CC BY
109
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
С.Г. ГОНТАРЬ
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Орловского государственного университета E-mail: vers@inbox.ru Тел. 8 905 167 47 74
ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ -НЕОТЪЕМЛЕМЫЙ ЭЛЕМЕНТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье рассматривается правотворческая деятельность органов местного самоуправления, при реализации которой возникают определенные трудности, связанные не только с низким кадровым уровнем муниципальных служащих на местах, особенно в сельских поселениях, но и с правоприменением норм действующего законодательства, а часто и их отсутствием.
Ключевые слова: правотворческая деятельность на местах, орган местного самоуправления, муниципальный нормативный акт.
В соответствии с Федеральным законом 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) [1] органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в рамках действующего законодательства.
В связи с тем, что количество полномочий, которыми наделяются муниципальные образования, постоянно увеличивается, а реализовывать их нужно в соответствии с действующим законодательством, а также путем принятия качественных муниципальных правовых актов, все больше внимания уделяется реализации правотворческой деятельности органов местного самоуправления, которая является важным элементом осуществления местного самоуправления.
Так, согласно Федеральному закону № 131-Ф3 органы муниципальных образований наделены полномочиями по принятию уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов. Деятельность органов местного самоуправления по принятию муниципальных актов согласно действующему законодательству является самостоятельной. Органы местного самоуправления независимы от органов государственной власти согласно Конституции Российской Федерации, в том числе и при осуществлении правотворческой деятельности. Но вместе с тем, все принимаемые правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Муниципальные правовые акты могут быть приняты как органами местного самоуправления, так и непосредственно населением (на референдуме, сходе граждан). Независимо от того, каким органом, должностным лицом или населением не© С.Г. Гонтарь
посредственно принят акт, он должен содержать какое-либо юридическое предписание, быть логически завершенным, отвечать требованиям юридической техники, соответствовать действующему законодательству.
Предписания в муниципальных правовых актах могут быть нормативно-правовыми (нормативноправовой акт) либо ненормативными (индивидуального характера).
Муниципальные правовые акты должны быть теми органами, в чьи полномочия входит решение вопроса, содержащегося в акте, ведь в случае, если акт будет принят неуполномоченным лицом, с превышением полномочий, то данный акт не будет соответствовать действующему законодательству.
Заметим, что подобная проблема часто возникает в органах местного самоуправления при осуществлении ими правотворческой деятельности, устранение которой, полагаем, возможно путем разрешения правовых коллизий, важными составляющими которых являются систематизация и классификация муниципальных правовых актов.
Собственно вся муниципальная правовая система нуждается в упорядочении. Муниципальное, региональное и федеральное правотворчество составляют единое правовое пространство, целью которого представляется согласованность и совершенствование актов как в юридическом плане, так и в юридико-техническом на всех уровнях власти.
Вместе с тем проблемы, которые существуют в регулировании местного самоуправления, муниципальными, нормативными правовыми актами разрешить невозможно. Построение правового государства, как считает ряд ученых, связано именно с созданием единой системы правовых актов и обеспечением доступа населения к правовым актам.
Доступ к федеральным и региональным актам
достаточно свободен. Организация доступа осуществляется посредством государственных и коммерческих информационных систем и средств массовой информации, в том числе с помощью сети Интернет.
Кроме того, с целью организации доступа населения к правовым актам был создан федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В целях ведения регистра проводится юридическая экспертиза актов и их государственный учет, что в свою очередь призвано обеспечить единую правовую систему Российской Федерации и соответствие регионального законодательства федеральному законодательству.
Согласно статье 43.1 Федерального закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Так, например, уполномоченным органом в Орловской области является Аппарат Губернатора и Правительства Орловской области [2]. На региональном уровне принимаются нормативные правовые акты, регулирующие деятельность по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов. После включения акта в регистр в большинстве регионов предусмотрено проведение юридической экспертизы. Таким образом, уже принятые муниципальные нормативные правовые акты подвергаются юридической экспертизе на соответствие действующему законодательству, что в свою очередь также обеспечивает единую правовую систему Российской Федерации.
Основными принципами ведения регистров правовых актов являются достоверность, общедоступность и актуальность сведений, содержащихся в них. Создание регистров актов - важный этап реализации государственной политики по обеспечению единой правовой системы Российской Федерации. Регистры призваны сделать более доступной и прозрачной систему правовых актов, особенно актов органов местного самоуправления.
Заметим, что при осуществлении деятельности по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов, в ходе проведения юридической экспертизы возникает ряд нарушений, выявленных в принятых актах, которые напрямую связаны с человеческим фактором. Проекты некачественных актов, которые содержат нарушения норм действующего законодательства,
приняты с превышением полномочий, имеют нарушения правил юридической техники и т.д. Это объясняется тем, что готовятся они часто сотрудниками органов местного самоуправления, которые не имеют юридического образования. Особенно остро данная проблема стоит в сельских поселениях, где во всей администрации только 3-4 человека, которые не имеют юридического образования.
