CC BY
69
Затолокин Александр Александрович
кандидат юридических наук,
преподаватель кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Амбивалентность в контроле и надзоре за дорожным движением
Автором проводится анализ законодательства Российской Федерации в сфере применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности иностранных граждан, пользующихся иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации, а также должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции. Обосновывается необходимость нивелирования градации в подходе к привлечению к ответственности участников дорожного движения, нарушающих правила.
Ключевые слова: закон, ведомственный правовой акт, грубое нарушение правил дорожного движения, отстранение от управления, должностное лицо.
A.A. Zatolokin, Master of Law, Teacher of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
The ambivalence of the control and supervision of the traffic
The author analyzes the legislation of the Russian Federation in the sphere of application of measures of maintenance of manufacture on business about an administrative offence and bringing to administrative responsibility of foreign citizens enjoying immunity from the administrative jurisdiction of the Russian Federation, as well as officials, fulfilling certain functions of the state. Justified need leveling gradation in the approach to the prosecution of traffic participants, who violate the rules.
Key words: law, departmental legal act, violation of traffic rules, removal of the management, official.
В январе 2014 г. в целях проведения общественной экспертизы был обнародован проект приказа МВД России «О внесении изменений в приказ МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения''» (далее -Административный регламент ДПС) [1]. Поддерживая стремление разработчиков проекта исключить исключительность (да простят нас за тавтологию) на дороге, позволим высказать ряд существенных замечаний, без учета которых, на наш взгляд, документ теряет свою беспристрастность. Более того, подписание проекта приказа в представленном виде может вызвать обоснованные вопросы как заинтересованных лиц (дипломатов и судей), так и иных представителей гражданского общества.
Административный регламент ДПС призван регулировать общественные отношения в сфе-
ре безопасности дорожного движения, а если более конкретно, то взаимоотношения водителя и инспектора на дороге. Круг граждан, чьи интересы задевает данный документ, обширен. Так, по официальным данным ГУОБДД МВД России за 2012 г., число граждан, получивших водительские удостоверения, составило 2313653 человека [1]. А количество транспортных средств, зарегистрированных в установленном порядке ГИБДД МВД России, равняется 50512132 единицам [2]. В то же время количество нарушителей Правил дорожного движения за аналогичный период составило 42910945 [2]. Учитывая, что, по данным Росстата, на 1 января 2014 г. в России проживает 143657134 [3] жителя, количество нарушителей ПДД составляет почти 30% от общего количества граждан страны. Внесение изменений в столь важный документ, касающийся одной трети наших сограждан, устанавливающий взаимоотношения водителя и инспектора, требует глубокого научного исследования и не может сводиться к банальной реакции на привлечение к ответственности российских дипломатов за нарушение ими правил дорожного движения в некоторых зарубежных странах.
276
Итак, исходя из пояснительной записки к проекту приказа данный документ «разработан в целях реализации предложений Министерства иностранных дел Российской Федерации, направленных на улучшение ситуации с соблюдением правил дорожного движения лицами, пользующимися иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации» [1]. С этим мы полностью согласны, однако следующие предложения антагонистичны представлениям о Праве. Предполагаемые изменения позволят сотрудникам ДПС выносить в отношении указанных лиц постановления по делам об административных правонарушениях, а также применять отдельные меры обеспечения производства по делу об административных правонарушениях, «в том числе, на основе принципа взаимности, задерживать транспортные средства» [1]. В целях осмысления правомерности такого предложения обратимся к закону. Кодекс РФ об административных правонарушениях трактует задержание транспортного средства как «исключение транспортного средства из процесса перевозки людей и грузов путем перемещения его при помощи другого транспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку) и хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания» [4]. Кроме законодательного определения задержания транспортного средства, существует ряд научных работ. В том числе, заслуживает внимания позиция В.М. Исаева, который рассматривает задержание транспортного средства как самостоятельный вид административно-принудительных мер и оценивает его как «урегулированное административно-правовыми нормами, внесудебное, временное, принудительное ограничение права пользования и распоряжения транспортным средством, сопровождающееся его помещением на специализированную охраняемую стоянку до устранения причины задержания в случае невозможности ее устранения на месте выявления административного правонарушения» [5]. Однако общеизвестно, что дипломаты обладают определенными преимуществами, привилегиями и иммунитетом, что нашло отражение в Венской конвенции о консульских сношениях [6, с. 124]. В ст. 34 Конвенции прямо говорится о том, что «государство пребывания должно обеспечивать всем работникам консульского учреждения свободу передвижений и путешествий по его территории» [6, с. 133]. Таким образом, какое-либо задержание дипломата противоза-
