CC BY
145
Кобелев Дмитрий Николаевич
соискатель Юридического института
Балтийского федерального университета им. И. Канта
(e-mail: [email protected])
Луцай Анатолий Анатольевич
соискатель Юридического института
Балтийского федерального университета им. И. Канта
(e-mail: [email protected])
К вопросу о содержании понятия «антитеррористическая деятельность»
В статье рассмотрены понятие и содержание антитеррористической деятельности как системы; выделены признаки ее элементов (субъекты, нормы права, объект противодействия, формы и методы практической реализации норм права), входящих в состав общей системы антитеррористической деятельности; даны авторские определения антитеррористической деятельности и правовых последствий объявления пограничными органами официального предостережения.
Ключевые слова: антитеррористическая деятельность, субъекты антитеррористической деятельности, национальное и международное законодательство, терроризм, системность, профилактика преступлений террористической направленности, официальное предостережение, правовые последствия.
D.N. Kobelev, Competitor of the Law Institute of the Baltic Federal University named after I. Kant; e-mail: [email protected];
A.A. Lutsai, Competitor of the Law Institute of the Baltic Federal University named after I. Kant; e-mail: [email protected] About the «anti-terrorist activity» concept content
The article deals with the concept and content of the antiterrorist activities as a system; its elements features (subjects, rules of law, counterstand objects, forms and practical implementation methods for the law rules) that are part of the general system of antiterrorist activities are highlighted; the author's definitions of antiterrorist activities and legal consequences of the border authorities official warning are given.
Key words: antiterrorist activity, antiterrorist activity entities, national and international legislation, terrorism, systemacity, prevention of terrorist crimes, official warning, legal consequences.
В современном законодательстве не нашло отражение содержание понятия «антитеррористическая деятельность». Законодатель закрепляет различные термины, такие как «борьба с терроризмом» [1, ст. 9, 9.1], «противодействие терроризму» [2, п. 4 ст. 3]. Однако данные понятия охватывают только одну из сторон явления. Для всестороннего исследования рассматриваемого явления, по мнению авторов, необходимо использовать системно-структурный метод.
С нашей точки зрения, антитеррористическую деятельность можно рассмотреть именно как систему, которой присущи следующие признаки: во-первых, она состоит из строго определенного количества элементов, во-вторых, каждый элемент обладает специфическими, не присущими другим элементам признаками, и, в-третьих, совокупность специфических при-
знаков, присущих элементам, образует состав, содержание системы [3, с. 400].
А.В. Шевелев антитеррористическую деятельность представляет как систему, состоящую из следующих основных элементов: совокупность структур противодействия терроризму, совокупность нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению (профилактике), пресечению, раскрытию и расследованию террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, меры правовой и социальной защиты лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, деятельность специальных служб и правоохранительных органов России по ликвидации различных форм поддержки терроризма, проведение мероприятий по антитеррористической защищенности критически важных объек-
238
тов и объектов транспорта, введение особых правовых режимов в целях активизации деятельности по предотвращению и пресечению противоправной деятельности, международное сотрудничество по борьбе с терроризмом, деятельность органов власти по минимизации последствий совершенных террористических актов; профилактика терроризма (устранение социальной основы терроризма) [4, с. 65].
По нашему мнению, такое количество элементов является излишним и делает сложным поиск и рассмотрение связей между ними. Рассматривая данную систему, можно отметить некоторые изъяны ее элементов. В частности, такой элемент, как правовые акты, необоснованно ограничен теми, которые регулируют только часть антитеррористической деятельности, опуская такие важные направления, как борьба с терроризмом, организация международного сотрудничества, взаимодействие между субъектами антитеррористической деятельности. Этот пример показывает, что представленная система является закрытой и не может гибко реагировать на изменения ввиду того, что ввод нового элемента или его составляющей приводит к необходимости пересмотра всего механизма взаимодействия ее элементов.
