АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ РОССИЙСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ Текст научной статьи по специальности «Право»

OS4 ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА /SD

ШАГИЕВА Розалина Васильевна,

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры частного права Государственного университета управления, профессор кафедры теории и истории государства и права

Российской таможенной академии е-mail: mail@law-books.ru

РЫЧКОВА Кристина Андреевна,

магистрантка 1 курса Российской таможенной академии е-mail: mail@law-books.ru

АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ РОССИЙСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Аннотация. Феномен муниципального правотворчества еще недостаточно изучен в научных кругах, остается много неразрешенных вопросов. Большое количество актов, принимаемых органами местного самоуправления, зачастую противоречат сами себе. И все же такой институт, как местное самоуправление является, пожалуй, одной из основных предпосылок развития гражданского общества, построения правового государства. Соответственно возникает необходимость урегулирования различных вопросов, связанных с осуществлением муниципалитетом доверенных ему государством самостоятельных полномочий в правотворческой сфере по определенным вопросам с учетом особенностей исторического, культурного и территориального наследия конкретного муниципального образования. Ни один государственный орган не правомочен отменять принятые в соответствии с законом акты местного самоуправления, никто не визирует их решения, не требуется ни предварительной, ни последующей санкции на те или иные действия. Органы местного самоуправления осуществляют функции публичной власти под свою ответственность, однако государственный контроль за их деятельностью все же необходим, и, как показывают приведенные данные статистики, он осуществляется довольно успешно, поощряя и оказывая посильную поддержку правотворческим стараниям муниципальных образований.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, акты местного самоуправления, муниципальные образования.

SHAGIEVA Rozalina Vasilievna,

Doctor of Law, Professor, Professor of Private Law Department, State University of management, professor of department of the theory and history of state and law Russian customs academy

RYCHKOVA Kristina Andreevna,

1 year master's student, Russian customs Academy

ACTS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE SYSTEM OF SOURCES OF RUSSIAN MUNICIPAL LAW: PROBLEMS OF THEORY AND PRACTICE

Annotation. The phenomenon of municipal law-making is still insufficiently studied in the scientific community, there are many unresolved issues. A large number of acts adopted by local author-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019

ities often contradict themselves. And yet such an institution as local self-government is perhaps one of the main prerequisites for the development of civil society, the construction of the rule of law. Accordingly, there is a need to resolve various issues related to the implementation of the municipality entrusted to it by the state independent powers in the law-making sphere on certain issues, taking into account the peculiarities of the historical, cultural and territorial heritage of a particular municipality. No state body has the right to cancel acts of local self-government adopted in accordance with the law, no one approves their decisions, no prior or subsequent sanctions are required for certain actions. Local governments exercise the functions of public authority under their own responsibility, but state control over their activities is still necessary, and, as the statistics show, it is carried out quite successfully, encouraging and providing all possible support to the law-making efforts of municipalities.

Key words: local self-government bodies, acts of local self-government, municipal formations.

В российской юридической науке не теряет своей актуальности вопрос о природе правовых актов органов местного самоуправления. Являются ли они самостоятельным видом правовых актов, как предполагал законодатель, и какого их место в системе российского законодательства?

На сегодняшний день в научной среде сформировано несколько концепций, объясняющих правовую природу муниципального правотворчества [1]. Первый подход основывается на признании общественного характера местного самоуправления в России и, как следствие, негосударственной природе муниципальных правовых актов. В последнее время большую популярность приобретает вторая концепция - концепция делегированного (санкционированного) правотворчества. Представители этой концепции проводят аналогию с ранее существовавшей в СССР практикой передачи государственных функций общественным организациям, поэтому и правотворчество органов местного самоуправления и населения муниципального образования определяют как разновидность делегированного или предварительно санкционированного государством. Во второй концепции открытым остается вопрос о пределах делегирования, который научного обоснования не получил. Третья концепция более полно, на наш взгляд, отражает природу муниципального правотворчества, определяя его непосредственный и самостоятельный характер наряду с правотворческой деятельностью государственных органов, их должностных лиц, народа. Указывал на самостоятельность муниципального правотворчества и А.С. Пиголкин: «Издавая нормативные акты (обычно они имеют разные названия - решения, постановления, распоряжения и т. д.), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закреплённых за органами

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019

самоуправления материальных и финансовых ресурсов» [2].

