CC BY
38
Харитонов Сергей Александрович
адъюнкт кафедры административной деятельности
органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612583770)
Проблемы системы субъектов обеспечения
безопасного функционирования автомобильных дорог, улиц и дорожных сооружений (дорожной инфраструктуры)
В статье на основе анализа действующего законодательства предпринята попытка определения понятия «обеспечение безопасного функционирования дорожной инфраструктуры». Опираясь на данное понятие, автор выстраивает обширную систему субъектов, обеспечивающих безопасное функционирование дорожной инфраструктуры.
Ключевые слова: дорожная деятельность, органы исполнительной власти, безопасное функционирование, автомобильные дороги, дорожные сооружения, дорожная инфраструктура, система субъектов, полномочия.
S.A. Charitonov, Adjunct of the Chair of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583770.
The problem of system entities to ensure the safe operation of motor roads, streets and road constructions (road infrastructure)
In this article on the basis of an analysis of the legislation the author makes an attempt to define the concept of «ensuring the safe operation of road infrastructure». This concept allows the author to form the extensive system of actors to ensure the safe operation of road infrastructure.
Key words: road work, executive authorities, safe operation, roads, road constructions, road infrastructure, system entities, powers.
Для определения системы субъектов, осуществляющих деятельность по обеспечению безопасного функционирования автомобильных дорог, улиц и дорожных сооружений, следует определиться с категорией «безопасное функционирование» указанных транспортных сооружений. В настоящее время в действующем законодательстве о транспортной безопасности данному вопросу уделено недостаточное внимание. Так, Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О транспортной безопасности» [1] уделяет внимание правовому регулированию транспортной безопасности как состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. В аспекте нашего исследования данный закон направлен на формирование правовых основ недопустимости внешнего вмешательства в функционирование автомобильных дорог, улиц и дорожных сооружений
как объектов транспортной инфраструктуры. Сходный подход имеет место и в Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2]. Так, указанный закон в п. 3 ст. 2 в качестве цели правового регулирования предусматривает необходимость обеспечения сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния. Статья 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О безопасности дорожного движения» [3], определяя основные направления обеспечения безопасности дорожного движения, предусматривает такое направление, как разработка и утверждение в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: технических регламен-
155
тов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов. Как видно из приведенных законодательных положений, термин «безопасное функционирование» дорожной инфраструктуры (автомобильных дорог, улиц и дорожных сооружений) - явление весьма многоаспектное, включающее в себя комплекс мероприятий административно-правового и организационно-правового характера. Приведенные законодательные положения в том или ином объеме определяют основы безопасного функционирования автомобильных дорог, улиц и дорожных сооружений, что требует определения его содержания. Анализ действующего законодательства об обеспечении транспортной безопасности позволяет в состав понятия безопасного функционирования автомобильных дорог, улиц и дорожных сооружений (дорожной инфраструктуры - далее ДИ) включить следующие компоненты: во-первых, цели и задачи обеспечения безопасного функционирования ДИ; во-вторых, нормативное правовое регулирование требований к обеспечению безопасного функционирования ДИ; в-третьих, формирование системы стандартов, технических и эксплуатационных требований к ДИ; в-четвертых, систему субъектов, обеспечивающих безопасное функционирование ДИ; в-пятых, систему субъектов, надзирающих за обеспечением безопасного функционирования ДИ; в-шестых, совокупность функций обеспечения безопасного функционирования ДИ. Эти элементы, с определенной долей условности, можно классифицировать на режимные элементы безопасного функционирования ДИ и функциональные его компоненты. Режимные элементы содержания безопасного функционирования ДИ характеризуются установлением системы требований и совершаемых в связи с этим действий по обеспечению функционирования ДИ в соответствии с действующим законодательством и принятыми в его развитие подзаконными нормативными правовыми актами [4; 5; 6]. Функциональные элементы содержания безопасного функционирования ДИ выражаются в системе административно-правовых (управленческих) и организационно-правовых действий уполномоченных субъектов, которые осуществляют режимные элементы содержания безопасного функционирования ДИ. Приведенные положения позволяют признать, что обеспечение безопасного функционирования ДИ представляет собой систему административно-правовых и организационно-правовых требований и административно-правовых (управленческих) и организационно-правовых
действий уполномоченных субъектов, которые обеспечивают осуществление режимных правил безопасного функционирования автомобильных дорог, улиц и дорожных сооружений. Приведенный подход к пониманию безопасного функционирования ДИ позволяет сформировать систему субъектов, ее обеспечивающую. Это необходимо для дальнейшего анализа их административно-правового статуса, преследующего цель его совершенствования и дальнейшего развития законодательства, регулирующего проблемы транспортной безопасности в Российской Федерации.
