CC BY
49
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
С.Н. Братановский, О.Г. Остапец
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
В статье обосновывается необходимость четкой координации деятельности региональных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности дорожного движения как приоритетного направления политики государства в целом.
Ключевые слова: система государственного управления транспортной безопасностью; безопасность дорожного движения; аварийность на автомобильном транспорте.
S.N. Bratanovsky, O.G. Ostapets
ADMINISTRATIVE AND LEGAL BASES OF SAFETY OF TRAFFIC IN THE SARATOV REGION
In the article the necessity of clear co-ordination of activity of regional public authorities is grounded in the field of providing of safety of travelling motion as priority direction of politics of the state on the whole.
Key words: combinations: system of public administration by transport safety, safety of traffic, breakdown rate on motor transport.
К стратегическому направлению в сфере экономики современной России относится развитие транспорта. Это направление соответствует общей концепции проводимых в стране реформ и отражает специфику транспортной инфраструктуры. Задачи управления транспортом на федеральном, региональном и муниципальном уровнях заключаются в своевременном и качественном обеспечении дальнейшего формирования и совершенствования транспортной системы страны, максимальном обеспечении потребностей граждан, общества и государства во всех видах перевозок, защите прав и законных интересов участников перевозочных отношений. Актуальной проблемой в указанной сфере является проблема обеспечения безопасности и качества перевозки пассажиров, безопасной эксплуатации транспортных средств. Государство, провозгласив права человека высшей ценностью, должно га-
© Братановский Сергей Николаевич, 2012
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации). © Остапец Оксана Григорьевна, 2012
Кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин (Балаковский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации). 75
рантировать и обеспечивать их реализацию. Только при соблюдении этих условий возможно поступательное и стабильное развитие общества и государства.
Наиболее остро на современном этапе стоит вопрос повышения безопасности дорожного движения. Низкий уровень безопасности дорожного движения заметно влияет на внутреннюю составляющую национальной безопасности страны, затрагивает конституционные права и свободы граждан. Автомобильный транспорт в Российской Федерации является самым опасным видом транспорта. По официальным данным ГИБДД МВД РФ, только за 11 месяцев (январь-октябрь) 2011 г. в Российской Федерации произошло 164 015 тыс. дорожно-транспортных происшествия (далее — ДТП), в результате которых погибли 22 636 чел.1
Таким образом, задача обеспечения безопасности дорожного движения становится государственно-значимой.
Российская Федерация располагает достаточно развитым аппаратом государственного управления транспортной безопасностью (в т. ч. и в сфере дорожного движения) на всех уровнях властных структур. В субъектах РФ также формируются организационно-правовые основы постоянно действующего государственного управления, контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности. При этом необходимо учитывать, что субъекты РФ самостоятельно решают только те вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, которые находятся вне пределов ведения Российской Федерации.
Особый интерес, в частности, вызывает опыт работы органов исполнительной власти в сфере обеспечения транспортной безопасности в Саратовской области, для которой транспорт является одной из крупнейших базовых отраслей эконо-2 мики, важнейшей составной частью производственной инфраструктуры. Данный ? регион — экономически развитый субъект Федерации, в котором осуществляются ся перевозки различными видами транспорта. Узел саратовских автомобильных дорог включает 6 направлений дорог республиканского назначения — на Сыз-I рань, Пензу, Тамбов, Воронеж, Волгоград, Уральск.
1 В регионе на базе всестороннего анализа современного состояния и перспектив
го
| развития транспортной системы в тесной взаимосвязи с общими направления-
| ми и масштабами социально-экономического развития области определены кон-
| цептуальные направления развития транспорта2. При этом одной из основных
2 целей транспортной политики Саратовской области является обеспечение безо° пасности, предотвращение (минимизация) вреда здоровью и жизни людей, ущер-ж ба имуществу и окружающей среде, экономического ущерба при осуществлении | данной деятельности. Особое внимание в регионе уделяется вопросам обеспече-е ния безопасности дорожного движения.
