CC BY
215^(саН<шигеаса& беумасЯость
БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ КАК ОСНОВНОЕ УСЛОВИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ
А.В. МИНАКОВ, Академия экономической безопасности МВД России
Бюджетно-налоговая безопасность — важнейшая часть экономической и финансовой безопасности любой страны. Она позволяет обеспечить бесперебойное функционирование всех составных частей экономической системы и предотвратить (и минимизировать) разрушительные последствия внешних и внутренних угроз экономического и финансового характера.
К внутренним угрозам в мировой практике относятся такие явления, как финансовый кризис, существенное и резкое снижение курса национальной валюты, неконтролируемый рост внешнего долга, угрожающего стране дефолтом по внешним платежам, раскручивание инфляции с переходом в гиперинфляцию, превышение допустимых пределов дефицита государственного бюджета, несоблюдение принятого бюджета, диспропорции в структуре бюджетной системы, провоцирующие сепаратистские тенденции в регионах.
В сложившейся мировой практике бюджетно-налоговая безопасность страны складывается из двух взаимно увязанных частей: бюджетной и налоговой безопасности.
Бюджетная безопасность предусматривает осуществление такой бюджетной политики, которая ориентировалась бы прежде всего на реализацию национальных экономических интересов страны. Такими интересами считаются: обеспечение устойчивого экономического роста, аккумуляция в руках государства необходимого уровня инвестиций, позволяющих развивать производительные силы страны в долгосрочном периоде, поддержка и защита национальных производителей, стимулирование развития наукоемких отраслей экономики, проведение социальной политики, ориентирующейся на повышение уровня жизни населения, обеспечение основных социальных запросов и потребностей.
Основными мерами по повышению бюджетной безопасности национальной экономики являются:
- повышение эффективности налоговой системы как основного источника бюджетных средств государства и обеспечение уполномоченными государственными органами должного уровня сбора налоговых доходов в бюджеты всех уровней;
- расширение неналоговых способов повышения доходной части бюджетов всех уровней;
- обеспечение эффективного перераспределения финансовых ресурсов, исходя из общегосударственных приоритетов;
- рационализация расходов на непроизводительные цели (на оборону, управление, социальную помощь);
- целевое финансирование государственных расходов в соответствии с утвераденными федеральными (государственными) программами;
- внедрение механизма жесткого контроля за расходованием бюджетных средств с привлечением Федерального казначейства, Счетной палаты РФ;
- сокращение количества бюджетных дотаций, адресно предоставляемых предприятиям, для которых данные меры государственной поддержки и стимулирования предусмотрены законодательно;
- поддержание дефицита государственного бюджета в приемлемых пределах (до 10% ВВП), проведение соответствующей бюджетной политики, направленной на его всемерное сокращение; разработка, утверждение и исполнение профицитных бюджетов;
- развитие неинфляционных методов финансирования дефицита государственного бюджета;
- поддержание такой структуры бюджетной системы, которая бы обеспечивала эффективное перераспределение бюджетных ресурсов государства в целях сбалансированного отраслевого тер-
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгоРЪЯ ъ
49
риториального развития, выравнивание уровня жизни в регионах и предотвращение сепаратистских тенденций.
В свою очередь налоговая безопасность предусматривает:
- наличие в стране такой налоговой системы, которая бы стимулировала отечественных производителей к повышению конкурентоспособности производимых ими товаров и услуг на внутренних и внешних рынках;
- поддержание в стране совокупного налогового бремени предприятий и организаций на приемлемом уровне. Данный показатель на уровне 35% добавленной стоимости в целом и 30% от балансовой прибыли по налогу на прибыль в большинстве стран с развитой рыночной экономикой считается умеренно нормальным. Только в Японии этот показатель оценивается как завышенный.
Мерами по повышению налоговой безопасности, широко используемыми в мировой экономике, являются:
- сокращение общего числа налогов в стране, до 10 — 15 видов (в России используется 28 видов налогов и сборов);
- увеличение массы собираемых налогов за счет расширения налоговой базы;
- повышение уровня собираемости налогов и сборов;
- обеспечение удобства уплаты налогов.
Субъектами реализации бюджетно-налоговой
безопасности в мировой хозяйственной системе признаны (в пределах соответствующих полномочий) глава государства, правительство, функциональные и отраслевые министерства и ведомства, региональные органы управления, налоговые и таможенные службы, банки, биржи, а также производители и продавцы продукции, работ и услуг и общества потребителей.
