CC BY
8Профилактическая деятельность органов исполнительной власти
Александр Оловянников
В современных российских условиях для характеристики борьбы с правонарушениями используется множество терминов: «уголовная политика», «борьба с преступностью», «предупреждение», «профилактика» и др.
Так, борьбу с правонарушениями можно рассматривать как активное столкновение общества и преступности в целом или как целенаправленную наступательную деятельность органов исполнительной власти на саму преступность, её причины и условия.
Борьба с правонарушениями - это сложная системная деятельность, состоящая из трёх подсистем:
- общая организация борьбы с преступностью;
- противодействие преступности;
- правоохранительная деятельность.
Самым гуманным средством борьбы с преступлениями является профилактика, поскольку она предусматривает не наказание, а предварительные меры недопущения правонарушения.
Наряду с термином «профилактика» используется термин «предупреждение». В криминологической литературе профилактика и предупреждение рассматриваются как самостоятельные действия, в которые вкладывается различный смысл. Сами термины не равнозначны и потому не взаимозаменяемы, поскольку термин «профилактика» означает совокупность мероприятий, предупреждающих от чего-либо или предохраняющих что-либо.
Мероприятия по профилактике определяются общеполитическим и социально-экономическим состоянием общества и тенденциями его развития в кратко- и долгосрочной перспективе.
ОЛОВЯННИКОВ Александр Андреевич - независимый эксперт. E-mail: magistrantO 14@gmail.ru.
Ключевые слова: национальная безопасность, силовые структуры, предупреждение преступлений, оперативно-розыскная деятельность.
Профилактика преступности носит дифференцированный характер и представляет собой систему мер по устранению причин преступности, воздействующих на всё население или его группы, выделяемых по общим экономическим, социальным, национально-религиозным и иным критериям и создающих вероятность преступного поведения практически всех категорий этих групп. Указанные меры часто носят многоцелевой характер: при их осуществлении предполагается не только предупреждение преступлений, но и достижение иных социально значимых результатов. К примеру, специальная профилактика правонарушений представляет собой систему, позволяющую выявить и воздействовать на возникновение преступности, касающуюся отдельных социальных групп, сфер деятельности и объектов, которые обладают вероятностью совершения преступлений.
Специальная профилактика направлена именно на борьбу с преступностью в целом, её отдельными видами и конкретными преступлениями, т.е. масштабность целей, несмотря на их значимость, существенно меньше, чем мероприятий, реализующих общесоциальную профилактику. Она включает арсенал средств, характеризующихся взаимодействием общеуправленческих, общевоспитательных, социальных и правовых мер, рассчитанных на предотвращение преступности, её отдельных видов или недопущение конкретных преступлений. При этом субъектами специальной профилактики преступлений являются организационные структуры, для которых борьба с ней составляет основную (одну из основных) функцию.
Профилактика преступлений в сфере криминогенности по своему характеру является социальной профилактикой, и роль органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, в данном случае является мониторинговой. Однако действенные формы профилактики могут быть использованы при ликвидации более значительных угроз государственной и общественной безопасности, но в общем случае профилактику целесообразно рассматривать в деятельности органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность как меру борьбы с преступностью.
Вряде нормативно-правовых актов Российской Федерации указаны определённые меры профилактики. Так, в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» рассмотрено содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной, экологической и иных видов безопасности, предусмотренных
законодательством страны [1]. При этом законодательно декларируется приоритет профилактических мер обеспечения безопасности, которые призваны гарантировать защищённость личности, общества и государства от различных угроз.
Вопросы правового регулирования профилактической деятельности органов, осуществляющих опера-
1 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
тивно-разыскную деятельность, указаны в ст. 13.1. Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» [2], где к мерам профилактики, применяемым органами Федеральной службы безопасности, относятся внесение представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, и объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, которые отнесены законодательством страны к ведению органов Федеральной службы безопасности.
Работа органов в сфере оперативно-разыскной деятельности регулируется в рамках устранения причин и условий угроз безопасности Российской Федерации ст. 3 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» [3], где государственная охрана осуществляется на основе приоритета предупредительных мер.
Ещё одним примером правового регулирования профилактической деятельности органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, является Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [4], в котором указано, что полиция обязана:
- выявлять причины преступлений и административных правона-
рушений и условия, способствующие их совершению;
- принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению;
- выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу;
- участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
- участвовать в пропаганде правовых знаний;
- принимать в соответствии с федеральным законом меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан и т.д.
