CC BY
108
Виноградов Михаил Юрьевич
Псковский государственный университет (e-mail: [email protected])
Безопасность дорожного движения на территории муниципального образования:
вопросы организации и правового
регулирования
В статье рассматриваются вопросы организации безопасности дорожного движения на территории муниципального образования. Раскрывается роль органов местного самоуправления в обеспечении безопасности граждан на дорогах, определяются перспективы развития законодательства в целях создания надежного механизма обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе функции муниципальной милиции.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, муниципальная милиция, безопасность дорожного движения, безопасность граждан, бюджетное регулирование.
M.Yu. Vinogradov, Pskov State University; e-mail: [email protected]
Road safety on the municipal territory: organization and legal regulation
In article questions of the organization of traffic safety on the territory of the municipality are considered. The role of local authorities in ensuring the safety of citizens on the roads is shown, determined the prospects of development of legislation in order to create a reliable mechanism of ensuring road safety, including the functions of the municipal militia.
Key words: local government, municipal militia, traffic safety, safety of citizens, budget control.
Обеспечение безопасности дорожного движения можно назвать одной из самых актуальных социально-экономических проблем современности. Согласно официальной позиции Правительства РФ безопасность дорожного движения относится к числу важных не только социально-экономических, но и демографических задач Российской Федерации [1].
На российских автомобильных дорогах каждый год совершаются десятки тысяч дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП), в результате которых погибают тысячи людей. Так, по данным, представленным МВД России, по состоянию на ноябрь 2016 г. было зарегистрировано более 157,6 тыс. ДТП, в результате которых погибло 18,5 тыс. человек и более 200 тыс. ранено [2]. В Концепции Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах» указывается, что сложившаяся в России обстановка, связанная с аварийностью на автомобильном транспорте, наносит гражданам и обществу в целом значительный ущерб, как материальный, так и моральный. Из сферы экономики в связи с дорожно-транспортным травматизмом исключаются люди трудоспособного возраста. Самое страшное, что в ДТП
гибнут и становятся инвалидами дети. Обществу причиняется колоссальный ущерб в сумме, превышающей 200 млрд руб. в год [1].
Существующий в настоящее время уровень безопасности на автомобильных дорогах, который, безусловно, является низким, влияет на внутреннюю составляющую национальной безопасности страны и, кроме того, является негативным фактором, влияющим на обеспечение общественной безопасности, затрагивающим базовые конституционные права и свободы граждан.
Государство в лице государственных органов должно стремиться обеспечивать безопасность всех участников дорожного движения. Это, как мы видим, является важнейшей функцией государства по обеспечению правопорядка. Обеспечение безопасности дорожного движения непосредственно связано с государственно-управленческой деятельностью, что обусловливает необходимость использования всего аппарата общей теории управления для выявления специфики управления применительно к данной конкретной сфере жизнедеятельности общества.
На отдельные проблемы построения межотраслевой системы обеспечения безопасности дорожного движения, закономерности
139
возникновения и сложности развития административных методов управления этой деятельностью указывал Б.В. Россинский, отмечая при этом необходимость рассмотрения «организационной структуры и специальных функций межотраслевых систем управления, проблемы разграничения контрольной и надзорной деятельности в межотраслевых системах управления, проблемы реализации административных методов управления и мер государственного принуждения в межотраслевой системе обеспечения безопасности дорожного движения» [3, с. 28].
Система обеспечения безопасности дорожного движения является сложной структурой взаимосвязанных элементов, которые опосредованы и регулируются посредством административно-правовых норм:
субъекты, участвующие в формировании безопасности дорожного движения;
субъекты, осуществляющие контроль и надзор в области безопасности дорожного движения;
правовые нормы, посредством которых регулируются отношения в сфере безопасности, а также нормы, определяющие основные направления деятельности органов обеспечения безопасности и институализирующие механизм контроля и надзора за их деятельностью;
правовые меры, в том числе дозволения и запреты, а также реализуемые уполномоченными органами методы управления.
При этом, конечно, нельзя не отметить, что правовое поле, в том числе в рассматриваемой сфере правоотношений, далеко от совершенства. Как верно отмечает Е.С. Стешич «переоценка значимости законодательного регулирования общественных процессов, борьба с негативными социальными явлениями и преступностью привели к бурному, бессистемному нестабильному и малоэффективному законотворчеству, которое не обошло и сферу предупреждения дорожно-транспортных происшествий в стране» [4, с. 75].
Анализ нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих вопросы безопасности дорожного движения, показывает, что к числу субъектов, участвующих в обеспечении безопасности дорожного движения, относятся и органы местного самоуправления. При этом они выступают в общественных отношениях в указанной сфере с различных позиций. Во-первых, органы местного самоуправления наделены определенными властными полномочиями по обеспечению собственно безопасности дорожного движения [5]. Во-вторых, они являются представителями собственника
местных автомобильных дорог общего назначения, ответственными за организацию дорожной деятельности [6]. В-третьих, они являются организаторами, а в ряде случаев заказчиками транспорных услуг для нужд населения муниципального образования [7].
