CC BY
23
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ И СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Т.В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления
Оценка параметров бюджета-2003. По инициативе верхней палаты Федерального Собрания РФ было проведено исследование реальности и обоснованности параметров бюджета-20031 с участием экспертов Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН и Счетной палаты РФ. По оценке первого заместителя председателя Совета Федерации В. Горел яда, бюджет 2003 года представляет собой «сбалансированную и продуманную конструкцию». В ходе консультаций между представителями Федерального Собрания и Правительства РФ в пользу регионов был перераспределен ряд статей доходной части федерального бюджета. Было решено, что регионам отойдет часть доходов от акцизов на ГСМ, что составит 7,8 млрд руб. Еще 8,3 млрд субъекты РФ получат в качестве компенсации сужения налогооблагаемой базы. На развитие сельского хозяйства дополнительно выделено 5,5 млрд руб. Кроме того, дорожное хозяйство страны получит на 4,52 млрд руб. больше, чем планировалось первоначально.
По мнению ученых РАН, исполнению утвержденного правительством бюджета угрожает целый ряд факторов. Они считают, что использовавшийся при подготовке документа ожидаемый темп прироста ВВП (4,4%) в реальности, вполне вероятно, окажется ниже. Ожидаемый правительством России в 2003-м и в период до 2005-го года невысокий темп роста ВВП в 3,4 - 4,4% будет, видимо, достигнут, как и раньше, за счет экспорта сырья, в первую очередь нефти.
Другим риском эксперты назвали то, что при определении доходной части бюджета правительство ориентировалось на среднегодовую цену российской нефти на мировом рынке в размере 21,5 дол. США (далее - дол.) за баррель. Принимая во внимание нынешнюю ситуацию в этой сфере, такие ожидания вполне оправданны.
Еще один риск связан с неизбежным повышением тарифов естественных монополий. Специалисты РАН уверены, что последствия роста тарифов для отраслей реального сектора экономики не просчитаны, соответственно, неизвестно, как это отразится на исполнении бюджета. Кроме того, достаточно рискованными считаются ожидания на покрытие дефицита бюджета за счет поступлений от приватизации в размере 51 млрд руб. из-за существующей нестабильности рынка корпоративных ценных бумаг. Экономисты оценили также параметры бюджета и социально-экономический прогноз на 2003 год с точки зрения экономической безопасности России. Они сравнили фактические и прогнозные параметры бюджета и экономики страны с пороговыми величинами, разработанными Научным советом при Совете безопасности России (табл. 1).
Ключевую роль в оценке экономической безопасности играет величина ВВП. Исходя из того, что в прошлом году его фактическая величина составила 55% от порогового значения, а в 2003 году ожидается 60%, выход страны из сложного периода экономического развития прогнозируется не ранее 2013-2014 года.
Таблица 1
Основные параметры бюджета-2003 (млрд дол.)2
Показатель 2001 (фактическое) В % к ВВП 2002 (предварительная оценка исполнения) В % к ВВП 2003 (закон о бюджете) В % к ВВП
Доходы: 52,8 17.6 69,3 19,9 71.7 18,5
налоговые 48,5 16,2 54,7 15.7 56,2 14.5
неналоговые 3.7 1,2 3.9 1.1 4,3 1.1
Расходы: 44,0 14.7 66,9 19,2 69,6 18,0
процентные 7.7 2.6 8,5 2.4 8,2 2,1
непроцентные 36,3 12.1 58,4 16,8 61,4 15,8
Профицит 8,8 2,9 . 2.5 0.7 2,1 0.6
1 Итоги нулевого чтения бюджета 2003 года. М.: Финансовый контроль. 2002. № 9.
2 Источник: Минфин России, Госкомстат России, расчеты РЭО.
Аналогичная ситуация наблюдается и с уровнем жизни населения. Если в прошлом году доля населения с доходами ниже прожиточного минимума была выше критической величины в 3,9 раза, то в 2003 году ожидается, что разница составит 3,2 раза.
В целом размер федерального бюджета по-прежнему не соответствует статусу России как члена «большой восьмерки»3. Так, вряд ли можно считать успехом увеличение доходной части бюджета по сравнению с 2002 годом на 2,6 млрд дол. при увеличении практически на ту же сумму (2,3 млрд дол.) расходной части и практически том же профиците. По экспертным оценкам, России вряд ли можно нормально содержать армию и поддерживать систему образования и здравоохранения на 70 млрд дол. На нынешнем этапе федеральный бюджет России должен был бы составлять около 300 млрд дол. для адекватного функционирования государства. Для сравнения: размер государственного бюджета Польши, крупнейшей страны Восточной Европы, где проходят в целом аналогичные процессы в экономике, по итогам 2001 года составил 35,3 млрд дол. при населении в 38,6 млн человек. Логично было бы предположить, что размер бюджета России, в связи с тем, что население страны по итогам переписи 2002 года составляло 144 млн человек, должен быть почти в 4 раза больше за тот же период, однако это не так. По итогам 2001 года доходы федерального бюджета РФ составили 52,8 млрд дол., что лишь в 1,5 раза превышает показатели Польши.