Правовое регулирование правотворческой деятельности местного самоуправления осуществляется на четырех уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, локальном (конкретных органов местного самоуправления).

Федеральный уровень представлен Конституцией РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Ф3 № 131), Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-Ф3 «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Анализ федерального законодательства показал, что нормотворчество органов местного самоуправления может касаться не только вопросов местного значения, определенных в Конституции РФ, Ф3 № 131 и других специальных нормативных правовых актах, но и вопросов, которые переданы или санкционированы муниципалитету непосредственно государством или субъектов Федерации. При этом последним необходимо исходить из целесообразности такого санкционирования и учитывать возможности местного самоуправления для решения поставленных задач, не перекладывая вопросы своего ведения на муниципальную власть, чем нередко злоупотребляют субъекты Федерации.

Правотворческая деятельность органов местного самоуправления отличается значительной степенью свободы, реализуемой в рамках требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Нормативные правовые акты, принятые ими, по своему содержанию носят подзаконный характер, т.е. принимаются на основе и во исполнение федерального законодательства и законов субъектов Федерации.

Активную работу в регистрации, проверке муниципальных правовых актов, а также изданию различных рекомендаций для органов местного самоуправления ведет Министерство юсти-

ции РФ. Одной из самых обширных и значимых является деятельность Минюста России по ведению и методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (далее - федеральный регистр). Федеральный регистр представляет собой открытый государственный информационный ресурс, содержащий в электронном виде муниципальные нормативные правовые акты (далее - муниципальные акты). Нормативной базой, определяющей порядок ведения федерального регистра, помимо указанных выше федеральных законов, являются:

- Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»;

- постановление Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. № 151 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»;

- Приказ Минюста России от 1 февраля 2017 г. № 9 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о вне-

сении изменений в уставы муниципальных образований»;

- Приказ Минюста России от 4 июля 2017 г. № 122 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него»;

- Распоряжение Минюста России от 14 июля 2017 г. № 932-р «Об организации работы по ведению государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде».

Помимо федерального регистра к вопросам ведения Минюста России относится также реестр муниципальных образований Российской Федерации. На 02.04.2019 г. количество действующих муниципальных образований в государственном реестре муниципальных образований Российской Федерации составляет 26 500, в том числе внутригородских территорий города федерального значения - 264, городских округов - 649, городских поселений - 1 796, муниципальных районов - 1 846, муниципальное образование - 1, сельских поселений - 21 925 (диаграмма № 1).

Диаграмма № 1

Количество действующих муниципальных образований в государственном реестре муниципальных образований Российской Федерации

Анализ материалов, включенных в феде- издаваемых в регионах нормативных правовых ральный регистр, показывает, что количество актов постоянно растет.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019

Диаграмма № 2

Динамика увеличения муниципальных нормативных правовых актов в федеральном регистре

с 2013 г. по 2 апреля 2019 г.

В федеральный регистр включаются только уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты. Издаваемые органами местного самоуправления акты ненормативного характера в указанный регистр не включаются. По состоянию на 02.04.2019 г., в федеральный регистр включено 7 721 836 муниципальных актов, из них действующих - 6 096 567, уставов

муниципальных образований -384 772, действующих - 220 541 (табл. 1). В правовой информационной системе Минюста России «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» результаты муниципального правотворчества составляют основной массив среди всех включенных в данную систему нормативных правовых актов.

Таблица 1

Количество уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов в федеральном регистре, по состоянию на 02.04.2019 г.