Более того, если в представительных органах муниципальных образований решение принимается коллегиально и оформляется, как правило, квалифицированными сотрудниками, то в исполнительном - проекты готовятся различными структурными подразделениями и разными должностными лицами (это имеет место в крупных муниципальных образованиях, где имеются структурные подразделения в органах власти).
Федеральный закон № 131-Ф3 поставил
серьезные задачи перед органами местного самоуправления, но правотворческая деятельность в муниципальных образованиях малоэффективна, она не может быть эффективной не только по объективным, но и по субъективным причинам, ведь многие специалисты органов власти не имеют достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки муниципальных правовых актов. В связи с этим органам местного самоуправления необходима действенная помощь в виде модельных актов, представляющих собой максимально понятные, но не подробные инструкции, которые будут представлять работникам органов власти поле для самостоятельной, творческой деятельности.
В первую очередь необходим такой акт, который будет однозначно определять структуру принимаемых документов и описывать требования к техническому их оформлению. В муниципальных образованиях, как правило, имеются регламенты органов местного самоуправления или иные документы, в которых только обозначается правотворческая деятельность, однако представляется необходимым принять именно правовой акт, содержащий правила оформления муниципальных проектов.
Так, с этой целью в Орловской области, например, Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Орловской области совместно с правовым управлением Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области (уполномоченным органом по организации и ведению регистра муниципальных правовых актов) разработаны методические рекомендации по оформлению актов органов местного самоуправления, которые были положительно восприняты органами местного самоуправления и в ряде из них взяты за основу при разработке и принятии муниципальных актов,
Шэй
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
регулирующих деятельность по принятию и оформлению актов.
Кроме объективных факторов, не позволяющих должным образом реализовывать правотворческую деятельность, есть еще и субъективный - кадровый. Многие муниципальные служащие не имеют высшего юридического образования, не говоря уже о знании правил оформления актов. В высших учебных заведениях на правовых специальностях не предусмотрено такой дисциплины, как «юридическая техника», в настоящее время в процессе обучения юридической технике не уделяется должного внимания. Быстро эта проблема может быть решена путем введения факультативного курса «Юридическая техника» на государственных специальностях.
Однако для преподавания дисциплины «юридическая техника» необходимо еще и федеральное закрепление правил оформления проектов актов. Именно единообразие в подготовке документов позволит специалистам этой области успешно трудиться в различных регионах нашей страны, а также поможет глобальной систематизации муниципальных правовых актов в масштабе всего государства.
Более того, юридико-техническую неграмотность специалистов возможно упреждать уже при приеме на муниципальную службу, при проведении конкурса и в период испытательного срока. Целесообразно внести уточнения именно в эти типовые квалификационные требования, чтобы у специалистов, претендующих на замещение муниципальных должностей, в чьи обязанности входит подготовка проектов актов, имелось юридическое образование.
В свою очередь, изменение квалификационных требований повлечет уточнение должностных
инструкций тех специалистов, в чьи обязанности входит подготовка проектов нормативных актов.
Еще один способ получения знаний, который, безусловно, будет способствовать осуществлению правотворческой деятельности органов местного самоуправления - это глобальная информационная сеть «Интернет» [3]. Однако, не все структурные подразделения органов, да и сами органы местного самоуправления имеют доступ в «Интернет», часто отсутствуют и локальные сети в органах. Электронное обеспечение помогало бы решить проблему времени, недостатка информации и опыта, а общение с другими муниципальными образованиями, центрами поддержки местного самоуправления и т. д. помогало бы в реализации полномочий органов власти, в особенности правотворческих, тем более, что в настоящее время возможности сети Интернет резко расширяются.
На эффективность осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления влияют не только внутренние факторы, касающиеся ее организации и обеспечения, но и внешние, те, которые зависят от опыта, культуры и традиций как самого муниципального образования, так и государства в целом.
На основании изложенного можно сделать вывод, что при осуществлении даже вышеперечисленных путей оптимизации правотворческой деятельности, а также посредством взаимодействия органов местного самоуправления между собой, с органами государственной власти через сеть Интернет, на конференциях и семинарах правотворческая деятельность будет развиваться, а следовательно, и правотворчество в целом, то есть будет повышаться уровень актов и их правоприменения, а вслед за этим и уровень жизни населения.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. и доп.).
2. Закон Орловской области от 08.12.2008 г. № 847-ОЗ (ред. от 05.09.2012) «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Орловской области» [Электронный ресурс] // В данном виде документ опубликован не был. Размещен в электронной правовой системе «Консультант Плюс».
3. ЛукьяновА.А. Основные концепции Интернет-права. Информационное право. № 3. 2007. С. 9-11.
S.G. GONTAR
LAW MAKING ACTIVITIES OF LOCAL AUTHORITIES - AN INHERENT ELEMENT
OF LOCAL GOVERNMENT
The article deals with local law-making activities, implementation of which in local government has certain difficulties, associated not only with low staffing level of municipal employees, especially in rural areas, but also with the enforcement of legislation, and often with it’s absence.
Key words: local law-making activities, local authorities, local regulation.