В заключение ученые РАН сделали вывод, что одобренный правительством закон о бюджете не способен обеспечить стране достаточный экономический рост. По их мнению, приоритетом бюджета-2003 должны были бы стать стимулирование и поддержание производства, а также повышение конкурентоспособности и экспортного потенциала продукции отечественных обрабатывающих отраслей. Без этого, отмечается в «экспертном заключении», невозможен вывод отечественной экономики на современный путь развития. Для исправления ситуации предложено направить свободную от погашения внешней задолженности часть финансового резерва в инвестиционные проекты по модернизации отечественного производства. Кроме того, экономисты считают, что на те же цели должна быть направлена часть золотовалютного резерва Центрального банка России. По их мнению, его объем уже превышает на 5 млрд дол. пороговую для экономической безопасности страны величину и продолжает расти. Из этого же источника можно черпать средства на выплату государственного внешнего долга. При нынешней схеме оплаты внешнего долга из фондов профицитного бюджета неизбежны инфляционные потери. По имеющимся расчетам, с начала 2002 года они составили 400 млн дол.
3 Вестник. 2002. N° 49.
По оценкам премьер-министра РФ М. Касьянова, в отношении отказа от профицита в ближайшее время необходимо ориентироваться на следующие тенденции. Период высоких выплат по внешнему долгу в 2003 году не закончится, и они останутся существенными как минимум до 2007 года. Поэтому в том или ином виде финансовый резерв в ближайшее время будет необходим.
В то же время важен вопрос, что вкладывается в понятие «беспрофицитный бюджет» — сбалансированный или дефицитный? Переход к профицитному бюджету, по мнению М. Касьянова, потребует финансирования отрицательной разницы между доходами и расходами. В условиях законодательно не закрепленного статуса финансового резерва возникает опасность, что средства будут изыматься оттуда, ставя под угрозу способность государства отвечать по своим обязательствам. Другим вариантом финансирования дефицита бюджета является наращивание внутреннего государственного долга. Однако, по оценке М. Касьянова, курс правительства на внутренние заимствования пока явно преждевременен и сомнителен. Обычно профицит имеет место, когда появляются временные экстраординарные факторы (например, высокие цены на нефть). В условиях России профицит отчасти экстраординарный, так как государство явно недофинансирует многие сферы жизни.
Государственные расходы и бремя государства на бизнес. Увеличение государственных расходов до определенного уровня позитивно влияет на экономический рост. Кроме защиты правопорядка, прав собственности, стабильности денежной системы, государство обязано производить публичные услуги, которые традиционно включают национальную оборону, охрану здоровья и окружающей среды, образование и т.п. Однако увеличение государственных расходов, по оценке Е. Ясина, в дальнейшем начинает сдерживать экономический рост4. Их оптимальный уровень для каждой страны свой и зависит от стадии ее развития.
С 1979 - 1980 годов в развитых странах доля государственных расходов в ВВП, до тех пор постоянно возраставшая, стала сокращаться.
Как видно из данных табл. 2, практически во всех странах точка перегиба тенденции наступила между 1980 и 1995 годами. Исключение составили Япония и Корея, где рост доли государственных расходов еще продолжается и где старт был намного ниже. Почти во всех приведенных странах наивысшие темпы роста обеспечивались тогда, когда уровень государственных расходов был низким, и снижались по мере его повышения. Иногда ссылаются на то, что прорыв в странах Юго-Восточной Азии был достигнут за счет активного вмешательства государства в экономику (Япония, Корея, Тайвань,
4 Ясин Е. Бремя государства и экономическая политика. М.: Вопросы экономики. 2002. № 11.
Таблица2
Государственные расходы в основных развитых странах (в % к ВВП)5
Страны 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Год максимума
Австралия 24,5 25,2 31,3 32,3 37,8 33,0 35,4 31,4 1985
Австрия 36,6 38,0 44,4 47,2 50,1 48,5 52,4 48,8 1995
Бельгия 35,0 39,7 47,6 53,4 57,3 50,8 50,3 46,7 1985
Канада 27,8 33,8 38,9 39,1 45,4 46,0 45,3 37,8 1990
Дания 31,8 40,1 47,1 55,0 58,0 53,6 56,6 51,3 1985
Финляндия 30,3 29,7 37,0 37,1 42,3 44,4 54,3 44,8 1995
Франция 37,6 37,6 42,3 45,4 51,9 49,6 53,6 51,2 1995
Германия 35,6 37,2 47,1 46,5 45,6 43,8 46,3 43.0 1980
Греция 22,0 23,3 27,1 29,6 42,3 47,8 46,6 43,7 1990
Ирландия 36,0 37,7 40,7 47,6 50,5 39,5 37,6 27,7 1985
Италия 32,8 32,7 41,0 41,8 50,6 53,1 52,3 46,7 1995
Япония 19,0 19,0 26,8 32,0 31,6 31,3 35,6 38,2 2000
Корея 14,5 14,8 16,9 19,2 17,6 18,3 19,3 23,4 2000
Нидерланды 34,7 37,0 45,7 50,9 51,9 49,4 47,7 41,5 1985
Норвегия 29,1 34,9 39,8 43,9 41,5 49,7 47,6 40,6 1990
Португалия 18,1 18,0 25,2 28,1 42,9 44,2 41,2 42,1 1990
Испания 19,5 21,7 24,1 31,3 39,4 41,4 •44,0 38,5 1995
Швеция 33,5 41,7 43,7 56,9 59,9 55,8 62,1 53,9 1995
Великобритания 33,5 36,7 44,4 43,0 44,0 41,9 44,4 38,4 1995
США 25,6 29,6 32,3 31,3 33,8 33,6 32,9 29,3 1985
Зона евро 33,1 33,9 40,9 43,0 47,2 46,3 49,1 45,1 1980
ОЭСР 26,9 29,2 34,4 35,5 38,1 38,0 39,4 36,5 1995
Сингапур, Китай)6. Стоит подчеркнуть, что при этом государственные расходы в начале пути нигде не превышали 12 - 15% ВВП. Среди развитых стран в 1990-е годы темпы роста оказались выше в тех из них, где были ниже государственные расходы.