Наименование Действующие Недействующие Действие приостановлено Недействующие в части Не вступили в силу Всего

Уставы муниципальных образований 220 541 160 151 0 15 4 065 384 772

Муниципальные правовые акты 6096567 1 580627 527 798 43 189 7 721 836

Итого: 8 106 608

В настоящее время проводится тестовое вотворчества на официальном портале правовой опубликование актов муниципального пра- информации (pravo.gov.ru). По состоянию на

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019

02.04.2019 г., опубликованы муниципальные правовые акты только девяти субъектов Российской Федерации (табл. 2).

Таблица № 2

Акты органов местного самоуправления, опубликованные на официальном портале правовой

информации, по состоянию на 02.04.2019 г.

Субъект РФ Опубликованные акты Муниципальные образования

Республика Адыгея 20 Натырбовское сельское поселение, Айрюмовское сельское поселение

Республика Калмыкия 22 Город Элиста

Алтайский край 136 Город Барнаул

Приморский край 190 Город Владивосток

Воронежская область 38 Рамонский муниципальный район, городской округ города Воронеж, Таловское городское поселение Таловского муниципального района,

Калужская область 3 -

Ленинградская область 857 Сосновоборгский городской округ, Кингисеппский муниципальный район, Ломоносовский муниципальный район, Бокситогорский муниципальный район, Волосовский муниципальный район, Волховский муниципальный район, Все-волжский муниципальный район, Выборгский муниципальный район, Кировский муниципальный район, Лодейно-польский муниипальный район, Лужский муниципальный район, Сланцевский муниципальный район, город Иванго-род Кингисеппского муниципального района, Русско-Вы-соцкое сельское поселение Ломоносовского муниципального района, Аннинское городское поселение Ломоносовского муниципального района, Тосненский муниципальный район, приозерский муниципальный район, Киришский муниципальный район, Подпорожский муниципальный район, Тихвинский муниципальный район, Гатчинский муниципальный район, Первомайское сельское поселение Выборгского района, Агалатовское сельское поселение Все-волжского муниципального района,

Нижегородская область 223 Городской округ город Бор, Кстовский муниципальный район, Воскресенский муниципальный район, городской округ Семеновский, Лукояновский муниципальный район, Починковский муниципальный район, городской округ Сокольский, Дальнеконстантиновский муниципальный район

Ханты-Мансийский автономный округ -Югра 20 Городской округ город Мегион

Однако количество не означает качество, и в данном случае требования к обеспечению системности, законности и качеству муниципального правотворчества, как одной из составляющей правотворчества, являются обоснованными. Законодательного закрепления требова-

ний к юридической технике муниципальных правовых актов и уставов муниципальных образований не предусмотрено. Требования, предъявляемые к данным актам, носят рекомендательный характер. Свои рекомендации имеет Минюст России, в свою очередь, субъекты Рос-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019

сийской Федерации не отстают в этом вопросе и принимают свои рекомендации к юридико-тех-ническому содержанию муниципальных актов. Основные нарушения в правотворческой деятельности органов местного самоуправления можно отнести к пяти группам: ошибки наруше-

ния принципа иерархии юридических норм, юридико-компетенционные ошибки, предметно-методологические ошибки, юридико-техни-ческие ошибки в оформлении, юридико-лингви-стические (языковые) ошибки [3]. В табл. 3 приведены примеры каждой группы нарушений.

Таблица 3

Примеры нарушений в муниципальных правовых актах

Примеры нарушений в муниципальных правовых актах Нарушение принципа иерархии юридических норм

Согласно экспертному заключению управления региональной и муниципальной политики Правительства Ростовской области от 10.04.2018 б/н., пункт 3.2. Постановления администрации Морозовского городского поселения от 18.07.2016 №177 «Об утверждении положения о порядке выявления и пресечения фактов самовольного строительства объектов капитального строительства на территории муниципального образования «Морозовское городское поселение» (в редакции постановления Администрации Морозовского городского поселения от 29.03.2018 №85) (далее - Положение) не соответствует федеральному законодательству, а именно п. 3.2 Положения содержит перечень сведений из реестров, ведение которых в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» не осуществляется и данные факты подтверждаются выпиской из Единого государственного реестра недвижимости.

