CC BY
178
политические науки
Токтоназарова Чынара Меймановна, Ляхова Елена Ярославовна ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ ...
УДК 342.553: 321
ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ:
ПРАКТИКА Г. НОРИЛЬСКА
© 2016
Токтоназарова Чынара Меймановна, кандидат юридических наук кафедры «Менеджмента»
Ляхова Елена Ярославовна, кандидат экономических наук кафедры «Менеджмента» Заполярный филиал автономного образовательного учреждения Ленинградский университет
имени А.С.Пушкина, Норильск (Россия)
Аннотация. В статье рассмотрены проблемы участия граждан в местном самоуправлении на примере муниципального образования г. Норильска. В современных условиях развития - граждане являются важным субъектом муниципального управления. Население той или иной муниципальной территории выступает также индикатором социально-экономического развития, так как от эффективности управления той или иной территории зависит качество и уровень жизни населения. В последние годы способы участия граждан в муниципальном управлении расширены, появились возможности проведения публичных слушаний, общественного контроля, оценки социально-экономического развития той или иной территории населением. Однако при всем при этом сохраняется еще ряд проблем. В этом смысле стоит выделять проблемы общего характера, то есть в целом, применимые к местному самоуправлению, и проблемы участия на конкретной территории. К проблемам обобщающего плана стоит отнести необходимость совершенствования способов участия населения в местном самоуправлении, расширении возможностей в принятии решений вопросов местного значения. На уровне конкретной муниципальной территории решение проблем видится через взаимодействие населения и органов местной власти по вопросам социально-экономического, культурного и иного развития.
Ключевые слова: местное самоуправление, независимость местного самоуправления, участие граждан в местном самоуправлении, формы участия граждан в местном самоуправлении, проблемы участия граждан в местном самоуправлении, муниципальная территория.
PROBLEMS PARTICIPATION OF CITIZEN IN LOCAL SELF-GOVERNMENT:
PRACTICE NORILSK
© 2016
Toktonazarova Chynara Meymanovna, candidate of law sciences of the chair «Management» Lyakhova Elena Yaroslavovna, candidate of economical science of the chair «Management» Polar Division autonomous educational institution Leningrad State University named after AS Pushkin,
Norilsk (Russia).
Annotation. The article deals with the problem of citizen participation in local government as an example of the municipality of Norilsk. In modern conditions of development - the citizens are an important subject of the municipal administration. The population of a municipal territory also serves an indicator of socio-economic development, as of the effective management of a territory depends on the quality and standard of living. In recent years, methods of citizens' participation in municipal management expanded, there were the possibility of holding public hearings, public scrutiny, assessment of socio-economic development of a territory population. However, all while maintaining a number of problems. In this sense, should highlight the problems of a general nature, that is, in general, applicable to local government, and the problem of participation in a specific area. The problems of generalizing the plan should include the need to improve the way people's participation in local governance, empowerment in decision-making in local matters. At the level of specific municipal territory of problem solving is seen through the interaction of the public and local authorities on the issues of socio-economic, cultural and other development.
Keywords: local government, the independence of local self-government, citizens' participation in local government, the forms of citizen participation in local government, the problem of citizen participation in local government, the municipal territory.
На сегодняшний день, местное самоуправление является одним из значимых элементов в государстве. Именно на конкретной территории осуществляется социально-экономическая, культурная и иная политика в отношении конкретных граждан. В этой связи представляется важным исследование местного самоуправления с точки зрения его потенциальных возможностей, которые пока далеко не в полной мере реализуются. Многое зависит в этом отношении от активности местного сообщества и его взаимосвязи с муниципальной властью. В таком взаимодействии заложен перспективный потенциал для его эффективного развития. Но в практике взаимоотношений органов муниципальной власти и населения много нерешенных вопросов организационного порядка, а также проблем, связанных с продуктивным выполнением общественно-политических функций основными политическими субъектами.