С целью расширения функциональности системы антитеррористической деятельности и повышения уровня взаимодействия между ее элементами предлагаем остановиться на следующих составляющих: совокупность субъектов, в полномочия которых входит осуществление антитеррористической деятельности, нормы права, регулирующие данный вид деятельности, объект противодействия, формы и методы практической реализации субъектами норм права, направленные на профилактику, предупреждение, борьбу и минимизацию последствий террористической деятельности.
Анализ национального и международного законодательства позволяет нам выделить следующие категории субъектов антитеррористической деятельности. Во-первых, их можно классифицировать на две большие группы: субъекты международного права и внутринациональные структуры. Если говорить о субъектах международного права, то здесь следует отметить государство, как единственного носителя суверенитета, и обеспечение антитеррористической безопасности является основополагающим началом исследуемой деятельности. Наряду с ним, существуют и другие: специализированные международные организации в области противодействия терроризму
(например, Контртеррористический комитет, утвержденный в рамках Совета Безопасности ООН), специальные органы, действующие в рамках международных организаций (например, Антитеррористический центр Содружества Независимых Государств), кроме того, возможно делегирование отдельных полномочий в области противодействия терроризму органам международных организаций, деятельность которых не связана с антитеррористической деятельностью (например, деятельность Международной организации гражданской авиации (ИКАО) по созданию правовых основ по борьбе с терроризмом на борту воздушных судов и обеспечению безопасности полетов).
Если говорить о субъектах антитеррористической деятельности в государстве, то здесь основополагающими будут положения Закона «О противодействии терроризму» [2]. Законодатель выделяет следующих субъектов: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, физические лица [2, пп. 1-3.1 ст. 5]. В качестве координирующего органа по решению Президента создан Национальный антитеррористический комитет [5].
В Концепции противодействия терроризму получили закрепления следующие направления: предупреждение (профилактика) терроризма; борьба с терроризмом; минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма [6, п. 12].
Исходя из данных направлений и полномочий, получивших закрепления в различных правовых актах [5; 7; 8], субъектов, осуществляющих антитеррористическую деятельность, можно разделить на следующие группы. Субъекты, в ведении которых находятся определение основ деятельности, а также координация действий других субъектов: Президент РФ, Правительство РФ, Национальный антитеррористический комитет. Вторая группа - это субъекты, основной задачей которых являются предупреждение терроризма и ликвидация последствий террористической деятельности: федеральные органы исполнительной власти (за исключением «силовых» ведомств), органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. И последняя категория - субъекты, которые по роду своей деятельности, а также исходя из полномочий, наличия сил и средств, осуществляют борьбу с терроризмом: Министерство обороны РФ, Федеральная служба охраны РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба войск
239
национальной гвардии РФ. Данная классификация позволит четко определить сферу деятельности каждого из субъектов и направления взаимодействия между ними с целью поиска его оптимального механизма.
Закрепление в ст. 8 Указа Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» следующих задач: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, отнесенных федеральным законодательством к подследственности органов ФСБ России; выявление, предупреждение и пресечение террористической и диверсионной деятельности; организация и осуществление во взаимодействии с другими государственными органами борьбы с организованной преступностью, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, отравляющих веществ, с деятельностью незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, ставящих своей целью осуществление вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя России, насильственный захват или насильственное удержание власти, позволяет нам утверждать, что в качестве основного субъекта, осуществляющего борьбу с терроризмом, выступают органы федеральной службы безопасности.