Юридико-компетенционные ошибки

В соответствии с экспертным заключением Правительства Республики Алтай от 25.05.2018 № 470 администрацией Соузгинского сельского поселения Майминского района Республики Алтай, принявшей Распоряжение от 26 марта 2018 года № 27 «О должностях муниципальной службы, реестре муниципальных служащих в муниципальном образовании Соузгинское сельское поселение» (далее - Распоряжение), было совершено «присвоение» нормотворческой компетенции иных субъектов правотворческой деятельности, т.к. принятие такого Распоряжения не относится к полномочиям администрации МО «Соузгин-ское сельское поселение» и противоречит Уставу МО «Соузгинское сельское поселение».

Предметно-методологические ошибки

Согласно экспертному заключению Министерства юстиции Кировской области от 03.08.2018 № 3183-4707-03/4382, Постановление администрации Советского городского поселения Советского района Кировской области от 14.06.2018 № 423 «Об утверждении муниципальной программы «Комплексное развитие социальной инфраструктуры в муниципальном образовании Советское городское поселение на 2018-2027 гг.» не полностью раскрывает предмет правового регулирования, т.к. отсутствуют этапы реализации утверждаемой программы, не содержится сведений об объемах и источниках финансирования, а также оценки показателей.

Юридико-технические ошибки в оформлении

В соответствии с экспертным заключением Министерства юстиции Хабаровского края от 05.07.2018 № 693 в Решении Совета депутатов Чекундинского сельского поселения Верхнебуреинского муниципального района Хабаровского края от 14.06.2018 № 26 «Об утверждении положений о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы и об организации подготовки граждан для муниципальной службы на договорной основе» отсутствует единообразие в написании аббревиатур: по тексту встречается написание «ФИО» и «Фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии)».

Юридико-лингвистические (языковые) ошибки

Согласно экспертному заключению Министерства юстиции Новосибирской области от 23.07.2018 № 4118-4-04/9 в наименовании нормативного акта - Решение Совета депутатов Кузнецовского сельсовета Баганского района Новосибирской области от 29.05.2018 № 154 «О внесении изменений в решение двадцать второй сессии Совета депутатов Кузнецовского сельсовета от 31.10.2017 года № 112 «Об утверждении Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение муниципальных должностей Кузнецовского сельсовета Баганского района Новосибирской области, лицами, замещающими муниципальные должности Кузнецовского сельсовета Баганского района Новосибирской области, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» выявлено нагромождение грамматических конструкций. В соответствии с содержанием документа одно решение Совета депутатов Кузнецовского сельсовета Баганского района Новосибирской области отменяет другое, ранее принятое решение.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019

Органы местного самоуправления почти 3.1 тыс. муниципальных образований являются учредителями либо соучредителями средств массовой информации, более 16.5 тыс. муниципальных образований имеют официальные сайты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Данные источники являются основной базой актов, принимаемых органами местного самоуправления в каждом регионе.

Одна из форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением -местный референдум. По статистическим данным Минюста России, в 2017 г. было проведено 1187 местных референдумов в 10 субъектах Российской Федерации. Подавляющее большинство местных референдумом было связано с введением механизма самообложения. В Пермском крае, Кемеровской и Липецкой областях проводились голосования об изменении статуса муниципальных образований, в большинстве случаев окончившиеся одобрением предлагаемых изменений.

Собрания граждан и публичные слушания являются общераспространенными формами гражданской активности. В 2017 г. собрания граждан проводились 72.9 тысяч раз, за первые два месяца 2018 г. - 15.5 тыс. раз, публичные слушания - 103.4 тысяч раз в 2017 г., 7 тыс. раз за первые два месяца 2018 г. При решении ряда вопросов местного значения (принятие и изменение уставов муниципальных образований, утверждение и изменение местных бюджетов, вопросы территориального планирования, изменение территориальной организации местного самоуправления и т.п.) проведение публичных слушаний к тому же является обязательным. Несколько реже проводятся опросы граждан -4.5 тыс. в 2017 г., 1.4 тыс. за первые два месяца 2018 г., а также конференции (собрания делегатов) - 3 тыс. в 2017 г., 0.6 тыс. за первые два месяца 2018 г.