Так, ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» закрепляет за органами местного самоуправления следующие полномочия в сфере обеспечения безопасности дорожного движения:
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения;
утверждение перечней участков дорог местного значения, опасных с точки зрения аварийности;
разработка первоочередных мер, которые направлены на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-до-рожной сети при осуществлении дорожной деятельности;
принятие решений в целях обеспечения безопасности дорожного движения о временном ограничении или временном прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения;
участие в осуществлении мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий с участием детей [5].
По вопросам обеспечения безопасности дорожного движения органам местного самоуправления приходится тесно взаимодействовать с органами внутренних дел, на которые в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [8] возложена функция по обеспечению безопасности дорожного движения.
В основном такое взаимодействие осуществляется посредством привлечения руководителей территориальных органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения к участию в комиссиях по обеспечению безопасности дорожного движения в соответствующем муниципальном образовании.
Так, например, в соответствии с постановлением Псковской городской думы от 1 ноября 2005 г. № 507 «Об утверждении Положения о городской комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения и ее состава» [9] членами комиссии по согласованию являются начальник ОГИБДД УМВД России по г. Пскову и старший государственный инспектор ОГИБДД УМВД России по г. Пскову.
140
Анализ положений Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» [5] позволяет сделать вывод о том, что безопасность дорожного движения - это такое состояние общественных отношений, возникающих в процессе перемещения в пределах автомобильных дорог людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых, которое отражает степень защищенности от дорожно-транспортных происшествий и их последствий участников этих отношений. При этом под обеспечением безопасности дорожного движения понимается деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.
Практика работы органов ГИБДД МВД России показывает, что к числу причин и условий дорожно-транспортных происшествий относятся недостаточная освещенность улиц, плохое качество дорожного покрытия, недостатки в содержании автомобильных дорог, отсутствие соответствующих технических средств регулирования дорожного движения. Поэтому качественное осуществление органами местного самоуправления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения непосредственно влияет на состояние безопасности дорожного движения.
Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6] также содержит указания на полномочия органов местного самоуправления, так или иначе связанные с безопасностью дорожного движения в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности:
установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения и непосредственное его осуществление (пп. 1, 1.1 ч. 1 ст. 13);
установление порядка создания и использования парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения (п. 1 ч. 3.2 ст. 13);
осуществление в отношении автомобильных дорог местного значения дорожной деятельности (п. 6 ч. 1 ст. 13);
обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения необходимой информацией (п. 10 ч. 1 ст. 13);
осуществление выдачи разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт автомобильных дорог местного значения, а также частных автомобильных дорог в границах соответствующего муниципального образования (пп. 3- 5 ч. 3 ст. 16);
осуществление разрешительных функций в области строительства в границах полосы отвода автомобильной дороги местного значения (ч. 4 ст. 19), пересечений и примыканий (ч. 2 ст. 20), объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полосы отвода (ч. 4 ст. 22), объектов дорожного сервиса в границах придорожных полос (ч. 5 ст. 22);
определение порядка установления и использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог местного значения (ч. 5 ст. 25 и ч. 9 ст. 26);
выдача специальных разрешений на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, в случае, если маршрут, часть маршрута транспортного средства проходят по автомобильным дорогам местного значения (пп. 4-6 ч. 6 ст. 31) и др.
Кроме того, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7] органы местного самоуправления устанавливают, изменяют и отменяют муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах городского поселения.
В связи с этим интересно, что к муниципальным маршрутам регулярных перевозок относится также маршрут регулярных перевозок в границах двух и более поселений одного муниципального района, однако полномочия каких-либо органов по его установлению, изменению или отмене Федеральным законом четко не определены. При этом маршрут регулярных перевозок в границах одного городского округа относится уже к категории межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок, которые устанавливаются, изменяются, отменяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Установление маршрута предполагает разработку карты маршрута, определение мест расположения остановочных пунктов, что также может отразиться на состоянии безопасности дорожного движения.
141
Заслуживает внимания и тот факт, что в соответствии с абз. 11 п. 4 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» [5] полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения относятся к расходным обязательствам муниципальных образований. В то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10] в качестве вопросов местного значения муниципальных образований закрепляет лишь дорожную деятельность и создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения. При этом обеспечение безопасности дорожного движения на дорогах местного значения к числу вопросов местного значения не относится.
На наш взгляд, подходы к роли органов местного самоуправления в обеспечении безопасности дорожного движения должны быть изменены. На данном этапе правового регулирования необходимо осуществить финансирование мероприятия по обеспечению безопасности дорожного движения, которые возложены на органы местного самоуправления.