Бюджетная безопасность предусматривает наличие объемного потенциала бюджетной системы в стране, аккумулирующего необходимое количество денежных средств для обеспечения финансовой устойчивости государства, осуществления рас- , ширенного воспроизводства, поддержания и повышения уровня жизни населения, а также выполнения страной своих международных обязательств.
Важнейшим показателем бюджетной безопасности, характеризующим объемную достаточность, является необходимый размер государственного бюджета (консолидированного бюджета государ-
1 Финансовая безопасность: (производство, финансы, банки). М.: Финстатинформ, 1998. — С. 170.
ства), в сопоставлении с валовым внутренним продуктом страны. Этот показатель свидетельствует о размерах и эффективности государственного воздействия на экономику и участия в ней, а также о степени государственного регулирования экономики в каждой отдельной стране. При оценке величины данного критерия в государственный бюджет иногда включается и местный бюджет.
В России в 1995 г. общие размеры консолидированного бюджета составляли примерно 28% ВВП, а в странах с развитой рыночной экономикой этот показатель примерно равнялся 40% ВВП. Тем самым в России в начале экономических реформ имело место недораспределение финансовых средств через бюджетную систему в размере 13% ВВП по сравнению с большинством стран с развитой рыночной экономикой, и в размере порядка 10% ВВП по сравнению с другими федеративными государствами. Это свидетельствует о том, что роль российского государства как регулятора макроэкономических процессов в стране была недостаточна и продолжала оставаться таковой вплоть до 2000 г., когда объемы консолидированного бюджета сократились еще на 4% ВВП.
Финансовый кризис 1998 г. усугубил процесс уменьшения доли государственного бюджета в ВВП. Ситуация стала улучшаться после 1999 г., с 2000 г. происходит заметное повышение доли консолидированного бюджета в ВВП России. По оценкам, в 2001 г. размер консолидированного бюджета повысился до 30%, и тенденция повышения сохранялась в 2002 г.
Говоря о бюджетной безопасности страны, некоторые российские авторы полагают, что для нормальной (безопасной) экономической деятельности государству необходимо сосредоточить в центральном бюджете страны не менее «20% ВВП, поскольку сильный федеральный бюджет является необходимым условием реализации экономических и политических функций государства в рыночной экономике. Федеральный бюджет должен быть гарантом бюджетного федерализма в противовес региональному сепаратизму»1.
Иначе говоря, речь идет о том, чтобы сосредоточить в федеральном бюджете пятую часть ВВП страны и значительно усилить тем самым финан-сово-регулирующую функцию государства в лице его центрального правительства. Такая линия основывается на положении, что бюджетную безопасность в России способны обеспечить прежде всего федеральные органы посредством централизованного распределения бюджетных средств.
50
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ж£ОРЪЯ тс
Но в нашей стране существуют проблемы сепаратизма регионов, которые порождают противостояние увеличению размера федерального бюджета государства, что может еще более обострить сепаратистские тенденции. Следовательно, централизацию бюджета надо увязывать с общими проблемами динамики уровня жизни населения в субъектах Федерации по сравнению с показателями в странах с развитой рыночной экономикой, а с другой стороны, — с эффективным решением проблем распределения бюджетных средств между центром и регионами, а также предоставлением национально-территориальной обособленности компактно проживающим там этносам.
Существенным недостатком бюджетной системы России по состоянию на конец 1990-х гг. и начало нового века явилось недофинансирование региональных и местных бюджетов со стороны местных производителей товаров и услуг. В результате экономических реформ именно на региональные и местные бюджеты возложено основное бремя финансирования социальных расходов государства и регулирования уровня жизни в стране. На указанные цели в России в 2000 г. расходовалось 85% средств субфедеральных и местных бюджетов. Решение данной проблемы следует искать в повышении бюджетной самообеспеченности российских регионов за счет накопления ими собственных средств в результате развития эффективных видов производственной деятельности, а также по рациональному использованию бюджетных ресурсов в интересах местного населения.
Вопросы бюджетной безопасности в годы экономических реформ в России вставали особо остро на повестку дня дважды. В первый раз это наблюдалось в 1991 - 1992 гг., когда вследствие раскрепощения государственных цен на товары и услуги произошли раскручивание инфляции и рост дефицита государственного бюджета. Непосредственную угрозу в то время представлял сам размер дефицита бюджета, составившего 43% ВВП. Не менее острый подрыв бюджетной безопасности наблюдался в 1998 г. после девальвации рубля и порожденной ею нестабильности финансовой системы, неумеренными заимствованиями, авантюрной продажей государственных ценных бумаг на внутреннем и внешнем рынках, угрозой дефолта по внешним и внутренним платежам. Эта угроза реализовалась в форме ограниченного финансового кризиса. В этих условиях со всей силой проявились сепаратистские тенденции в российских регионах.
