CC BY
195
6. Микаилов С.М. Национальная и имущественная безопасность: соотношение понятий и аспекты обеспечения вневедомственной охраной полиции: монография. М.: Перо, 2013. 266 с.
7. Горовой А.В. Доклад на всероссийском семинаре-совещании начальников подразделений службы вневедомственной охраны полиции субъектов Российской Федерации. Москва, 24-25 апреля 2012 г. // Официальный сайт МВД России. URL: http://www.mvd.ru/news/show_104976/ (дата обращения: 11 янв. 2016 г.).
МАЙОРОВ В.И., доктор юридических наук, профессор, 1955715@rambler.ru Кафедра административного и финансового права; Тюменский государственный университет, 625000, г. Тюмень, ул. Ленина, 38
КОРКИН А.В., кандидат юридических наук, доцент, andreikorkin@mail.ru Кафедра административного права и административной деятельности органов внутренних дел; Уральский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, 620057, г. Екатеринбург, ул. Корепина, 66
MAYOROV V.I.,
Doctor of Legal Sciences, professor, 1955715@rambler.ru
Chair of administrative and financial law; Tyumen State University, Lenina St. 38, Tyumen, 625000, Russian Federation
KORKIN A.V.,
Candidate of Legal Sciences, associate professor, andreikorkin@mail.ru
Chair of administrative law and administrative activities of internal affairs bodies; Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Korepina St. 66, Yekaterinburg, 620057, Russian Federation
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ХОЗЯЙСТВА
Реферат. Рассматриваются вопросы современного состояния и перспектив развития административного законодательства о контрольно-надзорной деятельности в области дорожного хозяйства, в том числе вопросы административной ответственности. От проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог, соблюдения правовых и технических норм, регулирующих функционирование дорожного хозяйства, зависит состояние и развитие этой области. Однако фактически сложилась ситуация, в которой данные субъекты обладают лишь полномочиями. Действующий КоАП РФ традиционно устанавливает ответственность за административные правонарушения на транспорте и в области дорожного движения. Не выделяется дорожное хозяйство в качестве родового объекта административных правонарушений и в проекте нового Кодекса Российской Федерации об административной ответственности, включенном в проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы РФ на период весенней сессии 2016 г. Аргументируется необходимость введения и детального регламентирования административной ответственности не только в области дорожного движения или транспорта, но и за неквалифицированные действия либо за бездействие органов управления дорожным хозяйством и их должностных лиц, приводящие к снижению эффективности функционирования дорожного хозяйства и, как следствие, к ухудшению экономики нашей страны. Отсутствие в законодательстве об административных правонарушениях санкций в
отношении органов управления дорожным хозяйством и их должностных лиц, отвечающих за развитие и поддержание существующей сети дорог в нормальном состоянии, названо одной из причин низких темпов строительства и неудовлетворительного состояния дорог. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Ключевые слова: автомобильная дорога; административная ответственность; государственный надзор; дорожное хозяйство; дорожная деятельность; транспорт; безопасность дорожного движения.
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN THE ROAD SECTOR
Abstract. The current state and prospects for development of administrative legislation concerning control and supervision activities in the road sector, including the issues of administrative responsibility are analyzed. The state and development of this sphere depend on the design, construction, reconstruction, repair and maintenance of highways, as well as compliance with legal and technical rules governing the operation of road sector. But actually these entities have only the powers. The current RF Code of Administrative Offences traditionally establishes liability for administrative offences on transport and in the field of road traffic. The road sector as the object of administrative offences is not allocated in the draft of the new RF Code of Administrative Responsibility included in the project of the model program of legislative activities of the RF State Duma during spring session 2016. The authors prove the need for the introduction and detailed regulation of administrative responsibility not only in the field of road traffic or transport, but also for unskilled actions or omissions of the road sector authorities and their officials, leading to reduced efficiency of road sector operation and, as a consequence, to deteriorating economy. one of the reasons for the slow pace of road construction and poor road conditions is the lack of sanctions against road sector authorities and their officials responsible for the development and maintenance of the existing road network in good condition in the administrative law. Proposals for improving the legislation and practice of its application are made.