Важным элементом противодействия терроризму является система нормативных правовых актов, регламентирующих антитеррористическую деятельность. Для облегчения последующего исследования правовые акты, как и субъекты, необходимо классифицировать. Образуются две большие группы: нормы международного права и нормы национального законодательства. Международные договоры в зависимости от количества участников следует разграничить на многосторонние и двухсторонние. Обе группы подразделяются на договоры, определяющие основы сотрудничества государств по противодействию терроризму (например, Европейская конвенция о пресечении терроризма [9]), и договоры, направленные на противодействие отдельным преступлениям, образующим террористическую деятельность (например, Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом [10]), а также международные договоры, целью которых является обеспечение международного сотрудничества по противодействию терроризму (например, Соглашение государств - участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в материально-техническом обеспечении компетентных органов, осуществляющих борьбу с терроризмом и иными насильственными
проявлениями экстремизма [11]). Системность подхода продиктована взаимосвязью норм права, содержащихся в различных источниках. Внутригосударственные правовые акты можно разделить на следующие группы. Первая группа регламентирует организационные вопросы обеспечения антитеррористической безопасности различных объектов (массовые мероприятия, образовательные учреждения, объекты атомной энергетики и т.д.) [12]. Вторая группа определяет составы правонарушений в исследуемой области [13; 14]. Третья группа, упорядочивает взаимодействие национальных субъектов антитеррористической деятельности (прежде всего федеральных органов исполнительной власти) [7]. Последняя группа нормативных актов направлена на профилактику террористической деятельности, а также регламентирует реализуемые формы борьбы с терроризмом.
Для исследования содержания антитеррористической деятельности важным является рассмотрение самого противоправного поведения, образующего состав деяния, с которым необходимо бороться. Законодатель ушел от закрепления террористической деятельности в качестве одного состава и предпочел определить несколько составов, образующих данное преступление. Как совершенно верно отмечает И.И. Артамонов, обязательным признаком терроризма является фактор устрашения, запугивания, создания в обществе атмосферы страха и паники [15, с. 24]. Например, захват заложников в зависимости от цели может быть квалифицирован в качестве деяния, образующего состав преступления, предусмотренного ст. 205 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ). Основополагающей является реализация принципа неотвратимости наказания за преступления террористического характера. Следует отметить, что преступление террористического характера - это не случайный изолированный акт, единовременный и одномоментный. Его следует рассматривать как специфическое социально-правовое явление, сложное по структуре, взаимосвязям и отношениям, имеющее свои причины, динамику, определенные тенденции и закономерности [16, с. 93].
Рассмотрим четвертый элемент антитеррористической деятельности. Наиболее важное значение среди форм реализации субъектами норм права в области противодействия терроризму занимают меры, направленные на предупреждение (профилактику) и пресечение, которые можно разделить на политические, социально-экономические, информационные,
240
культурно-образовательные и организационно-технические.
До момента появления в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» [1] (далее -закон о ФСБ) ст. 13.1 [17] единственной мерой профилактики, доступной пограничным органам федеральной службы безопасности, было право вносить в государственные органы, администрации предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также в общественные объединения обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, совершению преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности. Вместе с тем, данная мера профилактики не давала возможности пограничным органам федеральной службы безопасности применять профилактические меры в отношении физических лиц.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 238-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральной службе безопасности" и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» устранил данный пробел посредством принятия ст. 13.1 и внесения дополнений в ст. 13. В соответствии с этими изменениями пограничные органы были наделены правом объявлять физическим лицам официальные предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности [18].
Под преступлениями террористической направленности понимаются преступления, предусмотренные ст. 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 220, 221, 227, 277, 278, 279, 360 УК РФ [19]. В последующем данный перечень был дополнен ст. 205.3, 205.4, 205.5 УК РФ [20]. Уголовно-процессуальным кодексом РФ к прямой подследственности органов федеральной службы безопасности из вышеперечисленных статей отнесены ст. 205, 205.1, 205.2, 205.3, 205.4, 205.5, 206, 208, 211, 277, 278, 279 УК РФ.
Анализируя указанные статьи УК РФ, следует отметить высокую степень общественной опасности этих преступлений. Не подвергая сомнению необходимость профилактики любого преступления, авторы считают необходимым
сосредоточение больших усилий на профилактике тяжких и особо тяжких преступлений, к которым отнесены преступления террористической направленности. Исходя из этого, объявление официального предостережения не всегда будет достаточным для предотвращения тяжких и особо тяжких преступлений, особенно в отношении лиц, связанных с различными террористическими организациями, которым в силу сложившихся обстоятельств вместо привлечения к уголовной ответственности представилось возможным лишь объявить предостережение. В некоторых случаях объявленное предостережение может являться недостаточно результативным и возникнет необходимость в применении дополнительных санкций.