Так, в соответствии с п. 6.2 п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ [11] штрафы за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения поступают исключительно в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 100%. Например, по результатам работы государственного казенного учреждения Псковской области «Интеллектуальные транспортные системы» Псковской области, ответственного за обслуживание стационарных и передвижных комплексов фото- и видеофиксации, в 2014 г. в областной бюджет взыскано более 11,1 млн рублей в виде административных штрафов за правонарушения в области дорожного движения. Прежде всего, это нарушения водителями автотранспортных средств скоростного режима и правил парковки.
Учитывая, что определение аварийных участков, определение мест парковок на автомобильных дорогах местного значения осуществляют органы местного самоуправления, они должны быть напрямую заинтересованы в реальном сокращении аварийности и в финансовом обеспечении указанной деятельности.
В связи с изложенным предлагается п. 6.2. ч. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса Рос-
сийской Федерации изложить в следующей редакции:
«6.2) за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, совершенное:
на автомобильных дорогах общего пользования федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, - соответственно в федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет по нормативу 100 процентов;
на частных автомобильных дорогах общего пользования и автомобильных дорогах необщего пользования - в местный бюджет по нормативу 100 процентов».
Кроме того, при разработке концепции Федерального закона «О муниципальной милиции» считаем целесообразным наделить органы муниципальной милиции отдельными полномочиями в области обеспечения безопасности дорожного движения. К такого рода функциям могут относиться следующие:
осуществление муниципального контроля за соблюдением муниципальных и иных нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
осуществление производства по делам об административных правонарушениях, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения, в соответствии с законодательством;
изучение условий дорожного движения на предмет безопасности;
принятие мер, направленных на совершенствование организации движения транспортных средств и пешеходов в пределах соответствующего муниципального образования;
осуществление разъяснительной работы с гражданами, направленной на профилактику дорожно-транспортных происшествий, с использованием средств массовой информации, а также собственных изданий, проведение в этих целях смотров, конкурсов, соревнований;
оказание содействия органам ГИБДД в организации обучения населения муниципального образования правилам безопасного поведения на дорогах, в пропаганде правил дорожного движения;
выявление причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий, нарушения правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения на территории муниципального образования, а также принятие мер по их устранению.
142
1. Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах»: распоряжение Правительства РФ от 27 окт. 2012 г. № 1995-р // Собр. законодательства РФ. 2012. № 45. Ст. 6282.
2. Показатели состояния безопасности дорожного движения за 2016 г. URL: http://stat. gibdd.ru/
3. Россинский Б. В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения: тенденции, проблемы и перспективы развития: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М, 1993.
4. Стешич Е. С. Объективное и субъективное в генезисе транспортных преступлений // Общество и право. 2016. № 1. С. 75-80.
5. О безопасности дорожного движения: федер. закон от 10 дек. 1995 г. № 196-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 487.
6. Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: фе-дер. закон от 8 нояб. 2007 г. № 257-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. 2007. № 46. Ст. 5553.
7. Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: фе-дер. закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ // Рос. газ. 2015. 17 июля.
8. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 февр.
9. Об утверждении Положения о городской комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения и ее состава: постановление Псковской городской думы от 1 нояб. 2005 г. № 507 // Псковская правда. 2005. 3 дек.
10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
11. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
1. About approval of the Concept of the federal target program «Increase in traffic safety in 20132020»: order of the Government of the Russian Federation d.d. Oct. 27, 2012 № 1995-r// Coll. of legislation of the Russian Federation. 2012. № 45. Art. 6282.
2. Indicators of security status of traffic for 2016. URL: http://stat.gibdd.ru/
3. Rossinsky B.V. State system of safety of traffic: tendencies, problems and prospects of development: auth. abstr. ... Dr of Law. Moscow, 1993.
4. Steshich E.S. Objective and subjective in the genesis of vehicle crimes //Society and law. 2016. № 1. P. 75-80.
5. About traffic safety: fed. law d.d. Dec. 10, 1995 № 196-FL (as amended on July 3, 2016) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1995. № 50. Art. 487.
6. About highways and about road activities in the Russian Federation and about modification of separate legal acts of the Russian Federation: fed. law d.d. Nov. 8, 2007 № 257-FL (as amended on July 3, 2016) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2007. № 46. Art. 5553.
7. About the organization of regular transportations of passengers and baggage by a road transport and urban land electric transport in the Russian Federation and about modification of separate legal acts of the Russian Federation: fed. law d.d. July 13, 2015 // Russian newsp. 2015. July 17.
8. About police: fed. law d.d. Febr. 7, 2011 № 3-FL // Russian newsp. 2011. Febr. 8.
9. About approval of the Regulations on city commission on safety of traffic and its structure: resolution of the Pskov City Council d.d. Nov. 1, 2005 № 507 // Pskov truth. 2005. Dec. 3.
10. About the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation: fed. law d.d. Oct. 6, 2003 № 131-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2003. № 40. Art. 3822.
11. The Budget code of the Russian Federation d.d. July 31, 1998 № 145-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1998. № 31. Art. 3823.
143
