CC BY
21УДК 343.8
Е. С. Витовская
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ С УЧРЕЖДЕНИЯМИ И ОРГАНАМИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
ОСУЖДЁННЫХ НА ТРУД
E. S. Vitovskaya
PROBLEMS OF INTERACTION OF LOCAL AUTHORITIES WITH ESTABLISHMENTS AND BODIES OF PENAL SYSTEM ON REALIZATION OF A CONSTITUTIONAL LAW CONDEMNED ON WORK
Труд является одним из основных средств исправления осуждённых. Однако труд имеет также экономические, социальные и воспитательные цели. Привлечение к труду осуждённых входит в число приоритетных задач органов и учреждений уголовно-исполнительной системы. На практике возникают проблемы по взаимодействию местных органов власти и органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы по реализации конституционного права на труд осуждёнными.
Work is one of fixed assets of correction condemned. However work has also economic, social and educational targets. Attraction to work of the condemned is included into number of priority tasks of bodies and establishments of penal system. In practice there are problems on interaction of local authorities and bodies (establishments) of penal system on realization of a constitutional law on work by the condemned.
Ключевые слова: труд осуждённых, взаимодействие местных органов власти с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы, процесс трудоустройства, исправление осуждённых, помощь исправительным учреждениям.
Key words: work condemned, interaction of local authorities with establishments and bodies of penal system, employment process, correction condemned, the help to correctional facilities.
Право на труд является одним из основополагающих прав человека, гарантируемых государством. Это средство формирования личности каждого человека, а его отношение к труду — важная социальная черта.
В п. 1 ст. 37 Конституции Российской Федерации закреплено следующее положение: «Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию»1. Эта конституционная норма означает, что право на труд распространяется и на лиц, привлечённых судами к уголовной ответственности за совершение различного рода преступлений. Кроме того, приобщение к труду, уважительное к нему отношение является одним из действенных средств исправления осуждённых. Это следует из п. 1 ст. 9 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.
Привлечение осуждённых к труду — важнейшее право органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Поэтому органы и учреждения уголовно-исполнительной системы крайне заинтересованы в предоставлении осуждённым рабочих мест, в том числе на собственных производствах, а также в качестве индивидуального предпринимателя на предприятиях учреждений, исполняющих наказания.
1 Конституция Российской Федерации (с учётом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Консультант Плюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013. 32
В то же время, как следует из общих принципов деятельности уголовно-исполнительной системы, «интересы исправления осуждённых не должны подчиняться цели получения прибыли от их труда»1. Данный баланс интересов и принципов необходимо поддерживать в равновесии. В связи с этим организация привлечения к труду осуждённых входит в число приоритетных задач учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. По состоянию на 1 января 2011 г. в стране для обеспечения трудовой занятости осуждённых был организован производственный комплекс, в который входило 313 федеральных государственных унитарных предприятий, 505 центров трудовой адаптации осужденных, 37 лечебно-производственных и 40 учебно-производственных трудовых мастерских. Эти статистические данные приведены в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р . Это говорит о том, что уголовно-исполнительная система Российской Федерации и осуждённые, отбывающие наказание, находятся под постоянным социальным контролем общества.
На практике по различным причинам не всегда удается сразу реализовать право осуждённых на труд. Также нередко возникают определённые проблемы взаимодействия органов и учреждений уголовно-исполнительной системы с местными органами власти. Вместе с тем, такое взаимодействие необходимо, поскольку только в результате слаженных действий различных органов власти возможно направленное воздействие на осуждённых с целью их исправления, перевоспитания и изменения жизненных приоритетов в пользу общественно полезной работы. Д. В. Гребельский по этому поводу справедливо отмечает, что «взаимодействующие органы осуществляют управление в одной отрасли государственной деятельности <...>, функционирующей с одной общей целью» .
Проблема организации взаимодействия местных органов власти с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы по реализации конституционного права осужденных на труд находится на стыке различных отраслей права. Это прежде всего связано с «тесной интеграцией различных научных знаний через постановку общих задач и выработку общего понятийного и категорийного аппарата, выработку общего языка и терминологии, с широким использованием достижений»4, накопленных правовыми науками. Такое взаимодействие необходимо рассматривать как взаимное согласование действий двух и более органов, «отдельных, не подчинённых друг другу участников управления, совместно решающих какую-либо общую задачу»5.