Keywords: highway; administrative responsibility; state supervision; road sector; road activities; transport; traffic safety.
Научное сообщество традиционно уделяет пристальное внимание проблемам административно-правового регулирования По этим вопросам ежегодно проводятся специализированные конференции и издаются десятки статей и монографий. Особую актуальность это приобретает в связи с внесением 18 декабря 2015 г. в Государственную Думу нашего государства проекта федерального закона N 957581-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее - Проект КоАП), который включен в проект примерной программы законопроектной работы государственной Думы на период весенней сессии 2016 года*. Но и действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) продолжает нуждаться в научном осмыслении как для оптимизации правопримени-
* Выписка из протокола заседания Совета Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 декабря 2015 г. N 276 «О проекте федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"» (см.: URL: http://asozd. duma.gov.ru/). Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте по состоянию на 23 дек. 2015 г.
тельной практики, так и для выработки рекомендаций по совершенствованию нового, планируемого к рассмотрению Проекта КоАП. Известно, что за нарушения нормативных правовых актов в области дорожного хозяйства, как и в других сферах административно-правового регулирования, законодательством Российской Федерации предусмотрено пять основных видов юридической ответственности: дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая, административная и уголовная.
Одной из нерешенных проблем контрольно-надзорной деятельности остается место и роль административной ответственности в ее осуществлении. Не углубляясь в вопросы теории, отметим, что аналогичная неопределенность имеется и при реализации административной ответственности в области дорожного хозяйства. Несмотря на значимость этой области, ни действующий КоАП РФ ни Проект КоАП не уделяют ей достаточного внимания, традиционно устанавливая ответственность за административные правонарушения на транспорте и в области дорожного движения** и не выделяя дорожное хозяйство в
** См.: Главы 11, 12 КоАП РФ и главы 20, 21 Проекта КоАП.
качестве родового объекта административных правонарушений.
Правовое регулирование области дорожного хозяйства нашей страны осуществляется на основе как минимум двух специальных федеральных законов* и десятков подзаконных нормативных правовых актов, в том числе ведомственного характера. Дорожное хозяйство - это комплекс, включающий в себя автомобильные дороги общего пользования Российской Федерации, а также юридические и физические лица, осуществляющие обследование, изыскания, проектирование, строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования, проведение научных исследований, подготовку кадров, изготовление и ремонт дорожной техники, добычу и переработку материалов и иную деятельность, связанную с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом и содержанием автомобильных дорог**.
Таким образом, в дорожном хозяйстве выделяют два основных элемента:
1) автомобильные дороги общего пользования (объект дорожного хозяйства);
2) юридические и физические лица, осуществляющие деятельность, связанную с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом и содержанием автомобильных дорог общего пользования, проведение научных исследований, подготовку кадров, изготовление и ремонт дорожной техники, добычу и переработку материалов и иную деятельность, связанную с проектированием, строительством,
* См.: Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 8 нояб. 2007 г. N 257-ФЗ // Рос. газ. 2007. 14 нояб.; О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ // Рос. газ. 2009. 20 июля.
** Пункт 3.1 Рекомендаций по разработке и применению документов технического регулирования в сфере дорожного хозяйства, утвержденных распоряжением Росавтодора от 9 июня
2010 г. N 384-р «Об издании и применении ОДМ 218.1.001-2010 "Рекомендации по разработке и применению документов технического регулирования в сфере дорожного хозяйства"».
реконструкцией, ремонтом и содержанием автомобильных дорог (субъекты дорожного хозяйства).