Осуществление двух указанных режимных и функциональных элементов обеспечения безопасного функционирования ДИ производится двумя основными группами субъектов. Первая группа объединяет субъектов, обслуживающих ДИ, т.е. осуществляющих строительство, ремонт, реконструкцию и эксплуатацию, вторая состоит из субъектов, обеспечивающих реализацию государственных управленческих функций в сфере обеспечения безопасного функционирования ДИ.
Первую группу субъектов, обеспечивающих безопасное функционирование ДИ, образуют субъекты, осуществляющие дорожную деятельность, т.е. деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (п. 6 ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2]). Данная группа субъектов может быть разделена на подгруппы: 1) субъекты, осуществляющие государственное и муниципальное управление в области обеспечения безопасного функционирования ДИ; 2) субъекты, осуществляющие непосредственное обеспечение безопасного функционирования ДИ. К первой подгруппе субъектов действующее законодательство относит уполномоченные органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. Так, в основе данной системы субъектов стоит Правительство РФ, осуществляющее административно-правовое регулирование в области дорожной деятельности [7], Министерство транспорта РФ [8], Федеральное дорожное агентство [9]. К числу специальных органов, осуществляющих дорожную деятельность, можно отнести
156
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2016 • № 1 (31)
и некоторые отдельные федеральные органы исполнительной власти, например Министерство обороны РФ, которое в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2] обладает отдельными полномочиями в сфере дорожной деятельности в период военного положения. Комплекс органов, осуществляющих дорожную деятельность в субъекте Российской Федерации и муниципальных образованиях, образован и на указанном уровне функционирования исполнительной и муниципальной власти. Так, например, в Краснодарском крае создано министерство транспорта и дорожного хозяйства [10], в Ставропольском крае - министерство строительства, дорожного хозяйства и транспорта [11]. Подобным образом органы, осуществляющие дорожную деятельность, формируются в структуре исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Глава 2 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2] определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в сфере дорожной деятельности.
Вторую подгруппу образуют так называемые «эксплуатационные» субъекты, обеспечивающие безопасное функционирование ДИ. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2] автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются следующим образом: 1) автомобильные дороги федерального значения; 2) автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;
3) автомобильные дороги местного значения;
4) частные автомобильные дороги. В зависимости от значения автомобильной дороги и обслуживающей ее инфраструктуры ее проектирование, строительство, капитальный ремонт, ремонт и безопасную эксплуатацию
осуществляют специализированные предприятия (юридические лица), находящиеся в федеральной собственности, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной или частной собственности.
