CC BY
277
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2015. № 3
Владимир Григорьевич Кошкидько,
доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой регионального и муниципального управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова (Россия), e-mail: koshkidko@ spa. msu. ru
ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
В статье рассматривается современный опыт применения форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. В последние годы возросло систематическое участие граждан в местном самоуправлении, однако этот процесс в различных регионах идет неравномерно. Наиболее востребованы такие формы, как обращение граждан в органы местного самоуправления, публичные слушания, муниципальные выборы, собрания граждан, территориальное общественное самоуправление и опросы граждан. На примере территориального общественного самоуправления и института старост в статье рассматриваются проблемы соответствия правового регулирования реальной практике, особенности функционирования институтов в различных регионах, роли государственных органов и общественных организаций по совершенствованию развития этих институтов. Как показывает анализ сложившейся практики, необходимо уточнить организационно-правовой статус органов территориального общественного самоуправления и института старост, а также наделить их самостоятельными полномочиями по обеспечению участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, Совет муниципальных образований, территориальное общественное самоуправление, старосты.
Vladimir Grigorievich Koshkidko,
Doctor of Historica! Sciences, professor andheadof the Regional andMunicipaI Administration Program, Department of Public Administration, Lomonosov Moscow State University (Russia), e-mail: koshkidko@spa.msu.ru
FORMS OF DIRECT CIVIL PARTICIPATION IN LOCAL ADMINISTRATION IN RUSSIA: CURRENT PRACTICE AND PROSPECTS FOR DEVELOPMENT
This article focuses on the current experience of implementing forms of direct participation by the population in local administration. In recent years, systematic civil participation in local administration has increased, but the process has deveIoped differentIy in different regions. The most popuIar of these forms incIude appeals by citizens to their local self-government, public hearings, municipal eIections, citizen assembIies, territoriaI seIf-government and citizen surveys. The article analyzes two cases — territorial self-government and the institution of the starosta [citizen head]— and examines the problems ofconforming legal regulation with actual practice, the features of the functioning of these institutions in different regions and the role of the state and civil society organizations in improving the development of these institutions. As analysis of existing practices shows, to ensure civiI participation in IocaI government, it is necessary to cIarify the IegaI status of territorial self-government and the institution of chiefs and give them self-sufficient powers.
Key words: local administration, municipal union, municipal union council, territorial self-government, starosta (head).
Одним из важнейших условий успешного развития местного самоуправления (МСУ) является активное участие населения в решении вопросов местного значения. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем ежегодном послании Федеральному Собранию, оглашенном в декабре 2013 г., обратил внимание на необходимость «поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни»1.
Формы непосредственного участия граждан в осуществлении МСУ изложены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3: «Граждане Российской Федерации... осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления»2.
В последние годы систематическое участие граждан в МСУ заметно возросло, хотя и неравномерно в различных регионах страны.
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Президент России: официальный сайт. 2003. 12 декабря. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/19825
2 Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // ГАРАНТ.РУ: Информационно-правовой портал. URL: http://base.garant. ru/186367/
Об этом свидетельствуют результаты экспертно-аналитических исследований, которые регулярно проводит Общероссийский конгресс муниципальных образований (ОКМО). Это анкетирование и страновые опросы Советов муниципальных образований (СМО). Так, 51 совет муниципальных образований (МО) из числа участвовавших в анкетировании ОКМО в 2014 г. оценил уровень участия населения в осуществлении МСУ как «скорее низкий». Только советы 22 субъектов Российской Федерации смогли оценить участие населения как «скорее высокий» уровень3.
Анкетирование СМО показало, что в 2014 г. наиболее активно использовались следующие формы непосредственного участия населения в осуществлении МСУ:
• обращения граждан в органы МСУ (активно используется в 75 субъектах Российской Федерации);
• публичные слушания (активно используется в 67 субъектах);
• муниципальные выборы (активно используется в 66 субъектах);
• собрания граждан (активно используется в 38 субъектах);
• территориальное общественное самоуправление (ТОС) (активно используется в 33 субъектах);
• опрос граждан (активно используется в 30 субъектах). Необходимо отметить, что инициировать организацию и проведение публичных слушаний и муниципальных выборов согласно законодательству может не только население, но и органы МСУ. Выборы назначаются представительным органом МО, а публичные слушания, кроме населения, могут инициировать представительный орган МО или глава МО.