1 На количество ДТП влияют различные обстоятельства: дисциплина участни-
0
° ков дорожного движения, качество подготовки и воспитания водительских ка-
(Го
¿5 дров, конструкция и состояние транспортных средств, содержание улиц и дорог,
1 их обустройство. Но как бы ни были совершенны дороги, технические средства | организации и регулирования дорожного движения, а также автотранспорт, безопасность общественных отношений в области дорожного движения во многом зависит от эффективности действующего административно-правового регулирования, с одной стороны, и строгого соблюдения Правил дорожного движения, правовой культуры участников дорожного движения, с другой.
В целях обеспечения организационно-управленческого фактора безопасности до-
76
рожного движения в области создана система постоянно действующего государствен-
ного управления. При этом деятельность исполнительных органов власти и иных специализированных структур в вопросах организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории Саратовской области основывается на принципе приоритета безопасности жизни и здоровья граждан3.
Решение вопросов формирования и реализации государственной политики в транспортном комплексе области, направленной на удовлетворение потребностей в перевозках грузов и пассажиров, содействие организации безопасного движения транспортных средств возложено на Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области (далее — Министерство). Министерство разрабатывает и реализует мероприятия по безопасности движения транспортных средств, экологической безопасности, снижению уровня отрицательного воздействия на окружающую среду; участвует в установленном порядке в расследовании причин дорожно-транспортных происшествий, аварий на предприятиях транспорта. Так, например, в соответствии с постановлением Губернатора Саратовской области от 22 марта 2006 г. № 48 «О мерах по повышению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров автомобильным и городским электрическим транспортом» Министерство ежегодно организовывает проведение конкурса по безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров автомобильным и городским электрическим транспортом4. При этом на руководителей предприятий автомобильного и городского электрического транспорта всех форм собственности Саратовской области, занятых перевозками пассажиров, возлагаются обязанности по организации проведения мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров, направленных на профилактику дорожно-транспортных происшествий. ш Важным направлением деятельности Министерства является проверка соблю- н дения законодательства по обеспечению безопасности перевозок пассажиров авто- С
а
мобильным транспортом общего пользования и соблюдения требований законода- т
о
тельства перевозчиками на территории области. В соответствии с распоряжением к Правительства Саратовской области от 30 декабря 2008 г. № 440-Пр «О мерах по о обеспечению безопасности дорожного движения на территории Саратовской обла- |
5 « р
сти»5 проверочные мероприятия проводятся в тесном взаимодействии с управле- в
нием ГИБДД ГУВД по Саратовской области и управлением государственного авто- о
дорожного надзора по Саратовской области Федеральной службы по надзору в сфе- Ю
ре транспорта, органами местного самоуправления. Также следует отметить, что и
дополнительным инструментом повышения безопасности и качества транспорт- с
к
ного обслуживания является применение современных технологий, в т. ч. систе- а
мы спутниковой навигации ГЛОНАСС. В 2011 г., по инициативе Министерства, на Л
е
базе ОАО «Центральная диспетчерская служба» было запланировано создание ре- | гионального сетевого оператора в сфере навигационной деятельности. Это позволи- • ло организовать единый ситуационный центр для координации на основе данных 58 спутниковой навигации действий сил и средств МЧС, скорой медицинской помо- ^ щи, правоохранительных органов и иных служб быстрого реагирования. 12
Кроме того, в Саратовской области применяется программно-целевой метод управления безопасностью дорожного движения, позволяющий осуществлять координацию деятельности областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в указанной сфере. Так, Министерство выступило инициатором разработки и принятия долгосрочной областной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в Саратовской области на 77
2010-2012 годы». Необходимость принятия Программы обусловлена несоответствием существующей дорожно-транспортной инфраструктуры потребностям общества в безопасном дорожном движении, недостаточной эффективностью функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, крайне низкой дисциплиной участников дорожного движения. Целью Программы является сокращение количества лиц, пострадавших в результате ДТП, на 19 % к концу 2012 г. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: снизить риски возникновения ДТП, совершенствовать системы организации, управления и контроля дорожного движения и т. д.6
Министерство как государственный заказчик Программы осуществляет координацию деятельности исполнителей мероприятий Программы, обеспечивая их согласованные действия по реализации программных мероприятий, а также по целевому использованию средств областного бюджета, подготавливает и представляет в установленном порядке бюджетную заявку на финансирование мероприятий Программы на очередной финансовый год. Следует отметить, что серьезной проблемой при реализации Программы является недофинансирование предусмотренных мероприятий, что негативно сказывается на общей ситуации в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Одна из серьезных причин увеличения дорожно-транспортных происшествий на территории области заключается также в неудовлетворительном состоянии автомобильных дорог, протяженность которых составляет 13 741 км. Сохранение и развитие существующей дорожной инфраструктуры возможны лишь при достаточном финансировании дорожного хозяйства, однако объем средств, на-2 правляемых в указанную сферу, не может возместить всех необходимых затрат. ? Решение вопросов организации функционирования дорожного комплекса об-
8 ласти также возложено на Министерство. Важное направление в его деятельно-2 сти — заключение государственных контрактов по размещению заказов на до-I рожные работы по ремонту автомобильных дорог общего пользования. Кроме I того, в ведении Министерства находится казенное предприятие «Дирекция ав-| томобильных дорог», задачами которого являются совершенствование и разви-| тие дорожно-транспортного строительства.