Вторую группу субъектов образуют субъекты, обеспечивающие реализацию государственных управленческих функций в сфере обеспечения безопасного функционирования ДИ. К данной группе относятся органы исполнительной власти, реализующие функции контроля и надзора за обеспечением безопасного функционирования ДИ. В соответствии со специально принятым Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. № 26-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации''» полномочия по осуществлению государственного надзора и муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог возлагаются на указанные выше субъекты, относимые нами к первой подгруппе субъектов, обеспечивающих безопасное функционирование ДИ. Возложение на указанные органы исполнительной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления обязанности по осуществлению функций надзора и контроля за обеспечением безопасного функционирования ДИ свидетельствует о насущной потребности расширения реализации указанных функций в сфере дорожной деятельности. Представляется, что этот подход является весьма обоснованным как с точки зрения науки, так и практики деятельности приведенных субъектов. Важное место в системе субъектов, обеспечивающих реализацию государственных управленческих функций в сфере обеспечения безопасного функционирования ДИ, занимает Министерство внутренних дел РФ. Так, в соответствии с п. 2 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 августа 2013 г. № 716 (с изменениями и дополнениями) [12] именно на МВД России возлагается обязанность по осуществлению федерального надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения, п. 3 приведенного Положения определяет круг должностных лиц МВД России, наделенных полномочиями по осуществлению федерального надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения. В предмет указанного надзора, связанного с
157
обеспечением безопасного функционирования ДИ, включаются следующие направления деятельности: по строительству и реконструкции автомобильных дорог (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при строительстве и реконструкции автомобильных дорог), дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта; по эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при капитальном ремонте и государственного надзора за обеспечением сохранности дорог федерального значения), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также по установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.
В рассматриваемую группу субъектов следует отнести Федеральную службу по надзору в сфере транспорта [13], на которую в рассматриваемом аспекте возлагаются обязанности по осуществлению государственного надзора за транспортной безопасностью. Предметом данного надзора в соответствии с пп. 1 и 3 Положения о Федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 октября 2013 г. № 880 (с изменениями и дополнениями) [14], является предупреждение, выявление и пресечение нарушений субъектами транспортной инфраструктуры, перевозчиками, застройщиками объектов транспортной инфраструктуры обязательных требований, установленных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области транспортной безопасности. Данный вид государственного надзора осуществляют государственные транспортные инспекторы - должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и ее территориальных органов.
Важное место в системе субъектов, осуществляющих надзор за обеспечением безопасного функционирования ДИ, занимают органы прокуратуры, осуществляющие прокурорский надзор в сфере дорожной деятельности. И
хотя приказы Генерального прокурора предусматривают недопустимость осуществления прокурорского надзора в тех сферах деятельности, где осуществляют федеральный государственный надзор органы исполнительной власти, вместе с тем, эффективность последнего во многом зависит от участия в нем сотрудников органов прокуратуры [15, с. 11]. Прокуроры-практики отмечают, что «для снижения уровня аварийности и количества транспортных заторов необходима оценка причин и условий возникновения проблем на каждом конкретном участке улично-дорожной сети (далее -УДС). Один из путей достижения этой цели -обобщение статистических данных и сведений оценочного характера, предоставляемых органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями. Последующее проведение прокурорами совещаний с участием представителей органов исполнительной власти, сотрудников ГИБДД, государственных учреждений, наделенных полномочиями по осуществлению конкретных функций, связанных с размещением технических средств организации движения, должно иметь своей целью создание конкретного проекта изменения транспортной ситуации на проблемном участке УДС, отраженного в протоколе совещания. Названный проект должен содержать анализ причин и условий сложившейся негативной ситуации, а также конкретные задачи, ставящиеся перед теми или иными органами исполнительной власти» [16, с. 23].
Приведенная достаточно обширная система субъектов обеспечения безопасного функционирования ДИ позволяет признать, что фор-мированиесодержания их административно-правового статуса порождает противоречия в нормативном закреплении и реализации полномочий этих органов при осуществлении деятельности по обеспечению безопасного функционирования ДИ. Для отдельных субъектов рассматриваемой системы административно-правовой статус вообще не определен, что вызывает практические проблемы. Представляется, что настоящее исследование может лечь в основу дальнейшего изучения проблем статуса субъектов, обеспечивающих безопасное функционирование ДИ.
1. Собр. законодательства РФ. 2007. № 7. Ст. 837.
2. Там же. № 46. Ст. 5553.
3. Там же. № 50. Ст. 4873.
4. Долгополое А.А. Теоретические основы режимного регулирования деятельности органов внутренних дел. М., 2013.
1. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2007. № 7. Art. 837.