В научной литературе по административному праву имеется и другое определение исследуемого понятия. Так, В.В. Кретов считает, что «дорожное хозяйство, являясь сложной системой, включает в себя следующие основные элементы: автомобильные дороги, предназначенные для удовлетворения спроса пользователей; органы управления, наделенные собственником полномочиями в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности; предприятия, обеспечивающие эксплуатацию, совершенствование и развитие дорожной сети, а также нормативно-правовую и нормативно-техническую базы, посредством которых собственник и уполномоченные им органы осуществляют нормативно-правовое и нормативно-техническое регулирование функционирующей системы с целью удовлетворения спроса пользователей автомобильных дорог» [1, с. 10-11, 23, 89]. Основными элементами дорожного хозяйства при таком подходе будут: 1) автомобильные дороги, 2) органы управления, 3) предприятия, обеспечивающие эксплуатацию и развитие, 4) нормативно-правовая и нормативно-техническая базы [1, с. 35].
Несмотря на некоторые различия в приведенных определениях и количестве включаемых в них элементов дорожного хозяйства, принципиального значения для целей нашего исследования это не имеет.
Нетрудно заметить, что основным элементом дорожного хозяйства при любом его понимании являются дороги, точнее, автомобильные дороги. Подходы к содержанию понятий «автомобильная дорога» и «дорога» имеют отличия в законодательстве о дорожном хозяйстве и об обеспечении безопасности дорожного движения. Так, в соответствии со специальным федеральным законом, являющимся основным для сферы обеспечения безопасности дорожного движения, дорога - это обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения***.
*** статья 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (см.: Рос. газ. 1995. 26 дек.).
В законодательстве о дорожном хозяйстве используется понятие «автомобильная дорога», под которой понимается «объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог»*.
Таким образом, в законодательстве об обеспечении безопасности дорожного движения и в законодательстве о дорожном хозяйстве понимание целевого предназначения дороги едино - движение по ней транспортных средств. Однако для административных правонарушений в области дорожного движения родовым объектом является «область дорожного движения»**, хотя, как отмечается в юридической литературе, более верно здесь использовать понятие «сфера дорожного движения» [2, с. 17-18], поскольку общественные отношения по поводу удовлетворения транспортной потребности общества значительно шире, чем это изложено в законодательстве об обеспечении безопасности дорожного движения [3, с. 38-48; 4, с. 114-123]. При таком расширительном подходе к пониманию сферы обеспечения безопасности дорожного движения нет необходимости в законодательстве об административной ответственности разделять административные правонарушения на транспорте и в области дорожного движения, как это происходит в действующем КоАП РФ, а также отдельно выделять административные правонарушения в области дорожного хозяйства.
Но, как показывает практика, законодатель пока не учитывает эти теоретиче-
* Пункт 1 ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о дорожной деятельности).
ские наработки, а в Проекте КоАП составы административных правонарушений на транспорте и в области дорожного движения вновь закреплены в разных, хотя и соседних главах Особенной части***. В то же время согласно законодательству о транспорте участки автомобильных дорог, наряду с тоннелями, эстакадами, мостами, а также иными обеспечивающими функционирование транспортного комплекса зданиями, сооружениями, устройствами и оборудованием, являются объектами транспортной инфраструктуры**** т.е. частью транспортного комплекса*****.
Следовательно, остальные элементы дорожного хозяйства (юридические и физические лица, осуществляющие деятельность, связанную с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом и содержанием автомобильных дорог), формально к объектам транспортной инфраструктуры не относятся. Таким образом, нормы, закрепляющие административные правонарушения в области дорожного хозяйства, не следует включать в законодательство об административной ответственности в те же главы Особенной части, что и административные правонарушения на транспорте или в области дорожного движения.
Такой подход к рассматриваемой проблеме позволяет сделать вывод о том, что как действующее законодательство об административных правонарушениях, так и проект нового закона не учитывают все аспекты дорожного хозяйства и не способствуют в полной мере решению одной из важнейших государственных задач — развитию и улучшению состояния дорог общего пользования. При этом следует обратить внимание на то, что важность решения существующих проблем требует введения и детального регламентирования административной ответственности не только в области дорожного движения или транспорта, но и за неквалифицированные действия либо за бездействие органов управления дорожным хозяйством и их должностных лиц, приводящие к снижению эффективности функционирования дорожного хозяйства и, как
См.: Глава 12 КоАП РФ и глава 21 Проекта
КоАП.
