В. Витрук, в свою очередь, указывает на то, что меры административного наказания за совершенные административные правонарушения направлены на охрану самых разнообразных отношений, регулируемых частным и публичным правом, следовательно, нельзя односторонне связывать административную ответственность с существованием лишь одной отрасли административного права8.

Анализируя доктринальные положения административного права, затрагивающие проблемы определения административной ответственности, ее характерных черт и другие вопросы этого института юридической ответственности, представляется обоснованным констатировать, что единый подход к пониманию указанного нами института на сегодняшний день в отечественной науке административного права отсутствует; существует ряд концепций определения административной ответственности, наиболее широкую поддержку из которых получили две теории.

6 Соловей Ю. П. К вопросу о реформе законодательных основ административной ответственности // Законодательство об административных правонарушениях: современное состояние и пути совершенствования : материалы круглого стола, состоявшегося 3 марта 2014 г. в Государственной Думе ФС РФ / под ред. С. А. Старостина. М., 2014. С. 27 ; Старостин С. А. О концептуальных основах законодательства об административной ответственности // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. С. 18—25.

7 Серков П. П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012 ; Старостин С. А. Перспективы кодификации норм административно-процессуального права // Российский следователь. 2015. № 1. С. 39—45.

8 Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009. С. 18—21.

73

L-—^ Ii

ЕСТНИК А А б й

УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование законодательства об административном Q7

имени o.e. кугафина(мгюА) ответственности в субъектах Российской Федерации

Согласно первой концепции, специфика назначения административной ответственности в сравнении с назначением иных видов юридической ответственности сводится к минимуму, что обусловлено одинаковой социальной сущностью административного правонарушения и преступления. Другой же подход закрепляет неразрывную связь назначения административной ответственности с государственно-управленческой природой, а административные правонарушения, в свою очередь, определяет как деликты, посягающие на общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.

Вышеуказанная «разрозненность» в определении назначения института административной ответственности, по нашему мнению, является последствием отсутствия в отечественной доктрине административного права единой концепции административной ответственности, а также сложившегося в законотворческой практике подхода к развитию административных правонарушений.

Далее предлагается перейти к «практическому» аспекту исследуемого нами вопроса. Здесь необходимо рассмотреть назначение административной ответственности, закрепленное на законодательном уровне, а именно в Кодексе РФ об административных правонарушениях9. Согласно ст. 1.2 КоАП РФ «задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений».

Таким образом, предназначение института административной ответственности в соответствии с действующим административным законодательством состоит из ряда элементов, однако, на наш взгляд, основополагающим из них является именно охрана общественных отношений в области государственного управления, что присуще и административной ответственности на уровне субъектов Российской Федерации, соответственно.

Кроме того, институт административной ответственности на региональном уровне наделен рядом отличительных признаков, наиболее значимым из которых для настоящего исследования, по нашему мнению, является конституционная обусловленность данного института административного права как одной из гарантий реализации федерализма в России. ш

Здесь важно отметить, что законодательство об административной ответствен- л

□ "О

Ю р

ности отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Кроме того, полномочия субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности представляются одним из наиболее значимых принципов разграниче- Д ния предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской ^ Федерации, что отражено в ст. 72 Конституции РФ и ст. 1.3—1.3.1 КоАП РФ. Е

П

9 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

Л □

Й

НАУКИ

>

68

ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

"Т^ЕСТНИК

) УНИВЕРСИТЕТА

L-—имени О. Е. Кутафи на (МПОА)

Однако в контексте приведенных положений Основного Закона необходимо осветить одну из наиболее значимых для настоящего исследования проблем, а именно — несоответствие возложенной на субъекты Российской Федерации ответственности и имеющихся у них возможностей для реализации своих полномочий.

Таким образом, помимо проблемы ограничения возможностей в области законотворчества, субъекты Российской Федерации сталкиваются также с вопросом реализации закрепленных за ними полномочий, что обусловлено и аспектом материальным, то есть подкреплением определенных полномочий финансово-бюджетным базисом или же отсутствием такового.

Следует констатировать, что указанные нами в настоящем исследовании проблемы создают ряд затруднений в сфере развития института административной ответственности в целом и непосредственно на уровне субъектов Российской Федерации.

И все же, подводя итог, представляется вполне обоснованным говорить о том, что реализация норм, указанных в Конституции РФ, требует дальнейшего развития института административной ответственности на региональном уровне вопреки существующим пробелам в законодательстве и трудностям в правоприменительной практике. Данная необходимость обусловлена рядом факторов:

1) специфика правоотношений, возникающих в изучаемой области, присущая тому или иному региону;

2) необходимость дальнейшего прогрессивного развития института административной ответственности субъектов Российской Федерации в рамках регионального законодательства;

3) укрепление и поддержание определенного статуса органов власти субъектов Российской Федерации посредством наделения их рядом властных полномочий по обеспечению исполнения принятых решений.

Таким образом, рассмотренный нами институт административной ответственности на уровне субъектов Российской Федерации нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании, так как сама модель данного института является одним из необходимых элементов должного функционирования государства с федеративным устройством.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. — М., 2009.

2. ГавриловаЛ. В. Разграничение преступления и административного правонарушения как научная и нормотворческая проблема в ФРГ // Академический юридический журнал. — 2003. — № 3 (13).

3. ДугенецА. С. Административная ответственность в российском праве : дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2005

4. Серков П. П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования : дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2012.

5. Соловей Ю. П. К вопросу о реформе законодательных основ административной ответственности // Законодательство об административных правонару-

"Т^ЕСТНИК

/ LD УНИВЕРСИТЕТА

/-Ф имени О. Е, Кутафина (МГЮА)

Агеев А. А.

Совершенствование законодательства об административной ответственности в субъектах Российской Федерации

69

шениях: современное состояние и пути совершенствования : материалы круглого стола, состоявшегося 3 марта 2014 г. в Государственной Думе ФС РФ / под ред. С. А. Старостина. — М., 2014.

6. Старостин С. А. О некоторых проблемах реализации административной реформы в Российской Федерации и путях их решения // Lex Russica. — 2008. — Т. LXVII. — № 4. — С. 875—884.

7. Старостин С. А. Перспективы кодификации норм административно-процессуального права // Российский следователь. — 2015. — № 1. — С. 39—45.

ч

□ р

б

~0 И Д И Ч

Л □

S

НАУКИ