1 Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (с изменениями и дополнениями) // Консультант Плюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013.
2 Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р // Консультант Плюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013.
3 Гребельский Д. В. Теоретические основы и организационно-правовые проблемы оперативно-розыскной деятельности ОВД. — М., 1977. — С. 90.
4 Кудрявцев А. В. Проблемы правового регулирования взаимодействия оперативных подразделений УИС с иными органами, осуществляющими ОРД // Вестн. Владим. юрид. ин-та Федер. службы исполнения наказаний : науч.-метод. пенитенциар. журн. / Владим. юрид. ин-т. — Владимир, 2012. — № 3. —С. 54.
5 Основы управления в органах внутренних дел : учеб. / под ред. А. П. Коренева. — М., 2001. — С. 84.
Правовой основой взаимодействия местных органов власти с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы выступает, в первую очередь, Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (далее — Закон от 21 июля 1993 г.). Статья 10.1 указанного Закона прямо предусматривает участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в осуществлении полномочий в сфере деятельности уголовно-исполнительной системы, в том числе оказание содействия в обеспечении трудовой занятости осуждённых. Реализация этого положения необходима не только для обеспечения конституционного права осуждённых на труд, но и для создания нормальных условий для функционирования учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
Некоторые вопросы взаимодействия местных органов власти с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы по реализации конституционного права осуждённых на труд отражены в Положении о ФСИН России1.
В соответствии с п. 6 Положения о ФСИН России (далее — Положение) данный орган осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.
В качестве полномочий ФСИН России указанное Положение закрепляет в п. 4 и 7 организацию взаимодействия территориальных органов ФСИН России с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, а также с общественными и религиозными объединениями.
В прикладном аспекте следует выделить 5 основных проблем взаимодействия местных органов власти с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы в рассматриваемой сфере.
1) Основной проблемой в сфере взаимодействия местных органов власти с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы по реализации конституционного права осуждённых на труд является явная недостаточность и фрагментарность правовых норм, регламентирующих данный процесс как на федеральном, так и на ведомственном (межведомственном) уровнях.
Для решения этой проблемы необходимо разработать и принять нормативный правовой акт, регламентирующий основы взаимодействия между местными органами власти и учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы, основные формы и методы такого взаимодействия. В этом нормативном правовом акте следует отразить главную цель обеспечения конституционного права на труд — исправление осуждённых. Именно в этом должна проявляться важная черта гуманизма уголовно-исполнительной политики государства.
1 Положение о ФСИН России: утверждено Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. // Консультант Плюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013. 34
2) Одной из насущных проблем является недостаточное финансирование проектов, связанных с реализацией конституционного права осуждённых на труд.
К сожалению, финансовое обеспечение взаимодействия органов власти с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы не является обязанностью субъекта Российской Федерации. Оно осуществляется при наличии возможности и не служит основанием для выделения дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета.
Органы местного самоуправления в процессе осуществления взаимодействия могут принять решение об освобождении функционирующих на их территориях учреждений и органов уголовно-исполнительной системы от полной либо частичной уплаты местных, областных и краевых налогов, установить им пониженную ставку на аренду земель, водоснабжение, электроэнергию и т. д.
Представляется, что такие льготы могут значительно облегчить процесс трудоустройства осуждённых в условиях рыночной экономики и позволят привести право осуждённых на труд в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и действующего уголовно-исполнительного законодательства.
Необходимо отметить, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно рассматривать вопросы об увеличении за счёт имеющихся в их распоряжении средств, расходы на содержание исправительных учреждений. Полученные в результате дополнительного финансирования денежные средства также могут быть использованы для реализации конституционного права осуждённых на труд.
3) Проблема, связанная со сложностями в трудоустройстве лиц, осуждённых к наказанию в виде осуществления исправительных работ.
Для решения проблемы трудоустройства лиц, осуждённых к наказанию в виде осуществления исправительных работ, руководителям органов уголовно-исполнительной системы необходимо наладить деловой, конструктивный контакт с главами муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Полезно достигнутые устные договоренности закрепить письменно, например, направив уведомительное письмо с указанием согласованных заранее сроков и места трудоустройства осуждённых.
4) Проблемы непривлечения коммерческих структур для создания дополнительных рабочих мест в учреждениях.