конно. Относительно привлечения к административной ответственности п. 3 ст. 2.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях гласит, что «вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, решается в соответствии с нормами международного права» [4]. Принимая во внимание то, что инициатива Министерства иностранных дел РФ направлена на привлечение к ответственности собственников транспортных средств, совершающих нарушения в области дорожного движения, зафиксированные специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме, а собственниками дипломатических транспортных средств являются консульские представительства иностранных государств (юридические лица), такое предложение вполне обоснованно. А в соответствии с Гражданским кодексом РФ «юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде» [7]. Одновременно заметим, что юридические лица подлежат административной ответственности [4]. Напомним, что появление отдельной группы особых субъектов административной ответственности - собственников транспортных средств предопределил Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [8], согласно которому КоАП был дополнен ст. 2.6.1, устанавливающей особенности привлечения собственников транспортных средств к административной ответственности в случае фиксации правонарушений специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме. Следовательно, в соответствии с ч. 1 данной статьи к административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки,
277
видеозаписи могут быть привлечены собственники дипломатических транспортных средств -консульские представительства (юридические лица), а не сами дипломаты.
Вторая часть поправок, предлагаемых для внесения в Административный регламент ДПС, представляет не меньший интерес и касается порядка действий сотрудников Госавтоинспекции при совершении административного правонарушения судьями. Согласно разъяснению Генеральной прокуратуры РФ возбуждение дела об административном правонарушении путем составления протокола об административном правонарушении для фиксации правонарушения не является привлечением к административной ответственности и не противоречит требованиям Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» [1]. Законодательство в этой ситуации четко трактует случаи привлечения судей к ответственности, в том числе и к административной: «Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается... судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации» [9]. Общеизвестно, что составление протокола об административном правонарушении - это всего лишь возбуждение дела об административном правонарушении [10, с. 77]. Но ведь никто не запрещал инспекторам ГИБДД и ранее составлять протоколы в отношении судей, т.к. закон говорит только лишь о «привлечении к ответственности». Поэтому данную поправку считаем формализованной, вносящей лишь смятение в деятельность инспекторского состава ГИБДД. Напомним, что «в 2009 году при подготовке приказа МВД планировалось, что гаишники смогут отстранять от управления автомобилем пьяных прокуроров. Однако под давлением Генпрокуратуры документ переписали» [11]. Но никто не задумывался, сколько было возбуждено уголовных дел в отношении сотрудников ГИБДД за превышение служебных полномочий в период действия первоначальной редакции Административного регламента ДПС.
Хотя предлагаемые поправки не имеют отношения к следователям, прокурорам и депутатам, как и КоАП не рассматривает данные группы лиц как отдельные виды субъектов административных правонарушений, однако же все они в той или иной мере защищены «иммунитетом» от инспектора ГИБДД.
В соответствии с ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре» любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, являются исключительной компетенцией органов прокуратуры [12].
В соответствии с п. «а» ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке [13].
В соответствии с ч. 3 ст. 29 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» не допускаются задержание, привод, личный досмотр руководителя следственного органа Следственного комитета и следователя, досмотр их вещей и используемых ими транспортных средств, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также случаев задержания при совершении преступления [14].
Учитывая анализ приведенного выше законодательства, становится ясно, что существуют лица, в отношении которых невозможно применение сотрудниками ГИБДД мер обеспечения административного производства и вообще привлечение к административной ответственности, тем не менее, разработчики поправок в Административный регламент ДПС выделяют всего лишь две группы субъектов - дипломаты и судьи, забывая о других «неприкосновенных» лицах, что, на наш взгляд, не соответствует общим принципам объективности (ст. 26.11 КоАП) и равенства перед законом (ст. 19 Конституции РФ; ст. 1.4 КоАП).