| В контексте рассматриваемой проблемы особый интерес вызывает и деятель-
§■ ность комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения (далее — Ко° миссия). Комиссия была сформирована при Правительстве Саратовской области ж в 2005 г. как координационный орган по рассмотрению вопросов и подготовке | предложений, обеспечивающих безопасность дорожного движения в области. К I ее основным задачам относятся организация взаимодействия органов исполни° тельной власти области по вопросам обеспечения безопасности дорожного дви-
0
° жения; разработка и организация выполнения мероприятий по предупрежде-
го
¿5 нию аварийности на автомобильном транспорте; определение совместно с орга-
1 нами исполнительной власти области приоритетных направлений деятельности | по предупреждению дорожно-транспортной аварийности и т.д.
Комиссия в соответствии с возложенными на нее задачами выполняет следующие функции: организует изучение причин аварийности на автомобильном транспорте, анализирует меры по ее предупреждению на территории области; определяет совместно с органами исполнительной власти области приоритетные направления деятельности по предупреждению дорожно-транспортной 78 аварийности; оказывает содействие органам исполнительной власти области в
разработке проектов областных целевых и иных программ по обеспечению безопасности дорожного движения, реализации мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и т.д.
В соответствии с решением Комиссии создана межведомственная рабочая группа по проведению проверок соблюдения законодательства по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования и соблюдения лицензионных требований перевозчиками всех форм собственности на территории Саратовской области. В состав группы входят представители Министерства, УГИБДД ГУВД по Саратовской области и Управления автодорожного надзора по Саратовской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
Анализ отдельных функций и полномочий региональных органов государственной власти свидетельствует о проведении в Саратовской области широкомасштабной работы по созданию организационно-правовых основ государственного управления, контроля и надзора в области обеспечения дорожной безопасности. В то же время следует признать, что остается много нерешенных проблем. В частности, отсутствует эффективная система взаимодействия и координации органов государственного управления на транспорте. Этим обстоятельством, к сожалению, пользуются учреждения, привлекаемые в качестве исполнителей, экспертов и координаторов тех или иных мероприятий, предусмотренных региональными программами, для решения лишь тех задач, которые в наибольшей мере отвечают их собственным потребностям и позволяют получить дополнительные кадровые, материально-технические ресурсы.