2. Ibid. № 46. Art. 5553.
3. Ibid. 1995. № 50. Art. 4873.
4. Dolgopolov A.A. Theoretical bases of management modal activities of internal affairs bodies. Moscow, 2013.
_158
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2016 • № 1 (31)
5. Жеребцов А.Н. Миграционно-правовые режимы: теория и практика административно-правового регулирования. Волгоград, 2009.
6. Жеребцов А.Н. Теоретико-правовые аспекты реализации миграционной политики Российской Федерации // Рос. юстиция. 2007. № 3.
7. О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения: постановление Правительства РФ от 17 нояб. 2010 г. № 928 (с изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. 2010. № 48. Ст. 6402.
8. Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 (с изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. 2004. № 32. Ст. 3342.
9. Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве: постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374 (с изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3264.
10. О системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края и структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края: закон Краснодарского края от 21 окт. 2015 г. № 3255-K3. URL: http://kubzsk.ru/kodeksdb/ noframe/law?d&nd=462522465&prevDoc=921 011202&mark=000032I0000NVP2QD5A5V286 3LD33V3D99S000003A30NGB3R3VVVVVA#I0 (дата обращения: 17.02.2016).
11. Об утверждении положения о министерстве строительства, дорожного хозяйства и транспорта: постановление Правительства Ставропольского края от 5 мая 2015 г. № 183-П. URL: http://www.stavregion. ru/govdep/ministries/mindor/ (дата обращения: 17.02.2016).
12. Собр. законодательства РФ. 2013. № 34. Ст. 4446.
13. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта: постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 (с изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. 2004. № 32. Ст. 3345.
14. Собр. законодательства РФ. 2013. № 41. Ст. 5193.
15. Канцерова Н.Е. Прокурорский надзор в сфере дорожного строительства // Законность. 2015. № 10.
16. Петров И. В. Надзор за исполнением законодательства об организации и безопасности дорожного движения // Законность. 2013. № 7.
5. Zherebtsov A.N. Migration legal regimes: theory and practice of administrative-legal regulation. Volgograd, 2009.
6. Zherebtsov A.N. Theoretical and legal aspects of the implementation of migration policy of the Russian Federation // Russian justice. 2007. № 3.
7. On the list of general purpose highways of federal importance: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. Nov. 17, 2010 № 928 (as amended and additional charge) //Coll. of legislation of the Russian Federation. 2010. № 48. Art. 6402.
8. On approval of the Regulation on the Ministry of transport of the Russian Federation: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. July 30, 2004 № 395 (as amended and additional charge) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2004. № 32. Art. 3342.
9. On approval of the regulations on the Federal road agency: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. July 23, 2004 № 374 (as amended and additional charge) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2004. № 31. Art. 3264.
10. On the system of executive bodies of Krasnodar region and the structure of the supreme executive body of government authorities in Krasnodar region - administration of Krasnodar region: law of the Krasnodar region d.d. Oct. 21, 2015 № 3255-KL URL: http://kubzsk.ru/kodeksdb/ noframe/law?d&nd=462522465&prevDoc=92101 1202&mark=000032I0000NVP2QD5A5V2863LD 33V3D99S000003A30NGB3R3VVVVVA#I0 (date of access: 17.02.2016).
11. On approval of the regulation on the Ministry of construction, road management and transport: resolution of the Government of Stavropol region d.d. May 5, 2015 № 183-p. URL: http://http://www. stavregion.ru/govdep/ministries/mindor/ (date of access: 17.02.2016).
12. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2013. № 34. Art. 4446.
13. On approval of the Regulations of the Federal service for supervision in the sphere of transport: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. July 30, 2004 № 398 (as amended and additional charge) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2004. № 32. Art. 3345.
14. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2013. №. 41. Art. 5193.
15. Kantserova N.E. Prosecutor's supervision in the sphere of road construction // Legality. 2015. № 10.
16. Petrov I.V. Supervision over execution of the legislation on the organization and traffic safety // Legality. 2013. № 7.
159