Актуальность проблемы участия населения в местном самоуправлении обусловлена необходимостью более эффективной работы муниципальных органов власти, а также вовлечением широких слоев населения в решение значимых проблем по месту жительства и повышением социально-политической активности различных социальных групп. На современном этапе развития проблема участия населения в местном самоуправлении
является актуальным предметом исследования как муль-тидисциплинарных разработок, так и дисциплин фундаментального характера. Разнообразие форм участия граждан в местном самоуправлении обусловливает повышенное внимание к процессам, происходящим на низовом уровне социальной организации. Вместе с тем, специфика деятельности муниципалитетов различных стран и форм участия граждан в управлении, зависит от многих факторов, в первую очередь - от правового и экономического статуса местной власти. В последнее время, все больше исследователей обращают внимание на организационные проблемы участия граждан в местном самоуправлении. Так, например, стоит назвать исследования: Е.Н.Гоголевой, Е.И.Самарцевой [9], Э.Ю. Майковой, Е.В.Симоновой [14], А.А.Лежебокова, Е.А. Сергодеева, [12] К.Н.Локшиной [13], Д.С.Петкун [15], Г.Цветковой [16] и других. При всем при этом, исследований конкретного муниципального опыта, в частности, муниципального образования г. Норильск в научной литературе нет, чем и обуславливается значимость данного исследования.
Субъектом реализации местного самоуправления, прежде всего, является население конкретной территории, который осуществляет управление в конкретном муниципальном образовании. При этом местное само-
Токтоназарова Чынара Меймановна, Ляхова Елена Ярославовна ттшт^кш
ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ ... науки
управление выступает фактором развития конкретной территории. Самостоятельность местной власти определена четко в Конституции РФ [1], в которой указывается, что основной целью местного самоуправления является решение вопросов местного значения, причем как непосредственно народом, так и посредством органов власти местного уровня. Сущность местного самоуправления отражает особенности исторического развития и традиционных укладов конкретного муниципального образования. [5;11] Органы местного самоуправления - это своеобразные проводники местной политики и решения основных проблем той или иной территории, которые построены по принципу разделения властей.
В первую очередь, следует отметить, что в практическом смысле понятие управления развитием конкретной территории является достаточно новым, поскольку долгое время в основе концептуальных положений управления лежало понятие функционирования территории. Граждане РФ имеют право принимать участие в управлении делами местного самоуправления.
Следует выделять несколько типов участия населения в местном самоуправлении. Например, участие в рамках гражданских форумов, также называемые общественными слушаниями, в ходе которых может обсуждаться любой значимый для общественности вопрос, в результате обозначается существующая проблема и возможные варианты ее решения. К участию также относятся слушания, проводимые в связи с необходимостью выявления общественного мнения органами власти либо частными лицами (негосударственными корпорациями) и получения поддержки населения при реализации тех или иных проектов. Участие население может выражаться в утверждении рекомендаций, призванных воздействовать на решения, принимаемые органами власти. При этом, стоит отметить, что граждане участвуют в местном самоуправлении посредством обращений в органы местного самоуправления. Участие граждан может также выражаться в голосовании на местном референдуме.
Анализ практики участия граждан в местном самоуправлении г. Норильска показывает следующее. Городской округ Норильск - один из самых северных городов мира, включенный в сухопутные территории Арктической зоны Российской Федерации, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 02.05.2014 №296.
Администрация города Норильск является исполнительно-распорядительным органом муниципальной власти муниципального образования.
Формами участия граждан в местном самоуправлении г.Норильска являются правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; сход граждан; собрание граждан; конференция граждан; опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления.
За последние десять лет в Норильске не было проведено ни одного местного референдума. Были предприняты некоторые попытки от инициативных групп граждан по вопросам сохранения зеленой зоны одного из городских парков, по вопросу о форме избрания главы города, но ни одна из инициатив не была реализована на практике.