Проводимая в настоящее время Россией экономическая политика, по оценке Е. Ясина7, в целом соответствует мировой тенденции. Однако реализуется она недостаточно последовательно. Нынешний уровень налогового бремени и государственных расходов для растущей экономики чрезмерно высок. Бюджет расширенного правительства по доходам лишь незначительно ниже, чем в странах ЕС, и заметно выше, чем в США, Южной Корее, Ирландии, то есть в наиболее динамичных экономиках. В странах с наивысшими темпами роста (Китай, Тайвань, Малайзия) уровень государственных расходов не превышает 15 -25% ВВП в основном по той причине, что государство здесь не имеет обязательств по пенсионному и иным видам социального обеспечения.
В России такие обязательства стали нормой, и отказ от них вряд ли возможен. Поэтому мы не можем сократить расходы до указанного уровня. В 1998 году доходы бюджета расширенного правительства составляли 32,3% ВВП. И хотя в то время у государства была крупная задолженность по выплате зара-
J Источник: ECO/WKP (2001) II (OECD Economic Outlook 68, December 2000, OECD National Acconits and OECD Calculations).
6 Доклад Экспертного института «Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива)». -Москва, 22 октября 2002 года.
7 Ясин Е. Бремя государства и экономическая политика. // Вопросы экономики. 2002. №11.
ботных плат, пенсий, по государственным заказам и т.д., дефицит бюджета достигал 5% ВВП, а расходы - 37%. Такой уровень налоговой нагрузки можно было бы считать посильным для российской экономики. С тех пор нагрузка на экономику увеличилась. В 2001 году она составила 37,2% ВВП, в 2002 году -41,1%, что почти на 9 пунктов больше, чем в 1998 году. Правда, за это время дефицит сменился профицитом. Налоговая реформа и расширение налоговой базы привели к существенному улучшению сбора налогов и росту доходов бюджета при снижении ставок некоторых основных налогов. Но факт остается фактом: реальная нагрузка на бизнес возросла, для него профицит - тоже расходы. На 2003 год - пиковый год платежей по внешнему долгу -намечается сокращение доли расширенного бюджета правительства до 37,6% ВВП, а также непроцентных расходов с 32,8 до 31,9% ВВП. Последние три года такого рода установки не выполнялись.
Безусловно, увеличение государственных расходов необходимо практически во всех сферах: армия, образование, здравоохранение, государственная служба и т.д. Но удовлетворить эти нужды можно только за счет повышения доходов, то есть роста экономики, а для этого сегодня надо сокращать расходы и снижать налоги (рис.1).
Бремя государства - результат не только увеличения ставок налога и бюджетных расходов. Оно связано также с наличием крупного государственного сектора в экономике и неформальными воздействиями на нее государственных учреждений и их представителей. В России он охватывает до 25 млн занятых. Государственные предприятия или АО с
рирует неравенство условий конкуренции и нерыночные отношения.
В России неформальные воздействия государственных учреждений на бизнес и их представителей особо значимы в силу традиционной распространенности нелегальных взаимоотношений. Ниже приводятся оценки размера бремени государства на бизнес, которые получены методом опроса наиболее квалифицированных экспертов, проведенного фондом «Открытая Россия» (табл. 3).
Для расчета аналитиками Экспертного института были взяты фактические данные исполнения расширенного бюджета правительства за 2001 год: по доходам - 37,3% ВВП, по расходам -33,6%9. Если учесть, что 25% ВВП приходится на теневую экономику, то все уплачиваемые налоги ложатся на легальный бизнес, нагрузка на который возрастает примерно на 48 - 49% ВВП. Долю государственного сектора в ВВП эксперты оценили, учитывая реальные ресурсы в его распоряжении, в 15 -16% ВВП, неформальных воздействий государства на экономику - еще в 7,5 - 9% ВВП. Всего бремя государства оценивается примерно в 60 - 65% ВВП. Это на порядок больше, чем в странах Европы. Высокие устойчивые темпы роста экономики в отмеченных условиях практически нереальны.