Менее востребованными по результатам анкетирования СМО в 2014 г. оказались следующие формы участия населения в МСУ:
• голосование по отзыву депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ (не использовалась в 69 субъектах Российской Федерации);
• местный референдум (не использовалась в 48 субъектах);
• сход граждан (не использовалась в 43 субъектах);
3 Республики Бурятия, Коми, Татарстан, Чеченская, Хакасия, Чувашская; Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский края; Белгородская, Кировская, Курская, Липецкая, Московская, Нижегородская, Новгородская, Пензенская, Ростовская, Саратовская, Тамбовская, Тульская области (Оценка развитости местной демократии и взаимодействия органов местного самоуправления со структурами гражданского общества. Материалы к ежегодному докладу ОКМО // Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. 2015. 28 мая. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site. xp/053049048124050048050053.html).
• голосование по вопросам изменения границ МО, преобразования
МО (не использовалась в 44 субъектах);
• конференция граждан (не использовалась в 37 субъектах);
• правотворческая инициатива граждан (не использовалась
в 29 субъектах)4.
Большинство из перечисленных форм предполагает высокий уровень активности и инициативности населения, а голосование по отзыву, референдум, сход граждан — обязательность учета органами МСУ их результатов.
Из наиболее востребованных форм непосредственного участия населения в осуществлении МСУ особый интерес вызывают продемонстрировавшие свою эффективность ТОС и сельские старосты. Эти регулярные формы участия граждан в решении вопросов местного значения в целом ряде регионов получают поддержку региональных и местных властей, так как с ними можно взаимодействовать в рамках существующих правовых механизмов, которые совершенствуются в процессе этого взаимодействия. Активисты ТОС и старосты участвуют в организации сходов и конференций граждан, собраний, общественных слушаний, проведении выборов, формируя при этом конструктивную позицию местного сообщества и консолидируя его. Кроме того, работники органов ТОС и старосты привлекаются к участию в проводимых органами МСУ мероприятиях, работе координационных и совещательных органов, созданных при главах МО, где представляют интересы населения.
До последнего времени вопросы развития форм непосредственного участия населения в осуществлении МСУ отдельно не обсуждались на федеральном уровне (за исключением парламентских слушаний в Государственной Думе по вопросам развития ТОС в 2009 г.), хотя динамика развития институтов участия граждан в осуществлении МСУ и в первую очередь ТОСовского движения была положительной. По данным Министерства регионального развития РФ, в 2007 г. в целом по России было зарегистрировано 8084 устава ТОС, а в 2009 г. почти в 2 раза больше — 15888 уставов5.
Начиная с 2014 г. вопросами развития и популяризации деятельности органов ТОС и института сельских старост занялись общероссийские и межрегиональные объединения МО, а также федеральные органы законодательной и исполнительной власти. Были приняты решения о необходимости сбора и изучения практики поддержки
4 Оценка развитости местной демократии...
5 Вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления (по материалам Парламентских слушаний, состоявшихся в ГД ФС РФ 2 июня 2009 г.): [электронное информационное издание] / Под общ. ред. В.С. Тимченко, А.Н. Белоусова. М., 2009. URL: http://iam.duma.gov.ru/node/8/4388/14015
ТОСов и сельских старост, выявления проблем и поиска путей их законодательного решения.
По данным мониторинга развития МСУ, который регулярно проводится Министерством юстиции РФ, на начало 2015 г. в стране действует 21 тыс. ТОС, охватывающих 4,5 тыс. муниципалитетов. Это практически каждое четвертое МО. В качестве юридических лиц зарегистрировано 2,2 тыс. ТОС, что составляет примерно 10% от их общего числа6.