*** См.: Главы 20 и 21 Проекта КоАП.
**** Пункт 5 ст. 1 Федерального закона от 9 февр. 2007 г. N 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (См.: Рос. газ. 2007. 14 февр.).
***** там же. Пункт 12.
**
следствие, к ухудшению экономики нашей страны. Необходимо отметить, что одной из причин низких темпов строительства и неудовлетворительного состояния дорог является отсутствие в законодательстве об административных правонарушениях санкций в отношении органов управления дорожным хозяйством и их должностных лиц, отвечающих за развитие и поддержание существующей сети дорог в нормальном состоянии.
Административная ответственность и порядок применения наказания за нарушение норм, правил и стандартов в области дорожного хозяйства должны устанавливаться по отношению не только к непосредственным участникам дорожного движения, но и к юридическим и должностным лицам, допускающим противоправные деяния при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте и содержании автомобильных дорог.
Полагаем, что это является одной из главных проблем административной ответственности в области дорожного хозяйства. В силу особой важности для современного общества этой области представляется возможным решение обозначенной проблемы путем разработки и включения в Особенную часть Проекта КоАП самостоятельной главы «Административные правонарушения в области дорожного хозяйства», содержащей составы административных правонарушений, совершаемых при осуществлении дорожной деятельности. Поскольку в содержание дорожного хозяйства входит ряд названных выше элементов, то конструирование составов конкретных административных правонарушений, относящихся к предлагаемой главе, может осуществляться в зависимости от распространенности и уровня общественной опасности нарушений норм и правил, действующих в данной области и имеющих единый родовой объект посягательства. Различие же между отдельными составами должно осуществляться по непосредственному объекту противоправного деяния, а также по возможному наличию дополнительного и факультативного объектов. Однако для определения таких деяний необходимо создание единой системы учета допускаемых здесь нарушений и проведение на этой основе дополнительных научных исследований, что потребует значительных временных и финансовых затрат.
Если же Проект КоАП не будет принят или, что наиболее вероятно, в нем не будет содержаться предлагаемой главы, то необходимо совершенствование правоприменительной практики на основе имеющегося законодательства. Сейчас это является более оптимальным и менее ресурсоза-тратным.
В настоящее время и в Проекте КоАП, и в действующем законодательстве об административной ответственности имеются схожие составы административных правонарушений, факультативным объектом которых является область дорожного хозяйства. В действующем КоАП РФ административные правонарушения в исследуемой области содержатся в двух главах: 11 «Административные правонарушения на транспорте» и 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения». Конкретные составы закреплены в пяти статьях этих глав КоАП РФ: 11.21, 11.22, 12.21.1, 12.33 и 12.34.
И хотя практика реализации административной ответственности в исследуемой сфере по названным статьям КоАП РФ по-прежнему в большей степени ориентирована на привлечение к ответственности пользователей автомобильных дорог (участников дорожного движения), а не должностных лиц организаций, призванных обеспечить нормальное функционирование дорожного хозяйства, безопасность дорожного движения, работу транспорта, и не на сами эти организации, что вызывает обоснованные претензии со стороны научного сообщества [2], имеющееся законодательство позволяет вполне эффективно обеспечить выполнение указанными должностными лицами и организациями своих обязанностей и в рамках действующего КоАП РФ (может быть, с его небольшими изменениями). Для этого потребуется лишь предусмотреть возможность и обеспечить готовность должностных лиц надзорных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, такие протоколы всякий раз составлять, а также готовность судей рассматривать дела об административных правонарушениях в случае невыполнения должностными лицами обязанностей по обеспечению нормального функционирования дорожного хозяйства, обеспечению безопасности дорожного движения и рабо-
ты транспорта. Речь идет о статьях КоАП РФ: 19.1 «Самоуправство»; 19.4 «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль»; 19.4.1 «Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля»; 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль».