государственным участием в значительных масшта- Возможные сокращения бремени государства на
бах, хотя и не всегда явно, получают преимущества бизнес экспертами оценены в целом на уровне 25 -при размещении государственных заказов, формиро- 30% нынешних расходов, или 12 - 15% ВВП. Пред-вании тарифов на тепло- и электроэнергию, грузо- ставляется, что это - минимальная оценка. С учетом вые перевозки и т.п. Государственный сектор гене- совокупности социальных и политических факторов
ТаблицаЗ
Государственные расходы и бремя государства на бизнес в России
Показатели Млрд руб. % ВВП Резервы сокращения Возможность сокращения в первый год
млрд руб. % к ВВП млрд руб. % к ВВП
Федеральный бюджет 1 094,1 12.1 90- 100 8,1-9,3 27 2,5
Региональные бюджеты I 297.6 14,5 140- 160 11,1 - 12,6 39 3,0
Социальные фонды 702,9 7,8 30-31 4,4 14 2,0
Расширенный бюджет правительства: • доходы • расходы 3 368,2 3 033,6 37,3 33,6 250 - 340 8,2- 11,1 80-85 2,8
Государственный сектор 1 350 - 1 450 15- 16 450 - 480 33 70 5,0
Неформальные воздействия государства на экономику 680 - 830 7,5 - 9,2 400 - 540 60-65 40-60 6-7
Бремя государства на бизнес, всего 5 400 - 5 650 60-65 1 100- 1 360 26-30 190-210 3,5 - 3,7
Справочно: ВВП 9040,8 12,2- 15,0 2,1-2,3
8 Расчеты авторов.
9 Российская экономика в 2001 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП. 2002. Т. 1. С. 125 - 138.
2500
2000
1500
1000
500
1998 1999 2000 2001 2002годь*
и I фочне расходы
■ Расходы целевых бюджетных фондов
□ Обслуживание государственного долга
□ Социально-культурные мероприятия
■ Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика
В Сельское хозяйство и рыболовство
□ Промышленность, энергетика и строительство
□ Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
■ Национальная оборона
Международная деятельность
□ Государственное управление и местное самоуправление
Рис. 1. Структура расходов федерального бюджета (млрд руб.)1
уже в первый год сокращение может достигнуть 3,5% ВВП. Данные о потенциальном вкладе различных факторов в общее сокращение бремени государства приведены в табл. 4.
Наибольшее снижение бремени на бизнес, как следует из данных табл. 4, должно произойти в первую очередь за счет государственного сектора, неформальных воздействий государства и региональных бюджетов.
Высказывается также мнение, что участие государства в экономике с точки зрения задач роста должно быть больше, что размеры государственных расходов по отдельным, а также по всем статьям недостаточны и об их сокращении не может быть и речи, в крайнем случае - только о повышении эффективности использования выделенных средств. Так, по оценке Центра развития, после 1998 года стоимость услуг государственного сектора занижена в основном из-за невысокой заработной платы бюджетников и отсутствия инвестиций в инфраструктуру. В реальном исчислении расходы консолидированного бюджета в 2001 году составляли 80% уровня 1997 года и в некой гопотетической норме приводятся в табл. 5.
Приведенные оценки фактических расходов к норме тяготеют к оценкам до кризиса 1998 года, когда государственные расходы и обязательства государства, очевидно, превышали возможности экономики и препятствовали се развитию.
Оценка эксперт
Профицитность бюджета или экономический рост? По оценке первого заместителя председателя Совета Федерации В. Гореляда10, проектировки федерального бюджета на 2003 год формировались Правительством РФ в русле целевых установок профицитной бюджетной политики, ориентированной на необходимость выполнения обязательств по обслуживанию государственного долга, пик платежей по которому приходится именно на 2003 год. Однако сама концепция бюджетной политики за последние три года в значительной мере себя исчерпала. В радикальной переориентации нуждается вся бюджетно-налоговая политика страны. Главными ее приоритетами должны стать экономические, региональные и социальные интересы всех участников бюджетного процесса, а не только интересы Правительства РФ.
Бюджетно-налоговая политика, проводимая в нашей стране в течение последних лет, породила ряд негативных тенденций. Среди них можно выделить: сокращение ресурсного потенциала бюджетной системы в целом (причем впервые за последние годы это относится и к федеральному бюджету); четкая установка на ограничение уровня непроцентных расходов федерального бюджета.
Следует напомнить, что начиная с 1991 года российская бюджетная система формировала свой ресурсный потенциал в условиях дефицита. Часть государственных расходов покрывалась за счет привлечения дополнительных финансово-кредитных
Табл и ца4
I (в % к итогу)
Показатель Возможное сокращение В том числе в первый год
Федеральный бюджет 7-8 13-14
Региональные бюджеты 7,4- 13 19-20
Социальные фонды 2,2 - 2,7 6-7
Государственный сектор 41 -48 33-37
Неформальные воздействия 36-40 21 -29
Всего 100 100
Табл и ца 5
Недостаточность государственных расходов" (в %)
Показатель 2001 год к 1997 году 2001 год к норме
Расходы консолидированного бюджета 80,0 80,9
Управление 107,9 92,9
Судебная власть 105,2 69,8
Силовые структуры 96,5 92,9
В том числе:
• национальная оборона 99,5 79,7
• правоохранительные органы 92,6 120,2
Наука 75,3 28,0
Народное хозяйство 82,8 83,8
В том числе:
• инвестиции в основной капитал 89,7 60.2
Социально-культурные мероприятия 74,2 68,4
В том числе:
• образование 69,8 63,1
• здравоохранение 71,3 69,8
10 Гореляд В. Старая концепция нового бюджета. М.: Вопросы экономики. 2002. № 10. " По оценкам Центра развития.
ресурсов (как внешних, так и из внутренних источников). В последнее время (по крайней мере с 1998 года) Правительство РФ концентрирует усилия на реализации концепции сбалансированного федерального бюджета. Изначально цель такой политики -обеспечить обслуживание накопленного государственного долга, унаследованного от советского периода, а также приобретенного за годы экономических реформ.