Не во всех регионах движение ТОС развивается равномерно. Там, где местные сообщества проявляют должную активность, где граждане реально чувствуют свою вовлеченность в их дела, а региональные органы власти и должностные лица МСУ оказывают им всяческое содействие и помощь, достигнуты неплохие результаты. Так в Волгоградской области к 1 апреля 2014 г. функционировала 1981 организация ТОС в 6 городских округах, 29 городских поселениях и в 423 сельских поселениях. Из них 1147 организаций (т.е. каждая седьмая) имеют статус юридического лица7. Успешно развивается практика ТОС в Сибирском федеральном округе: в Омской области действуют 2254 организации ТОС, в Томской области — 1145 организаций8. Интенсивно развиваются структуры ТОС в Архангельской области, где их насчитывается 741, их которых 593 — в сельских, 121 — в городских поселениях, и 41 — в городских округах9, Краснодарском крае, Тверской области, Республике Марий Эл, Кировской области, где только в городе Кирове действуют 44 ТОСа, охватывающих более 56 тыс. инициативных и активных горожан, составляющих 110% населения города10.
В 2014 г. исполнительной дирекцией ОКМО был проведен опрос с целью выяснить актуальные проблемы в организации и деятель-
6 Стенограмма заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ 28 мая 2015 г. // Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. 2015. 28 мая. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/053049048124050048050053.html
7 Количество организаций территориального общественного самоуправления, действующих на территории Волгоградской области с 2007 по 2012 г. // Территориальное общественное самоуправление Волгоградской области. Официальный портал (старая версия). 2014. 11 мая. URL: http://tosvo.volganet.ru/folder_1/folder_5/
8 Информация об организации территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа // Совет муниципальных образований Новосибирской области. URL: http://www.smo-nso.ru/index.php?catid=3:allnews&id=317:2010-04-05-07-29-08&Itemid=55&option=com_content&view=article
9 Интернет-портал территориального общественного самоуправления Архангельской области. URL: http://tos29.ru/tocs
10 Стенограмма заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ...
ности ТОС, требующие законодательного решения. Свои материалы по данному опросу представили СМО 30 субъектов Российской Федерации11.
По итогам анализа собранных в ходе опроса данных выделено несколько актуальных проблем в организации и деятельности ТОС, которые требуют изменения законодательного регулирования на федеральном уровне.
В первую очередь это финансирование деятельности ТОС. В настоящее время основными источниками финансирования деятельности ТОС являются добровольные взносы и пожертвования от физических и юридических лиц. Этих средств, как правило, не хватает на осуществление серьезных проектов (благоустройство территории, ремонт дорог и т.п.). Органы МСУ даже при наличии финансовых ресурсов могут их предложить ТОСам только на конкурсной основе. А в рамках конкурса ТОСы не могут конкурировать с другими организациями, которые располагают более мощными профессиональными и материальными ресурсами. Есть проблемы и с использованием соответствующих региональных и муниципальных программ поддержки ТОС как источника финансирования. Из данной ситуации, по мнению СМО, есть несколько выходов. Это — выделение грантов поддержки за счет средств федерального бюджета для стимулирования гражданской активности в рамках ТОС, а также закрепление основ финансовой поддержки ТОС законодательно: либо путем внесения изменения в статью 27 Федерального закона № 131-Ф3, либо принятия отдельного федерального закона о государственной поддержке участия граждан в осуществлении МСУ.
Еще одна проблема, которую отметили в ходе опроса большинство СМО, это незавершенность законодательного оформления статуса ТОС и порядка функционирования. Согласно Федеральному закону № 131-Ф3, ТОС может осуществляться посредством собраний и конференций граждан, созданием органов ТОС. ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом, зарегистрированным в организационно-правовой форме некоммерческой организации12. Но закон не определяет, в какой из форм некоммерческих организаций ТОС может быть создан и какие особенности
11 Республики Алтай, Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия; Красноярский, Ставропольский края; Архангельская, Брянская, Ивановская, Кировская, Кемеровская, Курганская, Курская, Липецкая, Московская, Новгородская, Орловская, Пензенская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тульская, Томская, Тюменская, Ульяновская области; Ханты-Мансийский и Чукотский автономные округа, Москва и Санкт-Петербург (Оценка развитости местной демократии...).
12 Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
имеет осуществление ТОС в предложенной им форме. Из-за этого, как отмечают региональные СМО, возникали сложности при выборе организационно-правовой формы.
Законодатели попытались исправить недостатки правового регулирования ТОС. В настоящее время Гражданской кодекс РФ (статья 50, часть 3, пункт 2) относит ТОС к общественным организациям13, для которых одним из важных требований является формальное членство, что несовместимо со статусом ТОС как самоорганизации граждан, имеющей массовый характер и открытой для участия всех жителей МО.