С целью решения этого блока проблем видится целесообразным рассмотрение на законодательном уровне вопроса по подготовке законопроекта о льготном налогообложении предприятий, взаимодействующих с органами уголовно-исполнительной системы в области трудоустройства осуждённых и реализации их конституционного права на труд.
Также в контексте решения рассматриваемых проблем назрела необходимость внесения Минюстом России предложений о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство, об установлении дополнительных гарантий лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы, в части их трудоустройства, в том числе посредством внесения изменений в Закон РФ от
19.04.1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»1. Что немаловажно, такие изменения попутно направлены и на решение проблем взыскания задолженности с лиц, отбывающих наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы.
5) Проблемы, связанные с недостаточной конкретизацией форм и методов совместных действий местных органов власти и органов уголовно-исполнительной системы по трудоустройству осуждённых.
В силу указанных причин такое взаимодействие зачастую носит формальный, эпизодический характер. Однако это недопустимо, поскольку без эффективного взаимодействия между учреждениями уголовно-исполнительной системы невозможно в полном объёме выполнить требования ст. 17 Закона от 21 июля 1993 г. о привлечении осужденных к оплачиваемому труду с учётом их трудоспособности и, по возможности, специальности в центрах трудовой адаптации осуждённых и производственных (трудовых) мастерских учреждений, исполняющих наказания; на федеральных государственных унитарных предприятиях уголовно-исполнительной системы; на объектах организаций любых организационно-правовых форм, расположенных на территориях учреждений, исполняющих наказания, и вне их; по хозяйственному обслуживанию учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов.
Совместная деятельность местных органов власти и органов уголовно-исполнительной системы может осуществляться в форме двухсторонних соглашений о сотрудничестве. Такая форма сотрудничества часто используется в регионах: УФСИН России по Чувашской Республике — Чувашии заключено двухстороннее соглашение о сотрудничестве с Государственной службой занятости населения Чувашской Республики (от 19.03.2007 и от 25.11.2010). Заключение соглашения способствовало установлению делового взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти по вопросам трудоустройства осуждённых. В результате «за 2011 год органами местной власти при содействии УИИ оказано социальной помощи 2621 осуждённым без изоляции от общества. Из них: оказана помощь в трудоустройстве — 844» .
Совместные действия местных органов власти и учреждений (органов) уголовно-исполнительной системы по реализации конституционного права осуждённых на труд может выражаться также в форме создания справочно-консультационных пунктов. Деятельность таких пунктов должна быть направлена на разъяснение осуждённым законодательства Российской Федерации в области занятости, порядка трудового устройства после освобождения, ситуацией на рынке труда конкретного региона с учётом местных особенностей, возможностях службы занятости по трудоустройству, профессиональному обучению, переподготовке и других вопросов. Повышение эффективности действий
1 Закон РФ от 19.04.1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (ред. от 28.07.2012) // Консультант Плюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013.
2 Взаимодействие УФСИН с иными органами государственной власти [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://21.fsin.su/press/ips_interaction_with_other_organs_of_state_in. — Дата доступа: 06.02.2013.
справочно-консультационных пунктов может быть достигнуто посредством проведения выездных заседаний.
Формой взаимодействия между местными органами власти и учреждений (органами) уголовно-исполнительной системы может быть также оказание адресной помощи при трудоустройстве граждан, освобождающихся из мест лишения свободы и относящихся к категории лиц, особо нуждающихся в социальной защите и постпенитенциарной адаптации. С этой целью могут создаваться центры социальной постпенитенциарной реабилитации осуждённых, на деле показавшие свою эффективность.
На практике пользуются популярностью ярмарки вакансий рабочих мест для осуждённых, проводимые органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы при активном содействии госслужбы занятости населения. Такие ярмарки целесообразно проводить с приглашением представителей работодателей, специалистов органов службы занятости населения.
При выборе методов взаимодействия местных органов власти с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы необходимо учитывать особенности привлечения осуждённых к труду на объектах организаций любых организационно-правовых форм, не входящих в уголовно-исполнительную систему, расположенных на территориях учреждений, исполняющих наказания, и вне их.