Эта концепция развивалась поэтапно. Вначале была поставлена задача резкого снижения дефицита федерального бюджета. Затем в 1999 году было введено понятие «первичный профицит» (то есть превышение доходов над расходами без учета платежей по обслуживанию государственного долга). В 2000 году федеральный бюджет был сформирован с нулевым дефицитом. Наконец, в 2002 году Правительство одобрило профицитный федеральный бюджет - доходы государства превысили расходы на 178,3 млрд руб., или на 1,6% ВВП. Профицит федерального бюджета на 2003 год определен в сумме 72,06 млрд руб., или 0,6% ВВП.
Таким образом, начиная с 2000 года бюджетная система России функционирует в режиме профицитного бюджета. По оценке В. Гореляда, финансовая стабилизация, выдвигаемая правительством в качестве приоритетной цели, достигнута в основном за счет благоприятной, но весьма неустойчивой экономической конъюнктуры. Изменение мировых цен на энергоресурсы - подтверждение того, что одним лишь балансированием федерального бюджета нельзя достичь реальной финансовой стабилизации в стране. В условиях рынка финансы являются той основой, которая обеспечивает равновесие всех рыночных процессов, построенное на компромиссе интересов участников воспроизводственного процесса. Поэтому финансовую стабилизацию нельзя отождествлять лишь с балансированием федерального бюджета.
Финансовые отношения хозяйствующих субъектов в условиях рынка ориентированы, прежде всего, не на государственные финансы, а на рыночное равновесие, которое достигается балансированием спроса и предложения. Государственные финансы (в том числе и бюджетные отношения) сконцентрированы на задачах регулирования движения централизованных финансовых потоков.
По мнению экспертов Совета Федерации РФ, только система конкурентного рыночного равновесия может обеспечить такое распределение национального продукта, которое сделало бы возможным максимальное потребление (как личное, так и производственное), создавая условия для максимальной эффективности производства. Следовательно, государственные финансы сами подчиняются законам рационального распределения. При этом степень участия государства нельзя оценивать лишь по объему прямых государственных инвестиций. По оценке В. Гореляда, «государство не может и не должно брать на себя задачу обеспечения экономического роста только на основе государственных инвестиций, но может и должно за счет финансовых ресурсов позитивно изменять структуру производства».
Стратегическую задачу обеспечения эффективного использования производственного потенциала Россия может решить лишь при переориентации традиционного движения финансовых потоков с сырьевого рынка в сферу производства конечной продукции и высоких технологий. Как бы ни был высок инвестиционный потенциал частного сектора, сам по себе он никогда не сможет решить эту задачу, поскольку она всегда будет за рамками его прямых интересов.
Реальная финансовая стабилизация может быть достигнута только при обеспечении нормального межотраслевого перелива инвестиционных ресурсов. И задача государства - создать условия для максимально возможной прибыльности приоритетных отраслей. В том числе и за счет стартовых государственных венчурных инвестиций. Если бюджетные отношения искусственно не направлены на обеспечение баланса интересов всех участников воспроизводственного процесса, а «загоняются» в условия профицитной политики, то это неизбежно ведет к сокращению доходного потенциала бюджетной системы.
Российская бюджетная система находится в настоящее время именно в такой ситуации, что подтверждается объективными статистическими данными (рис. 2). Так, в 2001 году доходы консолидированного бюджета составляли 29,4% ВВП, в 2002 - 29,1% и в 2003 году составят 27,8% ВВП. Правда, до последнего времени правительству удавалось паллиативными методами (путем перекачки доходного потенциала из региональных бюджетов в федеральный) удерживать ресурсный потенциал федерального бюджета. Но, по оценке В. Гореляда, в настоящее время подобные методы себя исчерпали. В 2003 году ресурсный потенциал федерального бюджета сократится по сравнению с 2002 годом на 1,2 пункта ВВП (с 19,1 до 17,9%) при росте профицита на 0,1 пункта ВВП.
Ресурсный потенциал бюджетной системы складывается из всех бюджетных доходов (налоговых и неналоговых), а также источников финансирования дефицита бюджета (рис. 3). При профицитном бюджете ресурсный потенциал бюджетной системы меньше ее доходного потенциала на сумму неиспользованного бюджетного профицита и финансового резерва (то есть финансовых ресурсов, отвлеченных из экономики). Обратимся к фактам. В 1992 году ресурсный потенциал федерального бюджета составлял 19,0% ВВП при дефиците федерального бюджета в 3,2% ВВП, соответственно, его доходный потенциал был равен 15,8% ВВП. Доходный потенциал федерального бюджета в сопоставимом виде (без единого социального налога) в 2003 году составит 15,7% ВВП. Практически он равен доходному потенциалу федерального бюджета России в 1992 году, но при этом правительство проводит диаметрально противоположный курс - профицитной бюджетной политики. Следовательно, ресурсный потенциал бюджетной системы существенно ниже. Это в свою очередь приводит к сокращению непроцентных бюд-
29.4
180
169,2
РИС. 2
консолидированного бюджета, в % в ВВП
159,7
1
--
2000
2001
2002
2003
Налоговые доходы федерального бюджета □ Налоговые доходы субъектов федерации Рис. 3. Темпы роста налоговых доходов
жетных расходов, а значит, к огранимению совокупного внутреннего спроса.