Таким образом, резюмируя наше исследование, можно сделать следующие выводы:
1) исключить из проекта изменений Административного регламента ДПС всякое упоминание о возможности задержания транспортного средства лица, обладающего дипломатическим иммунитетом;
2) считать необходимым расширить предлагаемые изменения в Административный регламент ДПС, включив в него полный перечень должностных лиц, выполняющих определенные
278
государственные функции, в отношении которых действуют особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности;
3) предложить дополнить приказ МВД России «О внесении изменений в приказ МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожно-
1. URL: http://regulation.gov.ru (дата обращения: 28.01.2014).
2. URL: http://gibdd.ru/stat/ (дата обращения: 30.01.2014).
3. URL: http://gks.ru (дата обращения: 30.01.2014).
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 196-ФЗ (с изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 21 дек. 2013 г. № 376-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») // Рос. газ. 2013. 25 дек.
5. Исаев В.М. Административно-правовое регулирование задержания и запрещения эксплуатации транспортного средства: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
6. Венская конвенция о консульских сношениях (Вена, 24 апр. 1963 г.) // Сборник международных договоров СССР М., 1991. Вып. XLV.
7. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ // Рос. газ. 2013. 6 дек.
8. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ (с изм. и доп.) // Рос. газ. 2013. 25 июля.
9. О статусе судей в Российской Федерации: закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-I
10. Бахрах Д.Н., РоссинскийБ.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008.
11. URL: http://auto.tut.by/news/road/384296. html (дата обращения: 01.02.2014).
12. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-I (с изм. и доп. от 25 нояб. 2013 г. № 317-ФЗ).
13. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера-
го движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения''» п. 232.1: «Дипломаты, судьи, прокуроры, следователи, депутаты всех уровней привлекаются к административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения при фиксации их работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото-и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи на общих основаниях».
1. URL: http://regulation.gov.ru (address date: 28.01.2014).
2. URL: http://gibdd.ru/stat/ (address date: 30.01.2014).
3. URL:http://gks.ru(addressdate:30.01.2014).
4. Code of the Russian Federation on administrative violations of Dec. 30, 2001 № 196-FL (with amendments and additions according to the Federal law of Dec. 21, 2013 № 376-FL «On amending certain legislative acts of the Russian Federation») // Rus. newsp. 2013. Dec. 25.
5. Isaev V. Administrative and legal regulation of detention and the prohibition of use of a vehicle: auth. abstr. ... Master of Law. Moscow, 2011.
6. Vienna Convention on consular relations (Vienna, Apr. 24, 1963) // Coll. of international treaties of the USSR. Moscow, 1991. Vol. XLV.
7. Part one of the Civil code of the Russian Federation of Nov. 30, 1994 № 51-FL // Rus. newsp. 2013. Dec. 6.
8. On amendments to the Code of the Russian Federation on administrative violations: fed. law of July 24, 2007 № 210-FL (with changes and additions) // Rus. newsp. 2013. July 25.
9. On the status of judges in the Russian Federation: law of the Russian Federation of June 26, 1992 № 3132-I.
10. Bakhrakh D.N., Rossinsky, B.V., Starilov Yu.N. Administrative law: textbook for universities. 3d ed., rev. and extr. Moscow, 2008.
11. URL: http://auto.tut.by/news/road/384296. html (address and date: 01.02.2014).
12. On the Prosecutor's office of the Russian Federation: fed. law of Jan. 17, 1992 № 2202-I (with amendments and additions of Nov. 25, 2013 № 317-FL).
13. On status of the member of the Federation Council and the status of a Deputy of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation: fed. law of May 8, 1994 № 3-FL (with changes and amendments of Dec. 2, 2013 № 350-FL).
279
ции: федер. закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ (с изм. и доп. от 2 дек. 2013 г. № 350-Ф3).
14. О Следственном комитете Российской Федерации: федер. закон от 28 дек. 2010 г. № 403-Ф3.
14. On Investigation Committee of the Russian Federation: fed. law of Dec. 28, 2010 № 403-FL.
280