Одним из дестабилизирующих факторов является резкое сокращение финансирования научной деятельности в рассматриваемой сфере и как результат — отсут- ш ствие стройной концепции формирования системы обеспечения безопасности до- н рожного движения. Вот почему создается почва для проявлений субъективизма, С
а
лоббирования ведомственных интересов, дублирования функций органов системы т
о
и, в конечном итоге, становятся неизбежными большие экономические и мораль- к
о
ные потери. И, наконец, следует учитывать тот фактор, что непосредственной ор- о' ганизацией дорожного движения на межмуниципальных и муниципальных до- | рогах в должной мере никто не занимается. Одна из причин аварийности на доро- в
гах — несовершенство нормативной базы, регламентирующей как организацию нн
о
самих перевозок пассажиров и грузов, так и безопасность дорожного движения. Ю В связи со сказанным назрела необходимость принятия закона «Об организации и транспортного обслуживания населения на регулярных перевозках муниципаль- с
к
ных и межмуниципальных маршрутов в Саратовской области». а
Для комплексного решения указанных проблем требуются разумное соотно- | шение целей обеспечения безопасности дорожного движения с реальными воз- | можностями региона; четкая координация деятельности органов государствен- • ной власти и местного самоуправления при обеспечении безопасности в указан- 58
о *> 00
ной сфере; приоритет планово-профилактических мероприятий и заблаговремен- ^ ное выявление условий и факторов, угрожающих нормальному функционирова- § нию транспорта; развитие сотрудничества между государственными структурами, бизнес-сообществом, общественными организациями, жителями региона.
Одним из примеров конструктивного сотрудничества с жителями губернии является создание персонального блога министра транспорта Саратовской области на официальном сайте Правительства области. Начиная с 23 ноября 2010 г., каждый житель Саратова и области, имеющий выход в Интернет, получил возможность об- 79
судить вопросы, связанные с дорожно-транспортной отраслью, в т. ч. и обеспечением безопасности дорожного движения. Обсуждение указанных вопросов в блоге позволяет создать дополнительный канал обратной связи с пассажирами, владельцами автотранспортных средств, открывает возможность для обсуждения актуальных тем с участием максимального количества людей с активной социальной позицией.
Как уже подчеркивалось, одной из первоочередных задач должна стать концентрация ресурсов именно на снижение рисков возникновения ДТП, совершаемых по причине «человеческого фактора», путем повышения правового сознания участников дорожного движения и формирования у них стереотипов безопасного поведения на дорогах. При этом недостаточно ограничиваться лишь рамками основной деятельности контрольно-надзорных органов. Необходимо дополнительное направление целевых средств на проведение широкомасштабных профилактических акций: «Внимание, дети!», «Внимание, пешеход!», «Зебра» и т.п., размещение информационных материалов в средствах массовой информации, размещение тематической наружной рекламы в общественных местах, создание информационно-пропагандистской продукции и видеороликов, направленных на укрепление дисциплины участников дорожного движения.
Таким образом, к проблеме обеспечения безопасности дорожного движения на региональном уровне необходимо подходить комплексно и системно. Для обеспечения безопасности в указанной сфере должна быть создана эффективная нормативно-правовая база в этой области, выстроена государственная система, которая обеспечит реализацию принятых законов и подзаконных актов.
1 См.: Информация о показателях состояния безопасности дорожного движения: Количество дорожно-транспортных происшествий за январь-октябрь 2011 года в Российской Федерации // Официальный сайт ГИБДД МВД России. URL: http://www.gibdd.ru/section/stat/ (дата обращения: 13.01.2012).
2 См.: Распоряжение Правительства Саратовской области от 29 июля 2009 г. № 174-Пр «О Концепции развития транспортного комплекса Саратовской области на 2009-2025 годы» // Собр. законодательства Саратовской области. 2009. № 12. С. 4262-4290.
3 См.: Закон Саратовской области от 7 марта 2006 г. № 22-ЗСО «Об организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории Саратовской области» (с изм. и доп.) // Саратовская областная газета (официальное приложение). 2006. 17 марта; 2009. 8 мая.
4 См.: Саратовская областная газета (официальное приложение). 2006. 17 марта; 2007. 13 февр.
5 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2008. № 1. С. 474-475.
6 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2009. № 17. С. 4216-4234.
Г.Г. Хачиев
ЮРИДИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
В статье исследуются вопросы проведения органами местного самоуправления муниципального земельного контроля. Раскрываются правовые особенности мероприятий, посвященных производственному контролю, а также деятельности муниципальных инспекторов в данной сфере. Предлагается авторское решение проблем, связанных с деятельностью муниципальных органов власти в сфере охраны земельных участков.
Ключевые слова: контроль, местное самоуправление, вопросы местного значения, предметы ведения муниципальных образований, земельный участок, муниципальный инспектор.
© Хачиев Георгий Георгиевич, 2012
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте 80 Российской Федерации).