Поэтому региональные СМО предлагают следующее: с учетом особого статуса ТОСов предусмотреть в федеральном законодательстве для их регистрации в качестве юридического лица особую форму некоммерческой организации, которая бы максимально учитывала специфику их деятельности как способа участия граждан в МСУ, а также более четко определить в Федеральном законе № 131-ФЗ особенности деятельности ТОС в различных формах.
Кроме того, СМО считают необходимым зафиксировать в законодательстве сферы возможной деятельности граждан в рамках ТОС, что существенно облегчит процесс регистрации ТОС как юридического лица. Как вариант, предлагается в Федеральном законе № 131-ФЗ закрепить основные направления деятельности ТОСов на их территории: благоустройство территорий, помощь инвалидам, пенсионерам и другим социально незащищенным категориям граждан, совершенствование качества досуга жителей, участие в мероприятиях по повышению безопасности жизни граждан, осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов МСУ, предприятий и организаций, участие в охране памятников истории и культуры, содействие развитию малого и среднего предпринимательства путем создания новых социально значимых объектов и т.д.14
В 2014 г. развернулась большая дискуссия о распространении в МО института сельского старосты. Понятие о должности старосты было введено в современное российское законодательство Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760. В этом документе термин староста использовался в качестве эквивалента обозначения должности главы администрации или мэра. Во второй половине 1990-х гг. эта форма организации местной власти приобрела достаточно широкое распространение. Например, в Ленинградской области первые старосты были избраны весной
13 Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1-4. М.: Проспект. КноРус, 2015. С. 23.
14 Оценка развитости местной демократии...
1994 г., а во Владимирской области — осенью 1995 г. В регионах, где вводился институт старост, принималось Положение о старосте сельского или иного населенного пункта (деревни, села, поселка), которое предусматривало возможность избрания старосты из числа постоянно проживающих жителей на общем собрании, сходе, собрании представителей, конференции, референдуме в населенных пунктах с населением менее 5 тыс. граждан. Староста определялся как представитель исполнительной власти в населенном пункте, наделенный соответствующими полномочиями и доверием жителей и обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения. При этом староста рассматривался в качестве элемента системы ТОС. Таким образом, к концу 1990-х гг. в ряде регионов сложилась довольно развитая система организации деятельности старост сельских населенных пунктов.
В Федеральном законе № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. такая форма непосредственного осуществления населением МСУ, как сельские старосты, не была прописана. Поэтому в целом ряде регионов значительное количество МО прекратило организационную и финансовую поддержку старост в сельских населенных пунктах. В других регионах институт старост продолжал функционировать, получив государственную поддержку от законодательной и исполнительной региональных властей. Поэтому опыт Ленинградской области, где в рамках принятого 14 декабря 2012 г. областного закона «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» № 95-О3 развернута интенсивная деятельность по развитию института сельских старост, вызвал широкое обсуждение.
В законе определен правовой статус старосты, прописаны процедура его выдвижения, выборов, направления деятельности старосты, его полномочия, порядок взаимодействия с органами МСУ. В законе закреплена государственная поддержка института старост. Она осуществляется путем предоставления из бюджета Ленинградской области средств на поддержку тех поселений, где действует староста, в размере не менее 100 тыс. руб. в год. Кроме того, в законе № 95-О3 предусмотрено обучение старост в рамках долгосрочных целевых программ15.
В целях определения отношения органов МСУ к опыту Ленинградской области по введению института старост и возможности его распространения в других регионах России ОКМО был проведен
15 Закон Ленинградской области от 20 ноября 2012 г. № 95-О3 «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» // КонсультантПлюс. URL: http://www. consultant.ru/law/review/reg/low/archive/2012/ (14.07.2015)
опрос, в котором участвовали СМО 28 субъектов Российской Феде-рации16. Большая часть СМО оценили институт старост как эффективный механизм обеспечения взаимодействия жителей с органами МСУ в больших по площади поселениях, в состав которых входит много населенных пунктов, и ограничена возможность физической доступности органов МСУ для жителей. В то же время было отмечено, что в МО, где органы власти находятся в шаговой доступности, введение института старост является излишним.