Сходы граждан, периодически проводимые в малочисленных поселениях, остаются редкой формой непосредственного решения гражданами вопросов местного значения. Такая форма осуществления местного самоуправления предусмотрена уставами одного городского поселения (г. Иннополис Верхнеуслонского района Республики Татарстан) и 73 сельских поселений в 16 субъектах Российской Федерации. Больше всего таких поселений в Красноярском крае (14 поселений), Республике Саха (Якутия) (13 поселений), Чеченской Республике (11 поселений), Хабаровском крае (10 поселений).

Из необязательных (факультативных) форм участия граждан в решении вопросов местного значения получили распространение терри-

ториальное общественное самоуправление (наибольшее развитие в Краснодарском крае, республиках Башкортостан, Бурятия и Марий Эл, Краснодарском крае, Архангельской, Белгородской, Воронежской, Кировской и Тамбовской областях) и институт сельских старост, который до недавнего времени регулировался лишь законодательством отдельных субъектов Российской Федерации.

Таким образом, феномен муниципального правотворчества еще недостаточно изучен в научных кругах, остается много неразрешенных вопросов. Большое количество актов, принимаемых органами местного самоуправления, сбивает с толку, зачастую они противоречат сами себе. И все же такой институт, как местное самоуправление является, пожалуй, одной из основных предпосылок развития гражданского общества, построения правового государства. Соответственно возникает необходимость урегулирования различных вопросов, связанных с осуществлением муниципалитетом доверенных ему государством самостоятельных полномочий в правотворческой сфере по определенным вопросам с учетом особенностей исторического, культурного и территориального наследия конкретного муниципального образования. Ни один государственный орган не правомочен отменять принятые в соответствии с законом акты местного самоуправления, никто не визирует их решения, не требуется ни предварительной, ни последующей санкции на те или иные действия. Органы местного самоуправления осуществляют функции публичной власти под свою ответственность, однако государственный контроль за их деятельностью все же необходим, и, как показывают приведенные данные статистики, он осуществляется довольно успешно, поощряя и оказывая посильную поддержку правотворческим стараниям муниципальных образований.

Список литературы:

[1] Роньжина О.В. Формирование режима открытости и доступности муниципальных правовых актов с учетом их правовой природы: историко-правовой аспект / / Мониторинг правоприменения. - 2017. - № 3 (24). - С. 50.

[2] Теория государства и права: учеб. / под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. - М., 2008. - С. 427.

[3] Мониторинг нормотворческого процесса органов местного самоуправления с иллюстрацией типичных нарушений правил юридической техники на конкретных примерах: практ. пособие. / авторы-сост.: Э.И. Атагимова,

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019

О.С. Рыбакова, Н.А. Троян. - М.: ФБУ НЦПИ при Минюсте России, 2018. - С. 3.

Spisok literatury:

[1] Ron'zhina O.V. Formirovanie rezhima otkrytosti i dostupnosti municipal'nyh pravovyh aktov s uchetom ih pravovoj prirody: istoriko-pravovoj aspekt / / Monitoring pravoprimeneniya. - 2017. - № 3 (24). - S. 50.

[2] Teoriya gosudarstva i prava: ucheb. / pod red. A.S. Pigolkina, Yu.A. Dmitrieva. - M., 2008. - S. 427.

[3] Monitoring normotvorcheskogo processa organov mestnogo samoupravleniya s illyustraciej tipichnyh narushenij pravil yuridicheskoj tekhniki na konkretnyh primerah: prakt. posobie. / avtory-sost.: E.I. Atagimova, O.S. Rybakova, N.A. Troyan. - M.: FBU NCPI pri Minyuste Rossii, 2018. - S. 3.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019