Финансовый кризис 1998 г. нанес значительный удар по хрупкому асимметричному федерализму, сложившемуся в России в период радикальных экономических реформ 1992 — 1998 гг. Девальвация рубля более чем в три раза, раскручивание инфляционных процессов, свертывание рынков государственных ценных бумаг ГКО-ОФЗ, частичный дефолт по внешним платежам — все это в большей степени спровоцировало тенденции суверенизации российских регионов, грозящей дальнейшим стремлением к «феодализации» региональных хозяйств и распаду общенационального рынка.
Первыми, и самыми действенными, мерами регионов по преодолению последствий разразившегося в стране кризиса стали попытки нормирования внутреннего потребления продовольственных товаров и административного регулирования цен на них, учреждения таможенных границ и внутреннего таможенного контроля за вызовом товаров первой необходимости за пределы краев и областей, обращения за гуманитарной помощью к сопредельным государствам, и даже отказа перечислять трансфертные платежи в федеральный бюджет в ответ на задержку соответствующих платежей со стороны федерального центра.
Наряду с указанными финансовыми последствиями вскрылись более серьезные глубинные экономические и политические процессы, несущие угрозу существованию России как единого федеративного государства. Благодаря достаточно оперативной стабилизации бюджетно-финансовой системы, чему способствовали корректировка валютного курса, реструктуризация государственного долга и рост цен на нефть на мировых рынках удалось стабилизировать бюджетную систему. В то же время изучение этой части российского опыта финансовой стабильности полезно в качестве уроков на будущее.
Главная угроза сохранности России как федеративного государства в период 1992—1998 гг. состояла в несогласованности бюджетной политики федеральных и региональных органов, которая оказала негативное воздействие на бюджетную безопасность.
Наиболее характерными мероприятиями регионов в деле наращивания собственных экономических потенциалов в годы экономических реформ, и особенно в период финансового кризиса, в этой связи стали:
- создание собственного, зачастую противоречащего федеральному, регионального законода-
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жеоръя ъ ЪРАЪЖЪЫ
51
Таблица 1
Динамика показателей, характеризующих децентрализацию бюджетной системы России, % к ВВП
Звено бюджетной системы/годы 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Консолидированный бюджет РФ
доходы 26,7 26,6 27,3 24,5 25,0 24,5 24,5 26.,3 29,7 29,6 30.,7
расходы 64,4 42,4 36,9 30,4 33,7 32,2 28,0 27,3 27,8 26,7 27,.9
дефицит (-) профицит (+) -42,7 -15,8 -9,6 -5,9 -8,7 -7,7 -3,6 -0,9 + 1,9 +2,9 +2.,8
Федеральный бюджет
доходы 14,6 13,0 11,9 12,0 12,8 10,9 11,3 12,9 16,0 17,6 17,9
расходы 59,2 28,6 22,5 17,4 20,5 17,4 14,5 12,7 11,7 14,7 15,3
дефицит (-) профицит (+) -44,5 -15,6 -10,6 -5,3 -7,8 -6,5 -3,2 +0,2 +3,3 +2,9 +2,6
Региональные и местные бюджеты
доходы 13,8 16,1 19,0 14,3 14,7 15,5 14,8 14.9 15.1 15.4 15.8
расходы 11,9 16,3 18,0 14,8 15,7 16,7 15,2 15,1 15,0 15,3 15,6
профицит (+), +2,0 -0,2 + 1,0 -0,4 -1,0 -1,2 -0,4 -0,2 +0,1 +0,1 +0,2
дефицит (-)
Внебюджетные фонды
доходы 8,8 9,8 9,9 8,9 9,4 9,5 8,7 9,9 10,2 10,7 10,9
расходы 6,5 9,0 9,4 9,1 9,5 9,3 7,7 9,3 9,8 10,2 10,6
профицит (+) +2,3 +0,8 +0,4 -0,2 -0,1 +0,2 + 1,0 +0,6 +0,4 +0,5 +0,3
дефицит (-)
Источник: Российский статистический ежегодник. — М.: Госкомстат России, 2003. — С. 260,491, 492, 601. Данные определены в соответствии с методологией МВФ.