Для введения в субъектах РФ института старост необходимо обеспечить правовое регулирование их деятельности. Но, по мнению СМО, институт старост не должен становиться обязательным для всех регионов, его введение следует оставить на усмотрение органов МСУ. Также в регионах должны сохраняться возможности для развития уже сложившихся в МО форм участия жителей в МСУ.
Согласно полученным данным, 17 из 28 СМО поддерживают и считают потенциально эффективным введение института сельских старост в их регионе17, а неэффективным посчитали 6 из 28 СМО, принявших участие в настоящем опросе18. Основные аргументы — в этих регионах не происходит укрупнения МО в сельской местности и существующие органы власти доступны для населения, а также недостаточная финансовая обеспеченность МО для финансирования нового института. Еще 5 СМО не смогли сформулировать однозначной и окончательной позиции относительно эффективности использования в их регионах опыта Ленинградской области по введению института старосты19.
Результаты опроса показали, что институт старост, по оценкам СМО, является эффективным для сельских поселений, которые состоят из нескольких населенных пунктов, находящихся вне шаговой доступности от его административного центра. Кроме
16 Республики Башкортостан, Марий Эл, Дагестан, Калмыкия, Татарстан, Хакасия, Саха (Якутия); Красноярский, Ставропольский края; Брянская, Вологодская, Кемеровская, Кировская, Курская, Курганская, Московская, Мурманская, Новгородская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тульская, Ульяновская, Ярославская области; Ханты-Мансийский и Чукотский автономные округа (Деятельность ОКМО в 2014 г. // Вестник ОКМО [за 2014]: Деятельность ОКМО и советов муниципальных образований. М.: Национальное агентство муниципальной информации, 2015. С. 23-25).
17 Республики Башкортостан, Марий Эл, Хакасия; Вологодская, Кемеровская, Кировская, Курганская, Московская, Мурманская, Новгородская, Рязанская, Смоленская, Тульская, Ульяновская, Ярославская области; Ханты-Мансийский и Чукотский автономные округа (Деятельность ОКМО в 2014 г. С. 23-25).
18 Республики Татарстан и Саха (Якутия), Красноярский край, Брянская, Курская и Псковская области.
19 Республики Дагестан и Калмыкия, Ставропольский край, Ростовская и Тамбовская области (Деятельность ОКМО в 2014 г. С. 23-25).
того, как показывает опыт Ленинградской области, для успешного распространения данного института в других регионах со сходным территориальным устройством необходимо обеспечить его финансовой и методической поддержкой со стороны органов государственной власти.
Большинство участвовавших в опросе СМО считают, что институт старост не должен быть обязательно введен во всех субъектах Российской Федерации. По мнению СМО 20 из 28 субъектов Российской Федерации, опыт Ленинградской области должен вводиться региональными или местными властями в факультативном порядке20. Воздержались от высказывания мнения по этому вопросу СМО 7 регионов — республик Марий Эл и Дагестан, Кемеровской, Курской, Тульской, Ульяновской и Ярославской областей.
Вместе с тем необходимо отметить, что опыт организации взаимодействия населения с местной властью через старост имеется в 13 из 28 регионов, СМО которых участвовали в опросе21.
В Ульяновской области этот институт действует с момента принятия регионального закона 6 октября 2011 г. «О сельских старостах» № 168-30. В законе прописаны процедуры назначения старост, их полномочия, меры социальной поддержки и иные вопросы, необходимые для организации деятельности старост. В 2013 г. губернатором были назначены сельские старосты в 453 сельских населенных пунктах Ульяновской области. Взаимодействие органов власти всех уровней и сельских старост осуществляется через ОГБУ «Агентство по развитию сельских территорий», подведомственное Министерству сельского хозяйства Ульяновской области22.
ОКМО по итогам исследования имеющихся практик и форм участия населения в осуществлении МСУ рекомендовал: включить в федеральное законодательство социальные гарантии для лиц, принимающих активное участие на общественных началах
20 Республики Башкортостан, Калмыкия, Татарстан, Саха (Якутия); Красноярский и Ставропольский края; Брянская, Вологодская, Кировская, Курганская, Московская, Мурманская, Новгородская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Смоленская и Тамбовская области; Ханты-Мансийский и Чукотский автономные округа.
