CC BY
85
ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ
ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ
Е.Н. Босова, канд. юрид. наук, доцент А.А. Ахтямов, студент
Башкирский государственный университет (Россия, г. Уфа)
DOI:10.24412/2500-1000-2021-2-2-99-103
Аннотация. В статье дается общая характеристика состояния законодательства о местном самоуправлении, сформулированы некоторые основные направления его совершенствования. Подробное внимание уделяется вопросам вовлечения населения в местное самоуправление и участия населения в муниципальном правотворчестве. Выявлены проблемы муниципального правотворчества и обозначены пути их решения.
Ключевые слова: муниципальные образования, органы местного самоуправления, законодательство о местном самоуправлении, муниципальное правотворчество, население.
Современное развитие местного самоуправления в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 16 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее Закон № 131-Ф3), где МСУ определено как «форма осуществления народом своей власти.....решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» [1].
В правовую основу участия населения в муниципальном правотворчестве составляют положения статей 3, 12, 15, 130, 132 и 133 Конституции РФ, ряд статей Закона № 131-Ф3, Конституций (Уставов) и законов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований, развивающих соответствующие конституционные положения. Исходя из правовой природы МСУ, полномочиями по принятию муниципальных нормативных правовых актов обладают органы МСУ и должные лица МСУ, но в их разработке и обсуждении вправе участвовать население конкретного муниципального образования. Такая деятельность населения относится к формам непосредственной демократии.
Важно отметить, что согласно ст. 46 Закона № 131-Ф3 проекты муниципальных правовых актов могут вноситься не только депутатами представительного органа му-
ниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, а также и органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан.
Прежде всего, участие населения в муниципальном правотворчестве связано с правом реализации правотворческой инициативы граждан, осуществляемой в порядке установленным статьёй 26 Закона № 131-ФЗ, а также нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Процедура предусматривает образование инициативной группы из числа граждан, обладающих избирательным правом, которая и наделена правом внести в орган МСУ или должностному лицу МСУ, в чьё ведение входит рассмотрение вопроса изложенного в проекте муниципального правового акта. Представителям инициативной группы граждан предоставляется возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В итоге инициативная группа получает мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан. Таким образом, органы МСУ и должностные лица МСУ обязаны рассмотреть внесённый проект муниципального правового акта и
дать по нему письменный ответ, но не обязаны принимать правовой акт, внесённый в порядке реализации правотворческой инициативы граждан. Такой исход правотворческой инициативы не противоречит, на наш взгляд, принципам демократии, поскольку не всегда граждане могут создать качественный проект правового акта, а также его содержание может выходить за рамки вопросов местного значения, могут быть и иные причины. Хотелось бы, чтобы законодателем была предусмотрена возможность вносить от имени инициативной группы в том числе и предложение о разработке и принятии соответствующим органом МСУ или должностным лицом МСУ муниципального правового акта. Считаем, что данное положение смогло бы стать более эффективным инструментов в совместном решении местных вопросов населением и органами МСУ.
В 2020 году Закон № 131-Ф3 был дополнен статьёй 26.1, предусматривающей в целях реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых, предоставлено органам местного самоуправления, внесение инициативной группой инициативного проекта. Данный проект вносится в местную администрацию. Это еще одна из форм, позволяющая населению принимать активное участие в решении местных вопросов. Но, по сути, эта инициатива не связана напрямую с принятием муниципального правового акта, хотя они и могут быть приняты местной администрацией, если инициативный проект будет реализовываться.
Традиционно вопросы местного значения могут быть решены на местном референдуме. Правовая основа организации местных референдумов закреплена в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее Закон № 67-ФЗ) [2].
Региональное законодательство более подробно регулирует вопросы проведения референдумов. На примере Республики
Башкортостан, можно сказать о достаточно детальном регулировании организации местных референдумов в Законе Республики Башкортостан от 4 июля 2007 г. № 452-з «О местном референдуме в Республике Башкортостан». Закон дает определение местного референдума как «референдум, проводимый.. ..среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования» [3].
Вопросы организации местных референдумов отражаются во всех уставах муниципальных образований, которые при их изучении позволяют выявить некоторые недочеты. Так, в Уставе города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 № 9/2) [4] в статье 12, определяющей порядок проведения местных референдумов, не установлено, когда решение местного референдума считается принятым. Не закреплён в ней и порядок официального опубликования (обнародования) таких муниципальных правовых актов. Кроме того, имеются отсылки к федеральным законам и законам Челябинской области, что снижает регулятивное значение Устава. В Уставе городского округа города Уфа Республики Башкортостан от 15 декабря 2005 г. № 3/6 в статье 4 подробно определены вопросы местного значения [5]. Недостатками данного Устава можно назвать отсутствие регламентации голосования для принятия решения на местном референдуме, а также сроки и порядок официального опубликования таких муниципальных правовых актов. Соответственно, сложно говорить о надлежащем правовом регулировании проведения местных референдумов.
Далеко не всегда на местном референдуме будет обсуждаться проект правового акта по вопросам местного значения, но в порядке реализации решения, принятого на местном референдуме, законодатель ч. 2 статьи 45 Закона № 131-Ф3 устанавливает гарантию, согласно которой орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15
дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.
Справедливо отметить, что в Законе № 131-ФЗ закреплены разные формы участия населения в муниципальном правотворчестве, помимо уже рассмотренных, проводятся также: публичные слушания, общественные обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования (ст. 26); сход граждан (статьи 25 и 25.1); собрания граждан (ст. 29); обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32).