тельства, в том числе регулирующего финансово-бюджетные процессы;
- отстаивание прав на распоряжение природными ресурсами, расположенными на их территориях, получаемыми доходами от использования этих ресурсов без соответствующего правового урегулирования отношений с федеральным центром, разделения прав и полномочий собственности;
- массированная и не всегда законная «деприватизация», т.е. возвращение приватизированной федеральной государственной собственности в руки государства в лице региональной власти, несанкционированное превращение федерального имущества, недвижимости в субфедеральное;
- предоставление в аренду и другие виды использования объектов федеральной собственности как региональной, так и местной;
- стремление поставить под региональный контроль федеральные средства связи, транспорт, грузовые потоки;
- требования большей самостоятельности для региональных бюджетов и банковских систем, отказ от перечисления трансфертов (налогов и платежей) в федеральный бюджет;
- попытка ввести на своих территориях ограниченную автономную систему денежного обращения путем использования денежных суррогатов в виде разного рода ценных бумаг, векселей, долговых обязательств, налоговых освобождений;
- создание собственных региональных золотых запасов.
Итогом раскручивания данных тенденций стала чрезмерная, резкая децентрализация бюджетной системы государства в 1992 — 1998 гг.
В период 1992 — 1998 гг. в структуре бюджетной системы России произошли кардинальные изменения, выразившиеся в децентрализации бюджетной системы. О наличии подобных изменений свидетельствуют данные, приводимые в табл. 1.
Из данных табл. 1 видно, что в 1992 — 2002 гг. в бюджетной системе России произошли существенные сдвиги.
Во-первых, значительно снизилась роль всего консолидированного бюджета в экономике, а значит, и бюджетного перераспределения ресурсов в стране в целом. Доля расходов консолидированного бюджета в ВВП России упала с 69,4 % в 1992 г. до 28,0 % в 1998 г., т.е. в 2,5 раза (в последующие годы
52
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: шгортсЯ тс ЪРАЪЖЪЫ
* Таблица рассчитана автором с использованием данных, приводимых в Российском статистическом ежегоднике. — М.: Госкомстат, 2003. - С. 260, 491, 492, 601.
Таблица 2
Эволюция структуры бюджетной системы России в 1992 — 2002 гг. (доходы и расходы звеньев бюджетной системы в % к консолидированному бюджету)*
Звено бюджетной системы/год 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Федеральный бюджет
доходы 54,9 48,9 43,6 57,6 51,2 44,5 46,0 46,6 48,2 51,5 56,0
расходы 84,8 67,5 61,0 57,2 60,8 54,0 51,6 51,2 50,8 54,0 55,6
дефицит -29,9 -18,6 -17,4 -0,4 -9,6 -9,5 -5,6 -4,6 -2,6 -3,5 -0,4
Региональные и местные бюджеты
доходы 51,0 60,5 69,6 68,7 58,8 63,3 60,5 58,7 58,9 62,3 63,5
расходы 17,4 38,4 48,8 48,7 46,6 51,9 54,1 48,7 49,6 56,9 58,1
профицит (+) +33,6 +22,1 +20,8 +20,0 + 12,2 + 11,4 +6,4 + 10,0 +9,3 +5,4 +5,4
дефицит (-)
Внебюджетные фонды
доходы 33,3 36,9 36,3 42,8 37,6 38,8 35,5 36,3 37,8 38,6 39,5
расходы 9,1 21,3 25,5 29,9 28,2 28,9 27,5 29,9 29,2 28,9 31,5
профицит (+) +24,1 +15,6 + 10,8 + 12,9 +9,4 +9,9 +8,0 +6,4 +8,6 +9,7 +8,0
дефицит (-)
эта тенденция постепенно преодолевалась). Во-вто-рых, также резко упала доля расходов в ВВП федерального бюджета: она снизилась с 59,2 % в 1992 г. до 14,5 % в 1998 г., т.е. уменьшилась в 4 раза, затем падение снизилось, и произошла стабилизация.
Все отмеченные процессы свидетельствуют о резком снижении государственного влияния на экономику России в 1992 — 1998 гг., о снижении роли бюджетной системы, центральных органов управления в регулировании социально-экономических процессов в стране.