При наличии достаточных данных, выявленных в процессе оперативно-служебной деятельности и указывающих на наличие причин и условий, способствующих реализации угроз государственной и общественной безопасности Российской Федерации, органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, вносятся в соответствующие государственные структуры, администрации учреждений и организаций, независимо от форм собственности, а также в общественные объединения обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствую-
2 Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 22 декабря 2014 г.) «О Федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
3 Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О государственной охране» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.
4 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 6 апреля 2015 г.) «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
щих реализации угроз безопасности страны [5].
Для предупреждения совершения преступлений при наличии достаточных и предварительно подтверждённых сведений о действиях физического лица, создающих условия для совершения преступлений, и при отсутствии оснований для его привлечения к уголовной ответственности органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, предварительно уведомив об этом прокуратуру, могут объявлять этому лицу обязательное для исполнения официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения таких преступлений [6].
Так, в Федеральном законе «О Федеральной службе безопасности» руководитель органа или его заместитель, уполномоченные объявлять официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, которые отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов ФСБ, в течение десяти дней после проверки полученных сведений принимает решение об объявлении данному лицу официального предостережения, которое не позднее чем через пять дней со дня принятия указанного решения направляется (вручается) физическому лицу.
По мнению профессора В.С.Хри-стофорова, порядок внесения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, порядок объявления официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, которые отнесены законодательством к ведению органов ФСБ, включая порядок его направления (вручения), форма официального предостережения, а также перечни категорий руководителей и их заместителей, уполномоченных вносить представление и объявлять официальное предостережение, устанавливаются нормативно-правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности [7].
Представление об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности в стране, и официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, могут быть обжалованы в вышестоящий орган, прокуратуру или суд.
Меры профилактики применяются органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность. На основе анализа эффективности профилактики разрабатываются меры по совершенствованию работы
5 Демидов А.Ю. Особенности правового регулирования деятельности органов ФСБ России в современных условиях // Бизнес в законе. 2014. № 1. С. 15-19.
6 Каргополов А.Ю., Короткое М.В., Яньшин С.Н. Автоматизация частотного планирования спецопераций в приграничных районах Российской Федерации / / Вестник Уфимского государственного авиационного технического университета. 2014. Т. 18. № 2. С. 93-97.
7 Христофоров В. С. К истории геополитического противостояния на Северном Кавказе / / Вестник Российской нации. 2014. Т. 1. № 1. С. 58-64.
органов исполнительной власти по устранению причин, способствующих реализации угроз государственной и общественной безопасности в стране. Кроме того, указанные структуры имеют право предъявлять официальное предупреждение о недопустимости действий, способствующих возникновению причин и условий к совершению преступлений.
В ряде работ рассматривается порядок внесения представления по устранению причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности, а также порядок объявления подобных официальных предупреждений в виде официальных предупреждений с учётом перечней категорий руководителей органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, и их заместителей, уполномоченных составить представление и объявить официальное предупреждение на основе нормативно-правовых актов, которыми руководствуется федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности [8].
Федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности для обеспечения исполнения своих представлений, по предупреждению угроз безопасности в стране необходимо обеспечить рекомендациями соответствующие органы, администрации учреждений и организаций, независимо от формы собственности, а также оценить предложения по устранению причин и условий возникновению угроз безопасности. Итоговые тек-
сты и протоколы представлений могут быть опубликованы органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, в средствах массовой информации без согласия государственных органов, администраций учреждений, организаций и объединений, которым адресуется представление.
Исполнение организацией предписания органов исполнительной власти, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, является обязательным. Несоблюдение требований, содержащихся в представлении, наказуемо в соответствии с законодательством Российской Федерации. Общественная реакция на данные меры предполагает, что эффективность подобной меры достаточно высока. Это подтверждается работой Комиссии при Национальном антитеррористическом комитете, а также работой органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность в Республике Крым после её присоединения (2014 г.).