Под правовыми последствиями объявления пограничными органами федеральной службы безопасности официального предостережения следует понимать правоотношения, возникшие в связи с объявлением пограничными органами официального предостережения, субъектами которых являются имеющие взаимные права и обязанности государство в лице пограничного органа, с одной стороны, и профилактируемое физическое лицо - с другой.
Отсутствие правовых последствий объявленного пограничными органами федеральной службы безопасности официального предостережения существенно снижает результат от его применения, поскольку, как правило, человек способен всерьез воспринимать только те обстоятельства, которые заставляют его претерпевать какие-либо неудобства. По мнению авторов, реализация вышеуказанных предложений позволит повысить результативность использования данного института в деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности по объявлению официальных предостережений.
Основной же формой пресечения террористического акта является контртеррористическая операция, которая предусматривает реализацию комплекса специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности граждан, организаций и учреждений, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
Основными формами, направленными на минимизацию и ликвидацию последствий проявлений терроризма, являются те, которые
241
имеют своей целью: оказание медицинской помощи, социальную реабилитацию участвовавших в пресечении или пострадавших в результате террористического акта, восстановление нормального функционирования подвергшихся террористическому воздействию объектов. В их качестве могут выступать: материальные выплаты, создание реабилитационных центров, предоставление социальных льгот и т.д.
Подводя итог, считаем возможным отметить следующее. Нами были выделены и рассмотрены основные элементы антитеррористической деятельности, совокупность которых, а также их взаимодействие составляют содержание антитеррористической деятельности. По мнению авторов, под антитеррористической
деятельностью следует понимать деятельность международных организаций, государств и их органов власти, основанную на реализации норм международного и национального законодательства, имеющую своей целью предупреждение и борьбу с террористической деятельностью во всех ее проявлениях, минимизацию последствий от нее, осуществляемую в общих и специальных формах. Останавливаясь на системности антитеррористической деятельности, хотелось бы отметить, что ее эффективность зависит от четкого взаимодействия ее элементов. Только деятельность всех субъектов, осуществляемая в единых организационно-правовых формах, может дать положительный эффект.
1. О федеральной службе безопасности: федер. закон от 3 апр. 1995 г. № 40-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2. О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
3. Сырых В.М. История и методология юридической науки: учеб. М., 2012.
4. Шевелев А. В. Антитеррористическая деятельность в системе безопасности региона России: дис. ... канд. социол. наук. Тюмень, 2011.
5. О мерах по противодействию терроризму: указ Президента РФ от 15 февр. 2006 г. № 116 // Собр. законодательства РФ. 2006. № 8. Ст. 897.
6. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации: утв. Президентом РФ 5 окт. 2009 г. // Рос. газ. 2009. 20 окт.
7. О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму: указ Президента РФ от 26 дек. 2015 г. № 664 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru
8. Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 11 авг. 2003 г. № 960 // Собр. законодательства РФ. 2003. № 33. Ст. 3254.
9. Европейская конвенция о пресечении терроризма (Страсбург, 27 янв. 1977 г.) // Собр. законодательства РФ. 2003. № 3. Ст. 202.
10. Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 15 дек. 1997 г.) // Собр. законодательства РФ. 2001. № 35. Ст. 3513.
1. On the Federal Security Service: fed. law d.d. Apr. 3, 1995 № 40-FL. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
2. On combating terrorism: fed. law d.d. March 6, 2006 № 35-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2006. № 11. Art. 1146.
3. Syrykh V.M. History and methodology of legal science: textbook. Moscow, 2012.
4. Shevelev A.V. Antiterrorist activity in the Russian region's security system: diss. ... Master of Sociology. Tyumen, 2011.