По мнению В. Гореляда, опасность состоит не в том, что государство сокращает свои социальные обязательства, а втом, что проводимая им политика дает экономике отрицательный импульс. Это приводит к ее балансированию на более низком уровне соотношения спроса и предложения, что неизбежно означает замораживание инвестиционных ресурсов частного капитала. Поэтому, несмотря на благоприятную конъюнктуру на рынке нефти и нефтепродуктов, экономический рост объективно затухает и соответственно из бюджетной системы все меньше средств можно использовать на финансирование потребностей экономики, государства и населения.
Как следует из изложенного, ресурсный потенциал бюджетной системы сокращается не вследствие влияния негативных экономических факторов, а в результате, как считает В. Гореляд, действий правительства: профицитный бюджет; изменения в налоговом законодательстве, направленные прежде всего на обеспечение бюджетного профицита; общая идеология либерально-монетаристической политики. Таким образом, сокращение ресурсного потенциала бюджетной системы обусловлено общим снижением темпов экономического развития страны, что является вполне предсказуемым результатом современной бюджетной политики.
По оценке министра финансов РФ А. Кудрина13, для стимулирования роста отечественной экономики целесообразно снизить налоговый пресс. Так, если доходная часть бюджета 2002 года составляет более 19% ВВП, то 2003 года - прогнозируется лишь в сумме 18,5%. При этом изменений в уровне собираемости налогов, формирующих до 80% государственного бюджета, не ожидается.
В связи упразднением в 2003 году налога с оборота, сборы от которого шли на содержание автодорожного хозяйства страны, регионы потеряют 156,6 млрд руб. в год. По предложениям правительства взамен регионы получат акцизы на нефтепродукты, 1,5%
12 Материалы научно-практической конференции «Прогноз социально-экономического развития России до 2005 года и пара-
метры проекта федерального бюджета на 2003 год*. М., 2002
налога на прибыль и все доходы от земельного налога, ставка которого увеличится в 1,8 раза. По примерным оценкам, это должно дать местным бюджетам около 200 млрд руб.
На данный момент в доходной части консолидированного бюджета страны 55,9% приходится на федеральный центр, а 44,1% - на регионы. Однако, если учесть поступающие из государственного бюджета в субъекты всевозможные трансферты и ссуды, соотношение будет выглядеть практически зеркально. Поэтому, по оценке главы Минфина, реформа сферы межбюджетных отношений - один из приоритетов в работе правительства.
По оценке аудиторов Счетной палаты РФ13, в последнее время финансовый резерв все чаще используется как инструмент смягчения последствий от просчетов макроэкономического характера при планировании межбюджетных отношений лая регионов. Несовершенство в этой сфере, например, ярко проявилось входе повышения с 1 декабря 2001 года заработной платы бюджетникам.
Дефицит превысил федеральные дотации, что привело к разрушению региональных бюджетов, вынужденных направлять на выплату повышенной заработной платы деньги, предусмотренные для финансирования других расходов. Чтобы как-то выйти из положения, субъекты Федерации берут у федерального центра ссуды на покрытие кассовых разрывов. Однако рост задолженности по заработной плате, которая к 1 июня 2002 года составила свыше 13,0 млрд руб., не уменьшается. Из-за сложившейся ситуации, по оценкам аудиторов Счетной палаты, правительству пришлось даже пойти на дополнительное дотирование заработных плат бюджетникам в размере 10 млрд руб. (помимо запланированных 17,3 млрд руб.). Однако, по расчетам специалистов, и этих денег окажется недостаточно, и потребовалось привлечение средств финансового резерва.
Кризис с выплатой зарплат в регионах свидетельствует о несовершенстве бюджетного планирования и неэффективном направлении денежных по-
Рябухин С. (аудитор Счетной палаты). Проблемы межбюджетных отношений в России // Финансовый контроль. 2002. N9 9.
токов по уровням государственной финансовой системы. Существующие методы организации таких процессов недостаточно проработаны.
Межбюджетные отношения: итоги реформ. Что
касается Методики распределения средств ФФПР, разработанной трехсторонней Комиссией по межбюджетным отношениям и утверждаемой Госдумой, то здесь наблюдается в целом позитивная тенденция.
Основная часть методики распределения трансфертов через ФФПР на 2003 год не содержит существенных изменений по сравнению с методикой, применявшейся в расчетах на 2001 год. В части, касающейся расчетов индексов налогового потенциала и бюджетных расходов, основными нововведениями, предусмотренными в методике 2003 года, являются:
• использование при оценке налогового потенциала субъектов Федерации средних за 1999 -2001 годы данных об объеме ВНР (валовые налоговые ресурсы);
• расширение числа поправочных коэффициентов, отражающих особенности отраслевой структуры экономики регионов;
• использование федеральных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг для каждого субъекта Федерации с соответствующей корректировкой коэффициента, отражающего территориальные различия в стоимости топливно-энер-гетических ресурсов и коммунальных услуг;
• включение в нормативные расходы адресных жилищных субсидий малообеспеченным слоям населения.
Главная цель распределения трансфертов - повышение возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и обеспечить выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям.
Распределение трансфертов должно как минимум не препятствовать достижению14:
• экономической эффективности - формированию и поддержанию долгосрочных стимулов для региональных властей проводить структурные преобразования, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;
• бюджетной ответственности - управлению общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики;
• политической консолидации - достижению общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, созданию условий для эффективного выполнения региональными властями своих полномочий в рамках граж-
14 Бирюков А.Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов Ц Финансы. 2001. N9 4.