Муниципальные выборы на территории Норильска проводятся с целью избрания депутатов Городского Совета и до 2011 года - главы города. Сегодня городской глава избирается из числа депутатов городской Думы. Это нововведение ограничило права граждан и лишило их возможности самим определять кандидатуру главы города. Споры о форме избрания главы города в кругах норильской общественности не утихают и по сей день. Еще с 2004 года, вскоре после принятия Федерального закона № 131 -ФЗ, по вопросу о статусе и полномочиях главы города шло активное обсуждение среди норильских депутатов. Точки зрения были самые 296
разнообразные, хотя большинство выступало именно за сохранение прямых выборов. Особенно актуальной эта тема стала вновь в 2009 г., накануне новых выборов 2010 г. Острая борьба взглядов и мнений разгорелась по вопросу о внесении изменений в Устав города по форме избрания главы города. Вопрос обсуждался политиками, политологами, журналистами, депутатами, представителями научной общественности. Это был путь ухода от демократических ценностей. Точки зрения в поддержку второго способа объяснялись условиями кризиса, при которых действия губернатора диктовались ситуацией с целью повышения управляемости в регионе. Вопрос был вынесен главой города на общественные слушания по внесению изменений в Устав города. Жителями города были предложены две формы избрания главы города: традиционное прямое голосование, или избрание представительного органа власти, который, в свою очередь, выберет председателя Думы - главу местного самоуправления из числа депутатов. Состоявшиеся публичные слушания подтвердили позицию большинства граждан, поддерживающих прямые всенародные выборы главы города, в поддержку проголосовал 191 человек, за избрание главы города депутатами - только 32 человека из числа присутствовавших. Однако, несмотря на результаты публичных слушаний, Городским Советом было принято решение о выборах главы города из числа депутатов, а также о введении нанимаемой по контракту должности сити-менеджера. Можно отметить, что публичные слушания проводились для соблюдения формальностей, заранее принятое решение на самом высоком уровне не позволило обществу самостоятельно сделать свой выбор, хотя почти 80% жителей выступало за прямое избрание населением мэра города. К мнению большинства граждан г. Норильска не прислушались, что явилось показательным примером осуществления реального норильского местного самоуправления, когда публичные слушания превратились в формальность.
Правотворческая инициатива граждан - это право граждан, проживающих в муниципальном образовании, на разработку проекта нормативно-правового акта по вопросам местного значения и внесение его на рассмотрение в соответствующий орган местного самоуправления. Проект подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом местного самоуправления в течение трех месяцев. В соответствии со ст. 11 Устава г.Норильска с правотворческой инициативой может выступать инициативная группа - не менее 7 граждан, обладающих избирательным правом. [4]
Активно осуществляется территориальное общественное самоуправление (ТОС) посредством собраний граждан либо через органы ТОС. В настоящее время в г.Норильске существует два официально зарегистрированных ТОСа.
Территориальное общественное самоуправление представляет собой одну из наиболее перспективных форм участия граждан в местном самоуправлении.
ТОС выполняет разнообразные функции, решает широкий круг проблем жителей. Оно стало первым помощником главам поселений, взяв на себя решение довольно широкого спектра вопросов местного значения. Так, с участием ТОС в 2015 году:
- ликвидировано 274 несанкционированных свалок;
- построено и заменено водопровода 846 пог. метра;
- отремонтировано более 40 километров дорог. [11]
Большое значение имеет привлечение населения
к публичным слушаниям по бюджетным вопросам. Серьезной проблемой является недостаточная доступность бюджетной информации, а также трудный для восприятия формат ее представления. Населению бывает достаточно сложно составить целостную картину того:
- каким образом реализуются основные этапы бюджетного процесса (планирование, утверждение и исполнение бюджета),
политические науки
Токтоназарова Чынара Меймановна, Ляхова Елена Ярославовна ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ ...
- кто вовлечен в бюджетный процесс,
- кто ответственен за те или иные действия, в какие сроки происходят основные события в бюджетном процессе.
Примером хорошей организации со стороны органов местной власти стало проведение в 2009 г. публичных слушаний по вопросу проекта генерального плана развития города Норильска до 2030 г. От жителей поступило 2800 предложений и поправок, которые касались в большинстве случаев сферы экологии, сохранения зеленых зон, ограничения строительства в парках и скверах города, что было чрезвычайно актуально для граждан.
За 2015 год в администрацию г. Норильска обратилось 1420 граждан, для сравнения - в 2014 г. - 1104, в 2013 г. - 1067, в 2012 г. - 913. Таким образом, за три года количество обращений граждан увеличилось более чем на 50 %. [10], что свидетельствует о достаточном уровнем социальной активности граждан г.Норильска Анализ содержания данных обращений свидетельствует о том, что в основном жителей района волнуют следующие вопросы: благоустройство, содержание и эксплуатация жилья, улучшение жилищных условий, что указывает на преобладание конструктивной социальной активности граждан.
Самой распространенной формой участия населения г.Норильска является деятельность общественных советов: совет общественности, совет общественных экспертов, попечительский совет при администрации г.Норильска, наблюдательный Совет по социальной адаптации лиц, освободившихся из мест лишения свободы и т.д.
