CC BY
61
Официальное предостережение как эффективное средство предупреждения правонарушений: вопросы правового мониторинга
Степаненко Р. Ф., Шляхтин Е. П.'
Ключевые слова: правовая политика, предупреждение правонарушений, правовой мониторинг, официальное предостережение.
Аннотация. В статье рассматриваются механизмы системы предупреждения правонарушений, одним из эффективных элементов которой в советский период являлось официальное предостережение. Использование исторического опыта превентивной деятельности правоохранительных органов представляется авторам целесообразным с позиций минимизации правонарушаемости в современный период.
DOI: 10.21681/2226-0692-2018-3-36-40
С
овременная российская правовая политика (правотворческая, правоприменительная, превентивная и др.), являясь одним из видов государственной деятельности по обеспечению общественного порядка, защите прав и свобод человека и гражданина, развитию демократического гражданского общества, одной из важнейших и первоочередных задач выдвигает предупреждение правонарушений, в т. ч. преступлений.
Правовой политике в области превенции правонарушений присущ прогнозируемый, публичный, динамичный, информационно открытый характер, реализуемый в правовой сфере с применением правовых методов и средств, направленных на достижение и сохранение правовых ценностей, правового порядка и социального согласия в обществе2. Установление и обеспечение порядка и законности в обществе и правовом государстве осуществляется только при помощи правовых норм.
Ещё в начале XX века выдающийся мыслитель И.А. Ильин отмечал, что: «Всякая правовая норма устанавливает известный порядок как должный, обращаясь к людям с различными предписаниями. В этом её основная сущность,...содержание права, состоит в тех позволениях, воспрещениях и повелениях, которые им устанавливаются»3.
Правовая превентивная проблематика была ключевой на всех этапах возникновения и развития россий-
2 См.: Рыбаков О.Ю. Приоритеты развития информационного общества в России: правовое обеспечение. Мониторинг правоприменения. 2017. № 3 (24). С. 71—76.
3 Ильин И.А. Теория права и государства. Изд. 2-е, дополн. / Под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2008. С. 252.
ской государственности. Как известно, в царской России в 1802 году были образованы министерства, в том числе министерство внутренних дел, которые создавались для надежного полицейского обеспечения и охраны прав граждан. История становления и функционирования российской полиции показывает, что в ней имеется положительный опыт, который в настоящее время не используются. Например, в период своей работы в МВД царской России с 1855 по 1858 гг. выдающийся русский писатель Михаил Евграфович Салтыков-Щедрин разработал ряд предложений, направленных на повышение его превентивной деятельности, в числе которых особое внимание было уделено предупредительным элементам правового регулирования, развитию российского законодательства в этой сфере.
Ценность нормативных правоустановлений в сфере предупреждения правонарушений, действительно, трудно переоценить. Нормами самых различных отраслей права сдерживается противоправное и стимулируется правомерное, социально полезное поведение субъектов правоотношений, по сути, противостоящее деструктивным, общественно вредным и общественно опасным моделям внеправового коммуницирования.
Проблема предупреждения правонарушений, консеквентно изучаемая юридической наукой и, прежде всего, представителями цикла уголовно-правовых дисциплин, в последнее время становится объектно-предметной сферой изучения общей теории права. Наряду с трудами известных теоретиков права (В.М. Баранов, В.Г. Графский, В.В. Лазарев, Ю.А. Тихомиров и другие) своё развитие в современных исследованиях получает
1 Степаненко Равия Фаритовна, доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Казанского (Приволжского) федерального университета; заведующая кафедрой теории и истории государства и права УВО «Университет управления «ТИСБИ», Российская Федерация, г. Казань. E-mail: [email protected]
Шляхтин Евгений Павлович, начальник кафедры оперативно-розыскной деятельности Казанского юридического института МВД России, полковник полиции, Российская Федерация, г. Казань. E-mail: [email protected]
междисциплинарный подход. В последнем теория права и государства тесно взаимодействует с философией, социологией, психологией, политологией и другими гуманитарными дисциплинами, выстраивая современную концепцию предупреждения правонарушений4 и формируя соответствующее социально-правовое мышление юриста-теоретика и юриста-практика, идеологию противостояния правонарушаемости и преступности.
Как справедливо отмечено А.Э. Жалинским, предупреждение правонарушений — явление даже не столько правовое, сколько идеологическое. В то же время, рассматривая феномен позитивной превенции, автор акцентирует внимание на уголовно-правовых запретах, хотя и стигматизирующих деяния и лиц их совершающих, но являющихся наиболее эффективным средством, влияющим на правомерный путь развития социальных отношений5.