Особенностями привлечения осуждённых к труду в таких условиях является то, что оно осуществляется на основании договоров (контрактов), заключаемых руководством учреждений уголовно-исполнительной системы и предприятий. Договор (контракт) разрабатывается с учётом рекомендаций федерального органа уголовно-исполнительной системы. В нём обязательно предусматриваются:
- количество осуждённых, выводимых на эти объекты;
- заработная плата, а также средства для выплаты осуждённым необходимых пособий;
- специальная изоляция рабочих мест, на которых будут работать осуждённые, от остальных объектов организаций;
- имущественные отношения между учреждениями, исполняющими наказания, и организациями;
- обеспечение безопасных условий труда работающим осуждённым, соблюдение правил и норм техники безопасности и производственной санитарии в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде.
В дальнейшем при решении проблем по реализации права осуждённых на труд местным органам власти во взаимодействии с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы необходимо, прежде всего, создавать условия для трудовой занятости осуждённых в зависимости от вида исправительного учреждения. Немаловажно при этом совершенствовать производственно-хозяйственную деятельности всей уголовно-исполнительной системы и повышать экономическую эффективность труда осуждённых.
Видится целесообразной проработка вопроса об установлении для учреждений, в которых отбывают наказание несовершеннолетние, специального
налогового режима с целью направления доходов от труда осуждённых на улучшение условий их содержания.
В качестве других перспективных направлений совместной деятельности местных органов власти и учреждений (органов) уголовно-исполнительной системы следует выделить:
- активное привлечение коммерческих организаций к созданию производственных участков в колониях-поселениях;
- расширение производства сельскохозяйственной продукции и стимулирование создания колоний-поселений с сельскохозяйственным производством в зонах с благоприятными климатическими условиями;
- оптимизация системы оплаты труда осуждённых в целях повышения возможностей компенсации ущерба потерпевшим от преступлений и государству, обеспечение работающим осужденным гарантий, связанных с их трудовой деятельностью, осуществление своевременного пересмотра расценок по оплате их труда в зависимости от изменения производственного процесса, изменение размера части заработанных денежных средств, направляемых на лицевой счёт осуждённого;
- определение прогнозных потребностей в рабочих специальностях и специалистах по отраслям и регионам по укрупненным группам профессий, востребованных на рынке труда;
- участие учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в региональных целевых программах занятости населения и развитии системы социального партнерства в сфере подготовки рабочих кадров из числа осуждённых;
- разработка программ профессиональной подготовки с учётом заявок от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций.
Таким образом, проблемы взаимодействия местных органов власти с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы по реализации конституционного права осуждённых на труд лежат в плоскости фрагментарности нормативного правового регулирования; необходимости дополнительного финансирования. Эти проблемы усугубляются сложностями в трудоустройстве лиц, осуждённых к наказанию в виде осуществления исправительных работ; непривлечением коммерческих структур для создания дополнительных рабочих мест в учреждениях; недостаточной конкретизацией форм и методов совместных действий местных органов власти и органов уголовно-исполнительной системы по трудоустройству осуждённых.
Решение совместно с местными органами власти проблем по трудоустройству осуждённых будет способствовать не только исправлению осуждённых, но и достижению высоких показателей в части взыскания задолженности с лиц, отбывающих уголовное наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Мощным организующим фактором тесного взаимодействия между органами и учреждениями, исполняющими наказания, и органами власти и управления является необходимость решения совместных задач, связанных с обеспечением и поддержанием правопорядка на территориях субъектов Российской Федерации.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (с учётом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Консультант Плюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013.
2. Закон РФ от 19.04.1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (ред. от 28.07.2012) // Консультант Плюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013.
3. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (с изменениями и дополнениями) // Консультант Плюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013.
4. Положение о ФСИН России: утверждено Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. // Консультант Плюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013.
5. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р // Консультант Плюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013.
6. Взаимодействие УФСИН с иными органами государственной власти [Электронный ресурс]. — Режим доступа:
Шр://21. fsin. su/press/fps_interaction_with_other_organs_of_state_in. — Дата доступа: 06.02.2013.
7. Гребельский Д. В. Теоретические основы и организационно-правовые проблемы оперативно-розыскной деятельности ОВД. — М., 1977. — С. 90.
8. Кудрявцев А. В. Проблемы правового регулирования взаимодействия оперативных подразделений УИС с иными органами, осуществляющими ОРД // Вестн. Владим. юрид. ин-та Федер. службы исполнения наказаний : науч.-метод. пенитенциар. журн. / Владим. юрид. ин-т. — Владимир, 2012. — № 3.
9. Основы управления в органах внутренних дел : учеб. / под ред. А. П. Коренева. — М., 2001.