21 Республики Башкортостан, Марий Эл и Хакасия; Ставропольский край, Вологодская, Курганская, Московская, Новгородская, Псковская, Рязанская, Ульяновская и Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ (Деятельность ОКМО в 2014 г. С. 23-25).
22 Распоряжение губернатора Ульяновской области С.И. Морозова от 12 февраля 2013 г. № 47-р «О назначении сельских старост» // Агентство по развитию сельских территорий Ульяновской области. URL: http://agro-agent.ru/dokumentyi/gubernator-ulyanovskoj-oblasti-rasporyazhenie-12-fevralya-2013-g.-%E2%84%96-47-r-o-naznach-enii-selskix-starost.html
в осуществлении МСУ; обеспечить регулирование законами субъектов РФ форм непосредственного осуществления населением МСУ существующих в МО соответствующих регионов и не предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ; осуществить за счет федерального, региональных и местных бюджетов обучение по программам дополнительного профессионального образования граждан, активно участвующих на общественных началах в осуществлении МСУ; выявлять и популяризировать лучшие практики участия населения в осуществлении МСУ.
Для успешного распространения института старост в регионах России целесообразно учитывать следующее: институт старост лучше всего подходит для решения проблемы территориальной отдаленности органов МСУ в поселениях и городских округах, имеющих значительные по площади территории и большое количество населенных пунктов; необходимо государственное участие в финансировании затрат МО на обеспечение работы старост; наличие института старост не может быть обязательным требованием для МО; его можно вводить только с учетом экономических, географических, демографических и иных особенностей. Правовое регулирование деятельности старост должно осуществляться федеральным законом. Целесообразно на базе ТОС расширять участие местных локальных сообществ и граждан в осуществлении МСУ через внедрение добровольчества и благотворительности для решения вопросов местного значения, а также институтов общественного контроля23.
Данные рекомендации были приняты во внимание в ходе обсуждения проблем законодательного регулирования участия населения в осуществлении МСУ на заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы 28 мая 2015 г., в повестку дня которого были также включены вопросы о закреплении в законодательстве о МСУ института сельских старост в качестве дополнительной возможности участия граждан в осуществлении МСУ и о совершенствовании положений гражданского законодательства в целях обеспечения регистрации ТОС в качестве юридического лица24.
Итогом обсуждения этих вопросов стали поручения Председателя Государственной Думы профильным комитетам Государственной Думы по совершенствованию законодательства о МСУ в сфере непосредственного участия населения в осуществлении МСУ: разработать законопроект о внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с целью расширения
23 Деятельность ОКМО в 2014 г. С. 23-25.
24 Стенограмма заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ.
форм общественного самоуправления, в том числе путем введения института старост сельских населенных пунктов и наделения их самостоятельными полномочиями по обеспечению участия населения в осуществлении МСУ; внести проект изменений, направленный на приведение организационно-правовой формы юридического лица для органов ТОС в соответствие с целями и видами деятельности ТОС, а также упрощение процедуры регистрации органов ТОС в качестве юридических лиц25.
Таким образом, можно сделать вывод, что современное правовое регулирование участия населения в осуществлении МСУ и прежде всего Федеральный закон № 131-Ф3 формально создают условия для участия граждан в МСУ, однако, как показывает исследование практической деятельности в этой сфере, требуется дальнейшее совершенствование федерального и регионального законодательства по данному вопросу с учетом региональных особенностей и возможностей региональных и муниципальных властей.
ЛИТЕРАТУРА
Вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления (по материалам Парламентских слушаний, состоявшихся в ГД ФС РФ 2 июня 2009 г.): [электронное информационное издание] / Под общ. ред. В.С. Тимченко, А.Н. Белоусова. М., 2009. URL: http://iam.duma.gov.ru/node/8/4388/14015
Деятельность ОКМО в 2014 г. // Вестник ОКМО [за 2014]: Деятельность ОКМО и советов муниципальных образований. М.: Национальное агентство муниципальной информации, 2015. С. 16-79.