Резкая децентрализация бюджетной системы 1992 —1998 гг. обратила на себя внимание федеральных органов управления экономикой, и в последующий период — 2000 — 2002 гг. — они предприняли ряд серьезных мер по увеличению доли федерального бюджета в бюджетной системе страны. По данным журнала «Эксперт», в 2000 — 2002 гг. объемы федерального бюджета в процентах к ВВП начали возрастать и составили в 2000 г. 16,6% ВВП. В 2001 — 2002 гг., поданным Министерства финансов РФ, Банка России и Экономической экспертной группы, данные показатели увеличились до 17% ВВП2. .
Наблюдаемую децентрализацию бюджетной системы России не следует целиком воспринимать как снижение уровня государственной бюджетной безопасности. В значительной степени она представляет естественное следствие перехода от директивно-централизованного управления к рыночному саморегулированию, разгосударствлению, и в
2См.: Эксперт. — 2002. — № 35, 24 сентября. — С. 37.
этом смысле не подрывают бюджетно-налоговой безопасности.
В то же время несомненно, что наблюдалось чрезмерное ослабление участия государства в бюджетно-финансовых процессах, породившее потерю управляемости, сказавшуюся в том числе и на «отощании» самого государственного бюджета. Между тем, как известно из экономической теории, рыночная экономика характеризуется ограниченным вмешательством государства в товарообменные процессы, тогда как бюджетная функция государства при переходе к рынку не должна ослабляться, а в определенной степени — даже усиливаться. Ведь государственный бюджет представляет основной институт и инструмент государственного воздействия на экономику в условиях рыночных отношений. Из табл. 1 также видно, что в период 1992 — 1998 гг. в бюджетной системе России произошло некоторое увеличение долей региональных и местных бюджетов (на 1% ВВП по доходам и на 3,3% по расходам). Доля внебюджетных фондов в бюджетной системе России по доходам незначительно снизилась (на 0,1% ВВП), при этом их расходы возросли (на 1,2% ВВП). Масштабы подобного увеличения на уровне долей ВВП не очень заметны.
Для дальнейшего исследования произошедших в бюджетной системе изменений изменим базу и определим доли элементов бюджетной системы России не по отношению к ВВП, а к консолидированному бюджету. Соответствующие данные представлены в табл. 2.
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгоРЪЯ тс тямкжхм
53
Анализ данных табл. 2 позволяет сделать выводы, касающиеся изменений, произошедших в бюджетной системе страны в 1992 — 2002 гг., и их влиянию на бюджетную безопасность России.
Во-первых, в отмеченный период в бюджетной системе России наблюдалась постоянная дефицитность ресурсов федерального бюджета и постоянная профицитность региональных и местных бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов (по отношению к ресурсам всего консолидированного бюджета). Положительной, несомненно, можно считать тенденцию снижения дефицитности федерального бюджета, которая упала с 30% в 1992 г. до 5,5 % в 1998 г., а в последующие годы вышла практически на-нулевой уровень.
При этом, однако, снизилась профицитность других звеньев бюджетной системы — региональных и местных бюджетов (с 33,6 % в 1992 г. до 6,4% в 1998 г.) и внебюджетных фондов (с 24,1 % в 1992 г. до 8,0% в 1998 г.).
Во-вторых, в бюджетной системе России в 1992 — 1998 гг. отмечалось значительное снижение роли расходов федерального бюджета. Их доля в консолидированном бюджете снизилась с 84,8% в 1992 г. до 51,6% в 1998 г. Необходимо подчеркнуть, что доходная часть федерального бюджета относительно ресурсов консолидированного бюджета снизилась только на 9%.
В-третьих, в бюджетной системе России в рассматриваемый период резко возросли доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов, т.е. происходило значительное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления и внебюджетных источников или имела место децентрализация бюджетной системы государства. В результате в бюджетной системе России в 1992 — 1998 гг. расходы региональных и местных органов власти увеличились на 36,7%, а расходы внебюджетных фондов возросли на 18,4%. Доходы же этих звеньев бюджетной системы росли не такими быстрыми темпами. Доходы региональных и местных органов власти увеличились только на 9,5%, доходы внебюджетных фондов — на 2,2%. Это было связано с растущей передачей полномочий по финансированию ряда социальных расходов на региональный и местный уровни управления, а также выводом ряда расходов государства за пределы бюджетной системы и растущим финансированием их из внебюджетных фондов.
3 Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист. — 1998 —N9 11.