Для того чтобы предотвратить совершение преступления, если имеются достаточные и предварительно проверенные источники информации о действиях лица, ведущего к появлению причин и созданию условий для его совершения, и нет никаких оснований для данного лица, то уполномоченный прокурор, уведомив об этом, может заявить, что человеку вынесено официальное предупреждение о недопустимости действий, которые могу стать причиной
8 Воронин О.В. К вопросу об уточнении предмета пенитенциарного надзора прокуратуры по кругу поднадзорных лиц / / Вестник Томского государственного университета. Право. 2015. № 1. С. 46-55.
появления причин и условий для совершения подобных преступлений [9].
Следовательно, руководители органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, уполномочены направлять официальное предупреждение о недопустимости действий, вызывающих возникновение причин и условий для совершения преступления в течение срока, который определён в Федеральном законе «О Федеральной службе безопасности», после получения данных об отдельных эпизодах указанных действий. Такой срок вводится для проверки информации, чтобы объявить официальное предупреждение с обоснованием причин, и в случае необходимости - срок его исполнения, который устанавливается не позднее чем через пять дней после объявления индивидуального официального предупреждения человеку. Подобный срок выносится на основании предписания органа исполнительной власти, и лицо должно быть уведомлено в письменной форме. Чтобы объявить официальное предупреждение, должностное лицо должно представлять органы исполнительной власти.
Текст официальных предупреждений может быть передан органом исполнительной власти в средства массовой информации без согласия
лица, которому оно объявлено [10], что можно считать сомнительным, так как официальное предупреждение является обязательным для исполнения. При неисполнении содержащегося в официальных требованиях предупреждения данное лицо будет привлечено к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вопросы правового регулирования профилактической деятельности органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, определены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., где в п. 38 и 39 одними из основных направлений государственной политики в сфере государственного развития и общественной безопасности в долгосрочной перспективе должно быть улучшение правового регулирования предупреждения и борьбы с терроризмом и экстремизмом [11].
В современных условиях профилактические меры, направленные на борьбу с терроризмом и экстремистской деятельностью с учётом военно-политической обстановки в мире, нуждаются в уточнении нормативных правовых актов, так как количество преступлений против жизни и здоровья, совершённых по экстремистским националистическим мотивам, не сокращается.
9 Хабибулина А.А. Теоретико-правовые основы деятельности ФСБ России в сфере обеспечения финансовой безопасности. Автореф. ... дисс. канд. юрид. наук. Казань. 2013. С 16.
10 Дунаева А.И. Роль Федеральной службы безопасности (ФСБ) в системе национальной безопасности Российской // Смальта. 2015. № 1. С. 87-88.
11 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 (ред. от 1 июля 2014 г.) «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» / / СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
Поэтому целесообразно предложить разработать на основе политического механизма проект федерального закона, который был бы направлен на укрепление законодательного института мер по предотвращению преступлений.
Данный закон может быть использован для усовершенствования работы органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, с главенством органов исполнительной власти, а также предоставит этим органам право объявления лицу официального предупреждения о недопустимости его действий, вызывающих возникновение причин и создающих условия для роста преступности.
Предложенный к разработке проект закона может быть также применён при проведении процессуальных действий в случаях, когда нет оснований для возбуждения уголовного дела.
Целесообразно внести поправки и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях п. 3 ч. 4 ст. 19 [12], а именно: введение административной ответственности за неповиновение законному распоряжению должностного лица органу, осуществляющему оперативно-разыскную деятельность при исполнении им служебных обязанностей.
Учитывая вышеизложенное, по аналогии с Национальным антитеррористическим комитетом, согласно Федеральному закону от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [13] и Указу Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» [14], в котором закреплено Положение о Национальном антитеррористическом комитете, стоит рассмотреть вопрос о создании государственной организации Национальный комитет профилактики правонарушений, одной из функций которой будет разъяснение порядка публикации в СМИ текстов представлений и официальных предупреждений.
В аппарат управления данного комитета должны входить должностные лица органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность в стране.
Библиография
Воронин О.В. К вопросу об уточнении предмета пенитенциарного надзора прокуратуры по кругу поднадзорных лиц // Вестник Томского государственного университета. Право. 2015. № 1.
\Voronin О.V. К торгояи оЬ и1;осЬпепп ргедше1а penitenciaгnogo падгога ргокига^гу ро кг^и родпадгогпуЬ Ис // Уestnik Tomskogo gosudaгstvennogo univeгsiteta. Ргаго. 2015. № 1]
Демидов А.Ю. Особенности правового регулирования деятельности органов ФСБ России в современных условиях // Бизнес в законе. 2014. № 1.