Различные обращения граждан в органы местного самоуправления как возможность реализации права на участие в правотворчестве органов местного самоуправления, производятся индивидуально, а также коллективно. Поэтому немаловажную роль для правотворческого процесса играют также и положения Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», нормами которого урегулирован порядок обращений, предложений, заявлений и жалоб граждан в органы муниципального самоуправления [6].
Анализируя основы участия населения в муниципальном правотворчестве, следует выделить некоторые проблемы.
Прежде всего, правовые акты муниципального уровня являются инструментом решения вопросов местного значения. В этой связи стоит отметить проблему участия прокурора в правотворческом процессе на муниципальном уровне.
Так, положениями статьи 77 Закона № 131-ФЗ, на органы прокуратуры РФ возложен надзор за исполнением органами местного самоуправления законодательства, что на наш взгляд противоречит целям Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [7]. Кроме того, предоставление прокурору права правотворческой инициативы в муниципальный представительный орган противоречит концепции местного
самоуправления. Основная цель участия прокурора видится здесь в «профилактике возможных правонарушений со стороны разработчиков муниципальных нормативных актов» [8, с. 27].
Далее, одной из проблем является, на наш взгляд, «отсутствие в уставах муниципальных образований четко определенных вопросов местного значения, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Решение данной проблемы находим в выделении из перечня вопросов местного значения вопросов, которые действительно требуют выявления воли населения в форме решения местного референдума. С этой целью следовало бы ввести в Закон № 131-ФЗ специальную статью» [9, с. 56].
Следующая проблема определяется в «отсутствии надлежащего контроля за исполнимостью решений местных референдумов. Значение местных референдумов может существенно повыситься, если из числа его участников в обязательном порядке будет формироваться группа контроля за исполнением решения местного референдума» [10, с. 10]. Дальнейшему повышению значимости местных референдумов в жизни населения муниципальных образований может способствовать исключение из статьи 2 Закона № 131-ФЗ нормы, закрепляющей право представительных и исполнительных органов местного самоуправления инициировать проведение местных референдумов. На наш взгляд, инициатива их проведения должна исходить исключительно от населения.
Еще одна актуальная проблема проявляется в «правовом нигилизме населения России, что приводит к отсутствию мотивации граждан участия в правотворчестве местного самоуправления» [11, с. 71]. На сегодняшний день необходимо, чтобы участие населения в правотворчестве органов местного самоуправления было не просто регламентировано в законах, но и активно реализовывалось в области правотворчества.
Поводя итог вышеизложенному, следует отметить, что на уровне федерального законодательства установлены прочные основы для непосредственного осуществ-
ления населением деятельности по разра- актов. Однако, это не исключает целесо-ботке и принятию муниципальных право- образность совершенствования правовой вых актов. Такая основа развивается путем основы проведения местных референду-принятия законов субъектов РФ о прове- мов и сходов с целью активизации населе-дении местных референдумов, а также со- ния как субъекта муниципального право-ответствующих муниципальных правовых творческого процесса.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 16 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (с посл. изм. и доп. от 30 декабря 2020 г. № 518-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 31 июля 2020 г. № 267-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
3. Закон Республики Башкортостан от 4 июля 2007 г. № 452-з «О местном референдуме в Республике Башкортостан» (с посл. изм. и доп. от 25 апреля 2017 г. № 492-з) // газета «Республика Башкортостан». 12 июля 2007 г.
4. Решение Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. № 9/2 «О принятии Устава города Челябинска» (с посл. изм. и доп. от 28 мая 2019 г. № 52/2) // Сборник нормативных правовых актов Челябинской городской Думы. 2015. № 9 (часть II), с. 237.
5. Решение Совета городского округа города Уфа Республики Башкортостан от 15 декабря 2005 г. № 3/6 «Об Уставе городского округа г. Уфа Республики Башкортостан» (с посл. изм. и доп. от 30 мая 2018 г. № 26/3) // газета «Вечерняя Уфа». 28 декабря 2005 г.
6. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 27 декабря 2018 г. № 528-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060
7. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 30 декабря 2020 г. № 540-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8, ст. 366.
8. Козодубов А.А. Реализация форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 6. С. 27-31.
9. Абдуллина С.И. Аминов И.Р. Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении: проблемы теории и практики // Вопросы современной юриспруденции. 2014. № 37. С. 56-66.
10. Мельников И.А. Развитие института местного самоуправления в условиях становления гражданского общества в России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. 25 с.
11. Свистунова Л.Ю. Правотворческая инициатива граждан как форма взаимодействия органов местного самоуправления и институт гражданского общества // Ленинградский юридический журнал. 2017. № 3 (49). С. 70-77.
PROBLEMS OF POPULAR PARTICIPATION IN LOCAL LAW-MAKING
E.N. Bosova, Candidate of Law Sciences, Associate Professor A.A. Akhtyamov, Student Bashkir State University (Russia, Ufa)
Abstract. The article provides an overview of the status of the law on local self-government, formulated some of the basic direction of its improvement. A more detailed attention is paid to issues of the involvement of the population in the local self-government and participation of the population in local law-making. Problems of Local law-making were identified and ways to solve them were outlined.
Keywords: municipalities, bodies of local self-government, legislation on local self-government, local law-making, population.