Уголовно-правовые запреты, безусловно, являясь наиболее действенными мерами в превенции правонарушений, в т. ч. правонарушений, вместе с тем являются не единственными в вопросах пресечения противоправных моделей поведения. Как отмечено ранее, в числе механизмов предупреждения правонарушений задействовано почти всё отраслевое законодательство, хотя именно задача предупреждения правонарушений в Общей части кодифицированных законов не отмечена, в отличие от Уголовного кодекса6 (ст. 2 УК РФ). Между тем значение позитивной превенции законодателем явно не оценено должным образом, и очевидно, что предупреждать правонарушение следует гораздо раньше, чем оно будет фактически совершено. Для этого должны быть аргументированно предложены правовые доводы и основания, не допускающие превышения пределов правового регулирования общественных отношений, установленных законом, а также полностью соблюдающие конституционные права и свободы человека и гражданина.
Несмотря на многочисленную критику механизмов реализации права советского периода, идеологии социалистического общества и формирования соответствующего ему типа личности, осуществление контроля над поведением лиц, нарушивших и нарушающих требования нормативной сферы этого исторического периода, их определенный опыт демонстрировал свои позитивные результаты. Хотя, по мнению западных советологов, незыблемость советского права заключалась в одном из основных его постулатов — признании личности и её свободы «как чего-то подконтрольного, жестко регламентированного», «насильственно включенного в абсурдную и попирающую человеческие законы политическую систему»7.
4 Степаненко Р.Ф., Степаненко Г.Н. Теория предупреждения правонарушений: общеправовые и логико-методологические проблемы // Образование и право. 2017. № 2. С. 158—162.
5 Жалинский А.Э. Уголовное право в ожидании перемен: теоретико-инструментальный анализ. М. Проспект, 2008. С. 214, 215.
6 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-Ф3 : ред. от 29.07.2018 [Электронный ресурс] / СПС «Консуль-тантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 20.08.2018).
7 Raedbrugge F. J. M. What happened in Soviet Criminal Law //
Review of Socialist Law. London, 1985. No. 1. P. 5-7.
Так или иначе, но именно в советский период внимание законодателя и правоприменителя было сосредоточено на стратегиях «борьбы с преступностью». В первую очередь юридическая наука разрабатывала систему правового инструментария, способного повлиять на отклоняющееся от норм права поведение, устанавливая новые и вполне эффективные для установления правопорядка способы возможного решения предупреждения правонарушений. Одной из таких правовых форм было официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения. Будучи одним из видов административно-правового воздействия на поведение субъектов (лица, уклоняющиеся от общественно-полезного труда, нарушающие правила паспортного режима, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством, ведущие антиобщественный, паразитический образ жизни и др. виды антиобщественного поведения, определяемые советским законодательством), оно «предваряло» применение уголовной ответственности за указанные виды антиобщественного поведения.
Так, например, в целях недопущения ведения антиобщественного, паразитического образа жизни (тунеядства) и дальнейшей криминализации поведения лицу, в течение 4 месяцев в течение года не занимающемуся общественно-полезным трудом и официально не работающему, выносилось официальное предостережение о необходимости трудоустройства в течение 1 месяца. Если условия официального предостережения в указанный срок не исполнялись, лицо привлекалось уже к уголовной ответственности по ст. 209 УК РСФСР8. В этом смысле использование такого вида административно-предупредительного и уголовно-предупредительного воздействия на образ жизни граждан, нарушающих правила поведения, установленные законом, в совокупности являлось вполне оправданным и эффективным средством психолого-правового воздействия, значительно минимизирующим один из видов преступности, а именно — маргинальную преступность.
Как отмечается в диссертационном исследовании «Предупреждение преступлений, совершаемых лицами, ведущими маргинальный образ жизни» (Казань, 2005 г.), работа по профилактике и контролю за поведением лиц, ведущих маргинальный образ жизни, в основном объеме осуществлялась сотрудниками органов внутренних дел: участковыми инспекторами милиции, сотрудниками служб профилактики, уголовного розыска и дознания и др. Об эффективности профилактической работы в части предупреждения преступлений, совершаемых лицами, ведущими маргинальный образ жизни, свидетельствуют следующие данные правового мониторинга: доля тунеядцев, привлеченных к уголовной ответственности по ст. 209 УК РСФСР, из числа граждан, получивших официальное предостережение о недопустимости ведения антиобщественного, паразитического образа жизни, с 1980 по 1990 годы сократилась с 45,4%
8 Уголовный кодекс РСФСР 1960 г. с изм. и доп. от 30 июля 1996 г. № 103-Ф3 (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1960, № 40, ст. 591.