12 КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 6 апреля 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
13 Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
14 Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 (ред. от 27 июня 2014 г.) «О мерах по противодействию терроризму» / / СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 897.
[Demidov A.Ju. Osobennosti pravovogo regulirovanija dejatel'nosti organov FSB Rossii v
sovremennyh uslovijah / / Biznes v zakone. 2014. № 1] Дунаева А.И. Роль Федеральной службы безопасности (ФСБ) в системе национальной
безопасности Российской // Смальта. 2015. № 1. [Dunaeva A.I. Rol' Federal'noj sluzhby bezopasnosti (FSB) v sisteme nacional'noj
bezopasnosti Rossijskoj Federacii // Smal'ta. 2015. № 1] Каргополов А.Ю., Короткое М.В., Яньшин С.Н. Автоматизация частотного планирования спецопераций в приграничных районах Российской Федерации // Вестник Уфимского государственного авиационного технического университета. 2014. Т. 18. № 2.
[Kargopolov A.J., Korotkov M.V., Jan'shin S.N. Avtomatizacija chastotnogo planirovanija specoperacij v prigranichnyh rajonah Rossijskoj Federacii // Vestnik Ufimskogo gosudarstvennogo aviacionnogo tehnicheskogo universiteta. 2014. T. 18. № 2] КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 6 апреля 2015 г.) // СЗ РФ. 2002.
7 января. № 1 (ч. 1). Ст. 1. [KoAF RF ot 30 dekabrya 2001 g. № 195-FZ (red. ot 6 aprelya 2015 g.) // SZ RF. 2002. № 1 (ch. 1). St. 1]
Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 (ред. от 27 июня 2014 г.) «О мерах по
противодействию терроризму» / / СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 897. [Ukaz Prezidenta RF ot от 15 marta 2006 g. № 116 (red. ot 27 iyunya 2014 g.) «O merax po
protivodeistviu terrorizmy» // SZ RF. 2006. № 8. St. 897] Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 (ред. от 1 июля 2014 г.) «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» / / СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
[Ukaz Prezidenta RF ot 12 maya 2009 g. N 537 (red. ot 1 iyulya 2014 g.) «O Strategii nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii do 2020 goda» // SZ RF. 2009. № 20. St. 2444]
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 6 апреля 2015 г.) «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900. [Federal'nyj zakon ot 07 fevralya 2011 g. № 3-FZ (red. ot 6 aprelya 2015 g.) «O policii» SZ RF. № 7. St. 900]
Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ, 2011. № 1. Ст. 2.
[Federal'nyj zakon ot 28 dekabrya 2010 g. № 390-FZ «O bezopasnosti» SZ RF. 2011. № 1. St. 2]
Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146. [Federal'nyj zakon ot 6 marta 2006 g. N 35- FZ (red. ot 31 dekabrya 2014 g.) «O protivodejstvii
terrorizmy» // SZ RF. 2006. № 11. St. 1146] Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ» (ред. от 12 марта 2014 г.) «О государственной охране» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594. [Federal'nyj zakon ot 27 maya 1996 g. № 57-FZ (red. ot 12 marta 2014 g.) «O gosudarstvennoi
ohrane»// SZ RF. 1996. № 22. St. 2594] Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 22 декабря 2014 г.) «О Федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. [Federal'nyj zakon ot 03 aprelya 1995 g. N 40-FZ (red. ot 22 dekabrya 2014 g.) «O Federal'noj
sluzhbe bezopasnosti» // SZ RF. 1995. № 15. St. 1269] Хабибулина А.А. Теоретико-правовые основы деятельности ФСБ России в сфере обеспечения финансовой безопасности. Автореф. ... дисс. канд. юрид. наук. Казань. 2013. [Habibulina A.A. Teoretiko-pravovye osnovy dejatel'nosti FSB Rossii v sfere obespechenija
finansovoj bezopasnosti. avtoref. ... diss. kand. yurid. nauk. Kazan', 2013] Христофоров В.С. К истории геополитического противостояния на Северном Кавказе //
Вестник Российской нации. 2014. Т. 1. № 1. [Hristoforov V.S. K istorii geopoliticheskogo protivostojanija na Severnom Kavkaze // Vestnik Rossijskoj nacii. 2014. T. 1. № 1]