Для повышения эффективности правоприменения в первых трех статьях в санкциях каждой части необходимо предусмотреть дисквалификацию и шире ее применять, а статья 19.5 КоАП РФ, несомненно, нуждается в унификации для экономии правовой материи в целях исключения имеющейся излишней казуальности. Применительно к рассматриваемой теме практика привлечения к административной ответственности должностных лиц по указанным статьям КоАП РФ необоснованно мала, для ее увеличения необходимы соответствующие организационные усилия в виде выработки согласованной позиции судов, органов прокуратуры и контрольно-надзорных органов по реагированию указанным образом на факты нарушений должностными лицами нормативных правовых актов в области дорожного хозяйства. Так, по данным судебной статистики, в 2014 г. судами общей юрисдикции по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 19.5 КоАП РФ, подвергнуто административному наказанию 196 698 лиц, из них дисквалификация назначена в 134 случаях, что составляет 0,068 %. За 6 месяцев 2015 г. соответствующие показатели таковы: 77 920 лиц, 73 случая и 0,093 %*.
В настоящее время органы, осуществляющие федеральный государственный надзор за состоянием автомобильных дорог, на основании ст. 13.1 Закона о дорожной деятельности и п. 6 Решения Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. N 827 «О принятии технического регламента Таможенного союза "Безопасность
* Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения: 29 янв. 2016 г.).
автомобильных дорог"» определяются Правительством Российской Федерации.
К указанным органам относятся:
1) Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России) — в рамках осуществления государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и (или) результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования федерального значения;
2) Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) — в рамках осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения в части требований:
— к строительству и реконструкции автомобильных дорог общего пользования (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при строительстве и реконструкции автомобильных дорог), дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта;
— к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог общего пользования (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при капитальном ремонте и государственного надзора за обеспечением сохранности дорог федерального значения), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
3) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) — в рамках осуществления федерального государственного строительного надзора при строительстве и реконструкции автомобильных дорог общего пользования федерального значения;
4) Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (далее — Ространснадзор) — в рамках осуществления федерального государственного транспортного надзора при ремонте и содержании автомобиль-
ных дорог общего пользования федерального значения*. Кроме того, Ространснадзор осуществляет и государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения**.
Должностных лиц центрального аппарата и должностных лиц территориальных органов вышеуказанных четырех федеральных органов исполнительной власти необходимо наделить полномочиями по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 19.1, 19.4, 19.4.1, 19.5 КоАП РФ, в случае, если такие полномочия отсутствуют.
В настоящее время должностные лица Минстроя России полномочиями по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях не наделены. Должностные лица Ростехнадзора наделены полномочиями по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях, указанных выше, кроме предусмотренных статьей 19.1***. Должностные лица
* Пункт 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2014 г. N 1443 «О компетентных органах Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог"» (см.: Рос. газ. 2014. 25 дек.).
** Подпункт «ж» п. 2 Положения о федеральном государственном транспортном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 236 «О федеральном государственном транспортном надзоре» (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 12. Ст. 1335); подп. «д» п. 3 Положения о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2010 г. N 409 «Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций» (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. N 25. Ст. 3170).
*** Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и
ее территориальных органов, уполномоченных
составлять протоколы об административных правонарушениях: приказ Ростехнадзора от 30 июня 2009 г. N 588 // Бюллетень нормативных актов органов исполнительной власти. 2009. N 36.
Ространснадзора наделены полномочиями по составлению протоколов лишь по ч. 1 ст. 19.4 и ч. 10 ст. 19.5****. И только должностные лица МВД России вправе составлять протоколы обо всех вышеназванных административных правонарушениях*****.
Безотносительно к высказанным рекомендациям следует согласиться с утверждением, что «современное состояние сети автомобильных дорог и ее корреляция с состоянием безопасности дорожного движения в России в последнее десятилетие имеет стойкую тенденцию к ухудшению» [5, с. 380]. Это возможно и потому, что законодательство определяет деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (т.е. дорожную деятельность) как полномочие органов управления дорожным хозяйством******, а не обязанность, при этом осуществление дорожной деятельности является основой дорожного хозяйства.