Интернет-портал территориального общественного самоуправления Архангельской области. URL: http://tos29.ru/tocs
Информация об организации территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа // Совет муниципальных образований Новосибирской области. URL: http://www.smo-nso.ru/index.php?catid=3:allnews&id=317:2010-04-05-07-29-08&Itemid=55&option=com_content&view=article
Количество организаций территориального общественного самоуправления, действующих на территории Волгоградской области с 2007 по 2012 г. // Территориальное общественное самоуправление Волгоградской области. Официальный портал (старая версия). 2014. 11 мая. URL: http://tosvo.volganet.ru/folder_1/folder_5/
Оценка развитости местной демократии и взаимодействия органов местного самоуправления со структурами гражданского общества. Материалы к ежегодному докладу ОКМО // Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. 2015. 28 мая. URL: http://www.komitet4. km.duma.gov.ru/site.xp/053049048124050048050053.html
25 Поручение Председателя Государственной Думы по итогам заседания Совета по местному самоуправлению 28 мая 2015 г. // Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. 2015. 28 мая. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/053049048124050048050053.html
Поручение Председателя Государственной Думы по итогам заседания Совета по местному самоуправлению 28 мая 2G15 г. // Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. 2G15. 28 мая. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/G53G49G48124G5GG48G5GG53.html Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Президент России: официальный сайт. 2GG3. 12 декабря. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/19825
Стенограмма заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ 28 мая 2G15 г. // Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. 2G15. 28 мая. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/G53G49G48124G5GG48G5GG53.html
REFERENCES
"Deiatel'nost' OKMO v 2G14 godu." Vestnik OKMO [za 2014]: Deiatel 'nost' OKMO i sovetov munitsipal 'nykh obrazovanii. Moscow: Natsional'noe agentstvo munitsipal'noi informatsii, 2G15, pp. 16-79.
Internet-portal territorial'nogo obshchestvennogo samoupravleniiaArkhangel'skoi oblasti, URL: http://tos29.ru/tocs
"Informatsiia ob organizatsii territorial'nogo obshchestvennogo samoupravleniia v munitsipal'nykh obrazovaniiakh sub"ektov Rossiiskoi Federatsii Sibirskogo federal'nogo okruga." Sovet munitsipal'nykh obrazovanii Novosibirskoi oblasti, URL: http://www.smo-nso.ru/index.php?catid=3:allnews&id=317:2G1G-G4-G5-G7-29-G8&Itemid=55&option=com_content&view=article
"Kolichestvo organizatsii territorial'nogo obshchestvennogo samoupravleniia, deistvuiushchikh na territorii Volgogradskoi oblasti s 2GG7 po 2G12 gody." Territorial 'noe obshchestvennoe samoupravlenie Volgogradskoi oblasti. Ofitsial'nyi portal (staraia versiia), May 11, 2G14, URL: http://tosvo.volganet.ru/folder_1/folder_5/
"Otsenka razvitosti mestnoi demokratii i vzaimodeistviia organov mestnogo samoupravleniia so strukturami grazhdanskogo obshchestva. Materialy k ezhegodnomu dokladu OKMO." Komitet Gosudarstvennoi Dumy po federativnomu ustroistvu i voprosam mestnogo samoupravleniia, May 28, 2G15, URL: http://www.komitet4. km.duma.gov.ru/site.xp/G53G49G48124G5GG48G5GG53.html
"Poruchenie Predsedatelia Gosudarstvennoi Dumy po itogam zasedaniia Soveta po mestnomu samoupravleniiu 28 maia 2G15 goda." Komitet Gosudarstvennoi Dumy po federativnomu ustroistvu i voprosam mestnogo samoupravleniia, May 28, 2G15, URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/G53G49G48124G5GG48G5GG53.html
"Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniiu." Prezident Rossii: ofitsial'nyi sait, December 12, 2GG3, URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/19825
"Stenogramma zasedaniia Soveta po mestnomu samoupravleniiu pri Predsedatele Gosudarstvennoi Dumy RF 28 maia 2G15 goda." Komitet Gosudarstvennoi Dumy po federativnomu ustroistvu i voprosam mestnogo samoupravleniia, May 28, 2G15, URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/G53G49G48124G5GG48G5GG53.html
Timchenko, V. S., Belousov, A. N. (ed.) Voprosy organizatsii i deiatel'nosti territorial'nogo obshchestvennogo samoupravleniia (po materialam Parlamentskikh slushanii, sostoiavshikhsia v GD FSRF 2 iiunia 2009 goda). Moscow, 2GG9, URL: http:// iam.duma.gov.ru/node/8/4388/14G15