до 10,5%9. Отсюда выводы о действенности механизмов профилактических мер и, в первую очередь, официального предостережения, становятся очевидными.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., провозгласившей Россию правовым, демократическим государством, декриминализация таких деяний как бродяжничество, попрошайничество, ведение иного паразитического образа жизни (тунеядство), нарушение правил соблюдения паспортного режима и др., соответственно, способствовала деактуализации такого эффективного механизма предупреждения в нормативной сфере и в деятельности правоохранительных органов в целом, как официальное предупреждение.
Актуальной такая форма предупреждения правонарушений остается в деятельности органов прокуратуры и федеральной службы безопасности. В частности, федеральные законы от 3.04.1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»10 27.07.2010 г., № 238-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» был дополнен ст. 13.1. следующего содержания: «К мерам профилактики, применяемым органами федеральной службы безопасности, относятся внешние представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации и объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов Федеральной службы безопасности. При наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений в действиях физического лица, создающих условия для совершения указанных преступлений, и при отсутствии оснований для его привлечения к уголовной ответственности органы федеральной службы безопасности, предварительно уведомив об этом прокурора, могут объявлять этому лицу обязательное для исполнения официальное предостережение»...п Порядок и условия вынесения официального предостережения определены данным нормативным правовым актом.
Как видно из содержания рассмотренного федерального закона, серьезное значение в вопросах превентивной деятельности федеральной службы безопасности предоставляется надзорной сфере деятельности органов прокуратуры. Внесение представлений и контроль за соблюдением и защитой конституционных прав человека и гражданина является одной из основных функциональных обязанностей прокуратуры.
9 Степаненко Р.Ф. Предупреждение преступлений, совершаемых лицами, ведущими маргинальный образ жизни : диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань, 2005.
10 [Электронный ресурс] / СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 20.08.2018).
11 Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 238-ФЗ «О внесении из-
менений в Федеральный закон «О федеральной службе безопасности»
и в Кодекс Российской Федерации об административных правонару-
шениях» с изм. от 2 августа 2010 г. № 31 ст. 4207 // Собрание законода-
тельства Российской Федерации (дата обращения: 10.08.2018).
Как показывает правовой мониторинг, российскими правоохранительными органами (МВД России, ФСБ Российской Федерации, Генеральной прокуратурой РФ и Следственным комитетом России) наработан определенный положительный опыт по противодействию, в частности, экстремистской деятельности и крайней форме её проявления — совершению террористических актов. В качестве одного из эффективных способов предупреждения экстремистских проявлений российские правоохранительные органы активно используют такую меру воздействия, как прокурорское предостережение или официальное предостережение, выносимое ФСБ России. В то же время, один из основных субъектов профилактики — в данном случае экстремизма — МВД России и его территориальные подразделения на местах лишены возможности использовать данный инструментарий, хотя предупредительная деятельность, как отмечалось, является основной в борьбе с преступностью, обеспечении общественной безопасности и охраны общественного порядка. Так, например, по итогам января-декабря 2017 года в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами российской прокуратуры было внесено 789431 (+2,9% к аналогичному периоду прошлого 2016 года) представлений, а также предостережено 86036 (-6,8% к АППГ) лиц о недопустимости нарушения закона. В том числе: в рамках надзора за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму прокурорами различного уровня было внесено 65384 (+3,4% к АППГ) представлений, а также предостережено 7146 (-5,1% к АППГ) лиц о недопустимости нарушения
закона12.
Так, например, в Республике Татарстан по итогам 2010 года на основании материалов, собранных сотрудниками оперативных подразделений полиции, было вынесено 66 прокурорских предостережений и 1 представление о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. По итогам января-декабря 2017 года в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами Прокуратуры Республики Татарстан было внесено 16152 (+1,8% к аналогичному периоду прошлого 2016 года) представлений, а также предостережено 1453 (-37,0% к АППГ) лиц о недопустимости нарушения закона. В том числе, в рамках надзора за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму прокурорами различного уровня было внесено 2568 (+62,5% к АППГ) представлений, а также предостережено 442 (-9,8% к АППГ) лиц о недопустимости нарушения закона. Аналогичны результаты по итогам января-июня 2018 года. В рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органы Прокуратуры Республики Татарстан внесли 9752 (+6,2% к АППГ) представлений, а также предостережено
12 Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за 12 месяцев 2017 г. и январь-май 2018 г. URL: https://www.genproc.gov.ru/stat/ data/1336134/1406222/ (дата обращения: 20.08.2018).