В стране необходимо построить еще около миллиона километров дорог и обеспечить содержание их и существующих дорог в состоянии, отвечающем требованиям действующих нормативных документов, прежде всего технического регламента Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог» ТР ТС 014/2011.
Недостаточно эффективное достижение этой цели не позволяет в полной мере обеспечить реализацию ряда норм Конституции России, гарантирующих единство экономического пространства, свободное перемещение товаров и услуг, определяющих, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства
**** Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях: приказ Ространснадзора от 30 окт. 2007 г. N ГК-938фс // Там же. 2007. N 50.
***** о полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию: приказ МВД России от 5 мая 2012 г. N 403 // Там же. 2012. N 36.
Пункт 10 ст. 11 Закона о дорожной деятель-
ности.
(п. 1 ст. 27 Конституции РФ). Отсутствие же в стране необходимой (развитой) сети автомобильных дорог не позволяет в полной мере реализовать эти конституционные права граждан.
Создание в России развитой, современной сети дорог общего пользования необходимо не только для эффективного экономического развития страны, прежде всего это необходимо для сохранения целостности государства. В связи с этим к решению перечисленных первоочередных задач дорожного хозяйства следует относиться как к решению государственно важных задач, что должно быть закреплено действующим законодательством, и юридическая ответственность за их качественное и своевременное решение должна быть соответствующей.
От деятельности юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность, связанную с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом и содержанием автомобильных дорог общего пользования, проведение научных исследований, подготовку кадров, изготовление и ремонт дорожной техники, добычу и переработку материалов и иную деятельность, связанную с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом и содержанием автомобильных дорог (субъектов дорожного хозяйства), в равной мере обязанных соблюдать правовые и технические нормы, регулирующие функционирование дорожного хозяйства, в конечном итоге и зависит состояние и развитие этой области. Однако фактически сложилась ситуация, в которой органы управления дорожным хозяйством обладают лишь полномочиями, а юридическая ответственность возложена на дорожные организации и пользователей
автомобильных дорог, т.е. тех, для кого дорожная деятельность и осуществляется.
Безусловно, органы управления дорожным хозяйством должны иметь не только полномочия (фактически права), но и обязанности, и юридическую ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных обязанностей, однако ни обязанности, ни юридическая ответственность действующим законодательством в области дорожного хозяйства не предусмотрена.
Итак, одно из основных направлений контрольно-надзорной деятельности в области дорожного хозяйства — привлечение к административной ответственности виновных лиц, что в настоящее время в большей степени ориентировано на пользователей автомобильных дорог, а не на организации и должностных лиц, обязанных обеспечить нормальное функционирование дорожного хозяйства. Разработка и включение в КоАП РФ отдельной главы, предусматривающей составы административных правонарушений в области дорожного хозяйства, является обоснованным, но маловероятным. Действующее законодательство об административной ответственности позволяет вполне эффективно обеспечить выполнение организациями и должностными лицами обязанностей в области надлежащего функционирования дорожного хозяйства, но для этого необходимы соответствующие организационные усилия в виде выработки согласованной позиции судов, органов прокуратуры и контрольно-надзорных органов по реагированию должным образом на факты нарушений нормативных правовых актов в области дорожного хозяйства.
Список литературы
1. Кретов В.В. Административно-правовое регулирование дорожного хозяйства Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы развития: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2015.
2. Россинский Б.В. Административные наказания в сфере дорожного движения и аварийность на автомобильном транспорте // Административное право и процесс. 2014. N 5. С. 8-17.
3. Майоров В.И. К вопросу о безопасности в сфере дорожного движения // Транспортное право. 2009. N 4. С. 38-48.
4. Майоров В.И. Актуальные проблемы административной ответственности в сфере дорожного движения // Актуальные проблемы административной ответственности: материалы VIII всерос. науч.-практ. конф. Омск, 2015. С. 114-123.
5. Кретов В.В., Севрюгин В.Е. О необходимости установления административной ответственности за правонарушения в области дорожного хозяйства Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2015. N 4.