5. On measures to combat terrorism: decree of the President of the Russian Federation d.d. Febr. 15, 2006 № 116 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2006. № 8. Art. 897.
6. The Concept of combating terrorism in the Russian Federation: approved by the President of the Russian Federation on Oct. 5, 2009 // Rus. newsp. 2009. Oct. 20.
7. On measures to improve governance in the antiterrorism field: decree of the President of the Russian Federation d.d. Dec. 26, 2015 № 664 // Official legal information internet portal. URL: www.pravo.gov.ru
8. Issues of the Federal Security Service of the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation d.d. Aug. 11, 2003 № 960// Coll. of legislation of the Russian Federation. 2003. № 33. Art. 3254.
9. European Convention on the Terrorism Suppression (Strasbourg, Jan. 27, 1977) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2003. № 3. Art. 202.
10. International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings (New York, Dec. 15, 1997) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2001. № 35. Art. 3513.
11. Agreement between the member - states of Commonwealth of Independent States on
242
11. Соглашение государств - участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в материально-техническом обеспечении компетентных органов, осуществляющих борьбу с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма (Ашхабад, 5 дек. 2012 г.) // Бюл. международных договоров. 2015. № 6.
12. Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий): постановление Правительства РФ от 25 марта 2015 г. № 272 // Собр. законодательства РФ. 2015. № 14. Ст. 2119.
13. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1, ч. I. Ст. 1.
15. Артамонов И. И. Терроризм: способы предотвращения, методика расследования. М, 2002.
16. Румянцев А.Ю., Башкатов А.В. Меры по совершенствованию законодательства в сфере противодействия терроризму // Ленинград. юрид. журн. 2011. № 2.
17. О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 27 июля 2010 г. № 238-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4207.
18. Об объявлении органами федеральной службы безопасности официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности: приказ ФСБ России от 2 нояб. 2010 г. № 544. Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс».
19. О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 февр. 2012 г. № 1 // Рос. газ. 2012. 17 февр.
20. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 2 нояб. 2013 г. № 302-ФЗ // Рос. газ. 2013. 6 нояб.
cooperation in the logistics of the competent authorities involved in the fight against terrorism and other violent manifestations of extremism (Ashgabat, Dec. 5, 2012) // Bull. of international agreements. 2015. № 6.
12. On approval of requirements for antiterrorist protection of crowded places and territories subject to mandatory police protection, and safety data sheet forms for such places and territories: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. March 25, 2015 № 272 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2015. № 14. Art. 2119.
13. Criminal Code of the Russian Federation d.d. June 13, 1996 № 63-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1996. № 25. Art. 2954.
14. Administrative Offences Code of the Russian Federation d.d. Dec. 30, 2001 № 195-FL// Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 1, pt. I. Art. 1.
15. Artamonov I.I. Terrorism: prevention and investigation methods. Moscow, 2002.
16. Rumyantsev A.Yu., Bashkatov A.V. Measures to improve the antiterrorist legislation // Leningrad law journal. 2011. № 2.
17. On amendments to the Federal law «On the Federal Security Service» and the Administrative Offences Code of the Russian Federation: fed. law d.d. July 27, 2010 № 238-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2010. № 31. Art. 4207.
18. On announcement by the Federal Security Service of the official warning about the inadmissibility of actions creating conditions for commission of offenses, inquiry and preliminary investigation whereby the Russian Federation legislation refers to the Federal Security Service: order of the Federal Security Service of the Russian Federation d.d. Nov. 2, 2010 № 544. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
19. On some issues of judicial practice in terrorist-related criminal cases: resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation d.d. Febr. 9, 2012 № 1 //Rus. newsp.
2012. Febr. 17.
20. On amendments to the certain legislative acts of the Russian Federation: fed. law d.d. Nov. 2,
2013. № 302-FL // Rus. newsp. 2013. Nov. 6.
243