362 (-60,2% к АППГ) лиц о недопустимости нарушения закона13.
Как показывают данные правового мониторинга, существующее российское законодательство в целом позволяет правоохранительным органам осуществлять свою деятельность по противодействию экстремизму и его профилактике, однако имеющиеся пробелы в правовом регулировании отношений в данной сфере снижают эффективность правоприменения. Реализация норм Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»14 показывает, что его положения не в полной мере регулируют вопросы, например, связанные с распространением экстремистских материалов в сети Интернет, что требует совершенствования нормативной сферы, регулирующей превентивную деятельность правоохранительных органов, в т. ч. возможного восстановления такой меры правового воздействия, как официальное предостережение.
С точки зрения теоретического правоведения, данные правовые нормы вполне обоснованно входят в классификационную систему юридических моделей, регулирующих и направляющих образцы поведения субъектов правоотношений в правомерное русло.
В числе таких «юридических формул» законопослушного правомерного поведения» известный российский теоретик права Ю.А. Тихомиров называет:
а) принципы права (нормативно-ценностный критерий);
б) нормы-цели (нормативный ориентир);
в) нормы «во исполнение закона» (правореализация);
г) нормы «на основе закона» (правореализация с набором средств);
д) нормы, «принимающие решения (допущение выбора);
е) нормы-«обязывания» (императивность исполнения);
ж) нормы «можно» (альтернативность действия);
з) нормы «саморегулирования» (свобода выбора и действий);
и) нормы-запреты — правовое предостережение и др.15
Последние, образуя содержание практически всего отраслевого законодательства, могут в качестве альтернативы применения его санкций за неправовое поведение, иметь целью предупреждение:
а) самого преступления;
б) неблагоприятных последствий для социального коммуницирования правонарушителя (привлечение к уголовной ответственности, нахождение в местах лишения свободы, материальные и моральные издержки, осуждение общественным мнением и т. д.);
13 Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Республики Татарстан за 12 месяцев 2017 г. и январь-июнь 2018 г. URL: https://prokrt.ru/about/pravovaya-statistika/ pravovaya-statistika/(дата обращения: 20.08.2018).
14 О противодействии экстремистской деятельности : Федеральный закон РФ от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ : в ред. от 23.11.2015 [Электронный ресурс] / СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 20.08.2018).
15 Тихомиров Ю.А. Государство: монография / Ю.А. Тихомиров. М. Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 32.
в) нарушений конституционных прав и свобод потерпевших граждан, порядка сложившихся общественных отношений и т. д.
При этом официальное предостережение может быть интерпретировано в качестве «иных мер уголовно-правового характера», если последствиями его неисполнения будут являться санкции уголовного законодательства. Это может способствовать, по мнению Ф.Р. Сундурова, «... преодолеть негативные последствия назначения и исполнения отдельных видов наказаний, сузить сферу применения тех из них, которые сопряжены с изоляцией осужденных в замкнутой и искусственно создаваемой среде преступников»16.
К числу предупреждения совершения общественно-опасных деяний посредством вынесения официального предупреждения, как нами отмечалось ранее, следует отнести такие наиболее резонансные и общественно-опасные деяния, как терроризм, экстремизм17, разжигание национальной розни,18 коррупция, педофилия и т. д. Обязанность применения превентивных мер следует возложить на органы внутренних дел.
В области совершения иных правонарушений возможно использование официального предостережения как дополнительной административно-предупредительной меры к лицам, неоднократно совершающим правонарушения, например, в дорожно-транспортной, налоговой, экологической и иных сферах. Для этого необходимо разработать правовые механизмы реализации этих мер в административном (материальном и процессуальном) праве.
Представляется возможным использовать официальные предостережения и в гражданско-правовой сфере, например, сфера деятельности регистрации сделок с недвижимым имуществом почти всегда представляет рискогенную область правонарушаемости. Предостережение о недопустимости совершения тех или иных действий в официальной форме могло бы способствовать сокращению противоправных деяний как со стороны лиц, в компетенцию и должностные обязанности которых входит решение вопросов с регистрацией сделок, так и со стороны лиц, желающих зарегистрировать то или иное право «в обход закона».