данского общества, упрочению территориальной
целостности страны.
Методика распределения трансфертов ФФПР на 2003 год в основном этим требованиям отвечает и содержит элементы практической реализации заложенных в Концепции реформирования межбюджетных отношений принципов, что может быть положено в основу законодательно закрепленного бюджетного выравнивания на среднесрочную перспективу. По мнению экспертов Департамента межбюджетных отношений Минфина России, этот компонент системы межбюджетных отношений в РФ в наименьшей степени требует дополнительного совершенствования. Однако определенные шаги в этом направлении еще должны быть сделаны.
В 2002 году планировалось направить субъектам Федерации 42,7% доходов консолидированного бюджета страны, однако, по оценкам ведущих экономистов, их реальная доля не превысила 38%. По предварительным оценкам правительства, в 2003 году доля регионов составит 43,7%. Однако, учитывая неизменность подходов к формированию бюджета, можно ожидать, что фактически на места поступит около 40% всех доходов.
Такая практика не соответствует положениям Бюджетного кодекса РФ, предписывающего поступление в регионы не менее половины консолидированного бюджета, что, вероятно, потребует его доработки. Сложившееся положение обусловлено выполнением Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Правительством РФ в августе 2001 года. В соответствии с принципами реализации Программы в федеральном бюджете должна консолидироваться определенная доля средств для выравнивания уровней развития и бюджетной обеспеченности регионов.
По оценкам правительства, очевидно, что в 2003 году в целях выравнивания уровней бюджетной обеспеченности будет выделено меньше средств, чем в 2002 году. С 2003 года расходы федерального бюджета по разделу «Социальная политика», направляемые во внебюджетные фонды, будут считаться «финансовой помощью бюджетам других уровней». Вероятно, это повлечет за собой дополнительные трудности, которые возникнут из-за этого у местных властей при разработке и исполнении собственных бюджетов. Кроме того, на 2003 год запланирована крупномасштабная приватизация государственной собственности, что повлечет интенсивную передачу социальных объектов на региональные балансы.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года должна закрепить отдельные виды налогов за уровнями бюджетной системы. Но в логике межбюджетных отношений первичным является не распределение налоговых обязательств, а разграничение расходных полномочий и ответственности между бюджетами в соответствии с принятой бюджетной классификацией.
Уже существует Концепция разграничения полномочий между уровнями власти. И хотя до приня-
Таблица 6
Мониторинг федеральных и региональных законов, увеличивающих объем наведенных расходов __на нижестоящие бюджеты
Наименование мероприятия Исходное состояние на 01.01.2001 Состояние на 01.07.2002 Планируемое состояние на 01.07.2003
Мониторинг федеральных и региональных законов в целях выявления наведенных расходов
Реестр наведенных расходов (федеральных мандатов)
Полная информация о федеральных мандатах, видах расходов, механизмах финансирования
Практика формирования регионального и местных бюджетов с учетом наведенных расходов
Законодательный запрет на принятие региональных законов, увеличивающих объем наведенных расходов на местные бюджеты, без передачи источников финансирования; практика целевого финансирования через субвенции местным бюджетам наведенных расходов (федеральных и региональных мандатов)
тия на ее основе закона еше далеко, разграничение доходов уже идет полным ходом.
Еще одним стимулом для реализации эффективной бюджетной политики на субнациональном уровне является Концепция программы реформирования региональных финансов. Основная задача реформирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях, по мнению заместителя председателя Правительства РФ В.Б. Христенко15, заключается в повышении контроля и ответственности органов власти за расходованием бюджетных средств и увеличением эффективности их использования.
Реформирование межбюджетных отношений на региональном уровне в рамках реализации программы реформирования планируется осуществлять следующим образом. Во-первых, необходимо четко разграничить расходные полномочия регионального и местного бюджетов, а также привести источники финансирования бюджетных расходов в соответствие с расходными полномочиями. Во-вторых, повысить эффективность распределения трансфертов из регионального бюджета на основе формализованных критериев. В-третъих, обеспечить стабильность региональной бюджетной системы.
Таким образом, предполагается ввести законодательное детальное разграничение расходных полномочий между региональным и местным уровнями власти по нормативно-правовому регулированию, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг, а также проводить мониторинг федеральных и региональных законов и мониторинг состояния региональных финансов. Кроме того, планируется использовать разработанную на региональном уровне методику распределения трансфертов, основанную на более объективных показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала территорий. Для исключения нестабильности региональной бюджетной системы предполагается законодательно закрепить принципы определения нормативов отчислений от регулирующих доходов и резко
сократить количество пересмотров этих нормативов, а также установить формализованный порядок предоставления ссуд из регионального бюджета местным.
В заключение описания основных положений программы реформирования региональных финансов рассмотрим пример разработки одного из конкретных мероприятий программы - финансового мониторинга региональных финансов (табл. 6). Его задача -обеспечить регулярное проведение независимых проверок качества исполнения регионального бюджета. Независимые компании, в первую очередь аудиторские, и региональные структуры Счетной палаты должны проверять достоверность отчетности, представляемой региональной и местной администрацией.