Оценивая участие граждан в местном самоуправлении, в частности применение ими на практике некоторых форм непосредственного осуществления местного самоуправления, можно отметить, что на законодательном уровне граждан г. Норильска, так же как и всем гражданам Российской Федерации, предоставлены достаточно широкие возможности для осуществления местного самоуправления, что подтверждается многообразием этих форм, однако, на практике эти возможности не осуществляются в полной мере, что позволяет говорить о недостаточном уровне развития городского местного самоуправления.
Далеко не каждого интересует спектр вопросов местного значения. Основную часть граждан волнуют лишь те стороны местного самоуправления, которые непосредственно связаны с потребляемыми социальными услугами (пенсионера, имеющего плохое здоровье, интересует работа муниципальной поликлиники; родителей малолетних детей - благоустройство детской площадки и т.п.) [12] . И лишь немногие жители г.Норильска поднимаются от уровня потребителя муниципальных услуг до уровня активного участника муниципальной полити-ки[13] .
Вторая причина отказа населения г.Норильска от участия в местном самоуправлении является социально-экономической и состоит в том, что реальная роль этого института в системе государственной политики сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов для дотирования социально несамодостаточного населения. Местные бюджеты остаются инструментом распределения государственных финансов. В этих условиях структура слоя населения, проявляющего активность во взаимодействии с муниципальной властью, всё более определяется составом получателей социальной помощи
Главный фактор пассивности населения - это недоверие жителей к органам местного самоуправления, неверие в возможность оказывать влияние па принимаемые решения[14] , тем более, что это отчетливо видно на примере г. Норильска
Совершенствование привлечения населения к участию в решении вопросов местного значения в муни-
ципальных образованиях и реальному осуществлению местного самоуправления возможно за счет повышения правовой грамотности населения и правовой культуры работников органов местного самоуправления. Без решения этой задачи нельзя говорить о местном самоуправлении как форме народовластия, реальном участии населения и институтов гражданского общества в управлении муниципальными образованиями[15] .
Необходимым условием дальнейшего развития местного самоуправления является преодоление управленческого отчуждения населения, привлечение его к реальным управленческим процессам.
Перспективы дальнейшего становления различных форм самоорганизации граждан во многом будут определяться существующим на сегодняшний день отношением населения к участию в общественной жизни, проявлением активной гражданской позиции.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных ФКЗ о поправках к Конституции Российской Федерации от от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Парламентская газета 2003. - № 186
3. Уставный закон Красноярского края от 10.11.2011 № 13-6401 (ред. от 12.02.2015) «О референдумах в Красноярском крае» (подписан Губернатором Красноярского края 18.11.2011)// Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края 2011. - № 61.
4. Устав муниципального образования город Норильск от 30 сентября 2004 г.
5. Акмалова А.А. Муниципальное право России: Учебник. М., 2008.
6. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М.: ИНФРА-М, 2014. 208 с.
7. Антипьев К.А. Информированность местного сообщества о деятельности муниципальной власти // Управление мегаполисом. 2011. №6. С.122-126.
8. Васильев, А. А. Муниципальное управление: конспект лекций / А. А. Васильев. - Н. Новгород, 2015.
9. Гоголева Е.Н., Самарцева Е.И. Формы участия граждан в местном самоуправлении в России: востребованность и эффективность // Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. 2015. № 4. С. 10-18.
10. Информация об обращения граждан г. Норильска // [Электронный ресурс]: http://norilsk-city.ru/waitingroom/ review/document28990.shtml
11. Итоги социально-экономического развития г. Норильска в 2015 г. - Норильск, 2016.
12. Лежебоков А.А., Сергодеева Е.А. Проблемы участия населения России в местном самоуправлении // Wschodnioeuropejskie Czasopismo NaUkowe. 2015. № 3-3 (3). С. 132-13
13. Локшина К.Н. Социальная активность граждан как основа муниципальной демократии // В сборнике: Человек, образ, слово в контексте исторического времени и пространства материалы Всероссийской научно-практической конференции. 2015. С. 104-106.
14. Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Участие российских граждан в практиках местного самоуправления: проблема мотивации //Достижения вузовской науки. 2015. № 19. С. 119-124.
15. Петкун Д.С. К вопросу об активности населения в системе местного самоуправления // В сборнике: Вопросы совершенствования системы государственного управления в современной России Межвузовский сборник научных статей. Москва, 2015. С. 322-327.