Официальное предостережение возможно использовать и в правовом регулировании трудовых отношений, где значительным образом нарушаются конституционные права граждан на трудоустройство, предоставление льгот, выплату заработной платы и др. как со стороны работодателя, так и работника (неоднократное нарушение требований трудового законодательства).
16 Сундуров Ф.Р. Наказание и альтернативные меры в уголовном праве. Казань: Изд-во Казанского государственного университета, 2005. С. 41—42.
17 Шляхтин Е. П., Степаненко Р.Ф. Противодействие деятельности экстремистских организаций и сообществ: актуальные проблемы теории и практики. // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2017. № 2 (28). С. 100—104.
18 Сливный А.А., Шляхтин Е.П. Предостережение как возможная форма оперативно-розыскного предупреждения организации незаконной миграции // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2018. Т. 9, № 1. С. 118—123. Б01: 10/24420/ KUI.2018.31.11H8.
Безусловно, комплекс предлагаемых нами мер требует, прежде всего, их доктринального осмысления и обоснования, обсуждения общественностью, представителями органов власти и гражданского общества. Необходимо не только разработать нормативную основу одной из форм правового регулирования общественных отношений (официальное предостережение), но и соизмерить её с пределами их возможного правомерного регулирования, с постулатами Основного закона России в контексте современной концепции со-
циального государства19. Требуется также предметное объяснение и обоснование правовых механизмов, при помощи которых возможна реализация предлагаемого способа предупреждения правонарушений. Наконец, необходимо широкое обсуждение данных инициатив с участием заслуженных и авторитетных сотрудников органов внутренних дел МВД России, усилиями которых в советский период, как показывает правовой мониторинг, эффективно функционировала профилактическая система превенции правонарушений.
Рецензент: Кабанов Павел Александрович, доктор юридических наук. доцент, директор НИИ противодействия коррупции Казанского инновационного университета имени В.Г. Тимирясова, г. Казань, Россия. E-mail: [email protected]
Литература
1. Рыбаков О.Ю. Приоритеты развития информационного общества в России: правовое обеспечение. Мониторинг правоприменения. 2017. № 3 (24). С. 71—76.
2. Ильин И.А. Теория права и государства. Изд. 2-е, дополн. / Под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2008. С. 252.
3. Степаненко Р.Ф., Степаненко Г.Н. Теория предупреждения правонарушений: общеправовые и логико-методологические проблемы // Образование и право. 2017. № 2. С. 158—162.
4. Жалинский А.Э. Уголовное право в ожидании перемен: теоретико-инструментальный анализ. М. Проспект, 2008. С. 214, 215.
5. Raedbrugge F. J. M. What happened in Soviet Criminal Law // Review of Socialist Law. London, 1985. No. 1. P. 5-7.
6. Уголовный кодекс РСФСР 1960 г. с изм. и доп. от 30 июля 1996 г. № 103-Ф3 (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1960, № 40, ст. 591.
7. Степаненко Р.Ф. Предупреждение преступлений, совершаемых лицами, ведущими маргинальный образ жизни : диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань, 2005.
8. Федеральный закон от 27.07.2010 № 238-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» с изм. от 2 августа 2010 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. № 31. Ст. 4207 (дата обращения 10.08.2018 г.).
9. Тихомиров Ю.А. Государство: монография / Ю.А. Тихомиров. М. Норма: ИНФРА-М, 2013. 320 с.
10. Сундуров Ф.Р. Наказание и альтернативные меры в уголовном праве. Казань: Изд-во Казанского государственного университета, 2005. 300 с.
11. Шляхтин Е. П., Степаненко Р.Ф. Противодействие деятельности экстремистских организаций и сообществ: актуальные проблемы теории и практики. // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2017. № 2 (28). С. 100—104.
12. Сливный А.А., Шляхтин Е.П. Предостережение как возможная форма оперативно-розыскного предупреждения организации незаконной миграции // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2018. Т. 9, № 1. С. 118—123. DOI: 10/24420/KUI.2018.31.11118.
13. Солдатова А.В. Современная концепция социального государства: вопросы теории. В сборнике: Социальное государство и основные направления современной российской правовой политики. Материалы Круглого стола юридического факультета НОУ ВПО «Университет управления «ТИСБИ». 2014. С. 192—198.
19 Солдатова А.В. Современная концепция социального государства: вопросы теории. В сборнике: Социальное государство и основные направления современной российской правовой политики. Материалы Круглого стола юридического факультета НОУ ВПО «Университет управления «ТИСБИ». 2014. С. 192—198.