Предположим, что до текущего момента региональная администрация не проводила анализ федерального и регионального законодательства с точки зрения наведенных расходов, а также что в рамках программы по реформированию управления региональными финансами в период до середины 2003 года администрация субъекта Федерации планирует собрать всю информацию о федеральных и региональных законах, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов, с указанием вида расходов, источников финансирования и т.д. При этом на середину 2002 года будет лишь сформирован реестр наведенных расходов.
Реализация рассмотренного подхода как к разработке региональной политики, так и к формированию программ реформирования региональных финансов позволяет создать новую систему стимулов для ранее не заинтересованных в оптимизации принимаемых решений региональных и местных администраций.
Бюджетный контроль: перспективы и приоритеты. Независимый от управляющих структур контроль за движением общественных средств обязателен для демократического правового государства. В нем не должно существовать сфер, не охваченных независимым аудитом. Это обеспечивает ответственность власти перед обществом и защиту от нецелевого и неэф-
15 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.
фективного использования бюджетных средств. Можно утверждать, что такая система в России еще полностью не оформилась. Исходя из сложившихся реалий, имеет смысл говорить о направлениях ее развития.
В существующей структуре государственного контроля в РФ ключевую роль играет Счетная палата. Контрольно-счетные органы федерального и регионального уровней начинают играть все более важную роль в реализации политики субъектов Федерации в области бюджета, налогов, финансов, реализации программы межбюджетных отношений и управления имуществом. Немаловажное значение имеет экспертная оценка Счетной палаты на этапе предварительного финансового контроля параметров бюджета, выносимых на обсуждение.
В настоящее время Счетная палата активно «идет» в регионы. Наиболее прямолинейный путь достижения этой цели подразумевает создание в ее рамках региональных структур16. Однако, так как против этого выступает Правительство России, более перспективным считается подписание соглашений между Счетной палатой и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Опыт Приволжского федерального округа уже подтверждает это.
В целях обеспечения законности расходования бюджетных денег, по мнению руководителя Северо-Западного регионального отделения ЭКС Р.Ф. Исма-илова, необходимо совершенствовать законодательство.
В этом смысле подготовка проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» - дело очень своевременное. Законопроект содержит минимально необходимый набор правовых норм, призванных восполнить пробелы в определении видов, условий и правил финансовых проверок в регионах.
Следует отметить, например, что модернизация шестой статьи кодекса позволит четко определить субъекты бюджетных правоотношений, а введение определения государственного и муниципального финансового контроля будет способствовать однозначному толкованию их границ.
В ст. 289 Бюджетного кодекса РФ необходимо исключить различное толкование нецелевого использования бюджетных средств судами. Федеральным казначейством и контрольно-ревизионными органами.
Изменения в ст. 117 позволят региональным законодателям и представительным ветвям муниципальной власти инициировать проверки получателей государственной или муниципальной гарантий силами контрольно-ревизионных органов соответствующего уровня.
Четвертый пункт ст. 151 в предлагаемой редакции содержит исчерпывающий перечень органов государственного финансового контроля России, а изменения в ст. 272 уточняют порядок внешней проверки отчета об исполнении бюджета.
16 Сальников В.П., Исмаилов Р.Ф. Счетная палата «идет» в регионы // Финансовый контроль. 2002. № 9.
Принятие поправок в Бюджетный кодекс РФ позволит унифицировать принципы и порядок внешнего контроля бюджетов всех уровней и будет способствовать повышению его эффективности.
Можно выделить несколько основных направлений совершенствования государственного контроля на региональном уровне. Прежде всего, речь идет о создании единого поля финансово-бюджетного контроля на всей территории страны. При этом необходимо исключить дублирование функций контрольно-счетных палат, контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ, ревизионных служб федерального казначейства.
Необходимо наделить контрольно-счетные органы в субъектах Федерации полномочиями по исполнению принятых ими решений. Государственные аудиторы должны иметь право приостанавливать операции по счетам организаций, если те ненадлежащим образом исполняют бюджетные поручения и нарушают пункты Федерального закона от 21.11.96 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете». У них должна быть возможность взыскивать с регионального бюджета используемые нецелевым образом средства и право безакцептного списания незаконно удерживаемых государственных денег. В Административный и Уголовный кодексы РФ должны быть внесены статьи об ответственности руководителей учреждений - получателей бюджетных средств за нарушение Бюджетного кодекса и Федерального закона «О бухгалтерском учете».
В финансовом контроле нуждаются получающие средства федерального бюджета и пользующиеся федеральной собственностью коммерческие и некоммерческие организации. Необходим также государственный аудит фирм, пользующихся налоговыми, таможенными и иными льготами и преимуществами.
Кроме того, необходимо создать достоверные критерии оценки деятельности социальных организаций и определить минимальные государственные стандарты в этой сфере. Дело в том, что пока невозможно точно определить качество, например, медицинских или образовательных услуг.
Представляется, что создание цельной системы эффективного государственного финансового контроля должно опираться на расширение полномочий Счетной палаты и создание на ее основе государственного органа внешнего финансового контроля. Такая структура должна быть подотчетна Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ. При этом исполнительная власть должна отвечать за организацию исключительно внутреннего финансового контроля.
Построение эффективной системы государственного финансового контроля позволит увеличить доходы бюджета, сократить нерациональные расходы и минимизировать нецелевое использование бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы. Это, в свою очередь, будет способствовать улучшению управления региональными финансами и практической реализации программы развития бюджетного федерализма.