Формально отмеченные выше изменения в бюджетной системе России в 1992 — 2002 гг. носили прогрессивный характер в том отношении, что федеральный центр освобождался от ряда управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в федеративных государствах обычно осуществляются на региональном и местном уровнях, а также тем самым делал попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на экономику в целом. По этому пути в 1980-е и 1990-е гг. шли все страны с развитой рыночной экономикой: США, страны Западной Европы и Япония.
Бюджетная децентрализация в России в 1992 — 2002 гг. привела к созданию в стране такой бюджетной системы, которая по своим структурным характеристикам вполне соответствовала структуре бюджетных систем стран с развитой рыночной экономикой и была приспособлена к обслуживанию потребностей государства в новых условиях хозяйствования на всех уровнях управления.
В то же время нельзя не отметить и негативные тенденции российской децентрализации, связанные с ее воздействием на финансовую безопасность.
Как следует из табл. 1, уровень децентрализации бюджетной системы в России в 2002 г. после 10 лет радикальных экономических преобразований (в том числе в бюджетной сфере) существенно превысил аналогичный показатель ряда федеративных государств с развитой рыночной экономикой — на бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты в России пришлось примерно на 3% больше общегосударственных бюджетных финансовых ресурсов, чем, например, в США, являющих собой образец классического федерализма. Поданным же российских исследователей — В. Кокова и Ю. Любимце-ва, уровень децентрализации ресурсов в бюджетной системе России в середине 1990-х гг. был выше, чем в Японии, примерно в 1,6 раз; в США — в 1,9 раза; Канаде и Германии — в 2,5 раза; Франции и Италии — в 2,9 — 3,0 раза3.
Децентрализация бюджетной системы России # в 1992 — 2002 гг., приведшая к резкому снижению доли федерального бюджета, росту долей региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов, неизбежно ставит вопрос о том, обеспечила ли децентрализация бюджетной системы страны адекватное увеличение финансовой самостоятельности, и даже финансовой «независимости» регионов. Эту задачу не удалось решить, из 89 регионов — субъектов Федерации только 10—12
54
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгортсЯ тс ЪРАъжгсМ
являются донорами. В этих условиях федеральный бюджет вынужден оказывать финансовую помощь регионам-реципиентам.
Создание «договорной асимметричной федерации» и децентрализация бюджетной системы в России в 1992 — 2002 гг. способствовали возникновению и углублению существования различий в уровнях финансовой самообеспеченности и финансовой поддержки российских регионов из федерального бюджета.
В конце 1990-х гг. (а эти соотношения существенно не изменились и сегодня) в стране существовала крайняя неравномерность в уровнях самообеспеченности регионов финансовыми, и прежде всего бюджетными средствами: 11 регионов РФ (12,4% от общего числа) зависели от трансфертов федерального бюджета более чем на 70%; 10 регионов (11,2%) — более чем на 50%; 22 региона (24,7%) — на 30 — 50%; и, наконец, 46 регионов, т.е. большая их часть (51,7%), зависели от трансфертов федерального бюджета на величину не более 30%.
Отсюда следует, что к настоящему времени значительная часть российских регионов (субъектов Федерации) в финансовом отношении чувствует себя достаточно уверенно и мало зависит от финансового состояния центра. Реально в значительной федеральной поддержке нуждаются только 22 российских региона, где федеральные трансферты, по существу, формируют в своей основе региональный бюджет. Именно эти регионы должны находиться в центре внимания при изучении проблем бюджетной безопасности на региональном уровне.
Дифференциацию российских регионов по уровню их самообеспечения бюджетными средствами необходимо учитывать в процессе разработки проектов федерального бюджета на очередной год, а также непосредственно в процессе выделения федеральными органами власти и управления финансовой помощи регионам из федеральных источников.
Анализ финансовых отношений между федеральным центром и регионами свидетельствует, что в период с 1992 по 2002 г. в России имело место массированное (и не всегда оправданное) трансфертное финансирование бюджетов субъектов Федерации из федерального бюджета, причем последнее осуществлялось в крайне неэффективных формах: чаще всего в виде обычных (никак не контролируемых центром) трансфертов региональным органам власти.
В результате девальвации рубля и отказа от выполнения ряда финансовых обязательств госу-
дарства, коммерческих банков, российских компаний удалось стабилизировать финансовое положение. В период 1999 — 2003 гг. были выполнены основные задачи Правительства РФ по стабилизации бюджета и переходу от дефицитного бюджета к профицитному. В первую очередь этому способствовала благоприятная конъюнктура цен на нефть на мировом рынке, что позволило создать значительный валютный резерв.
Среди основных причин неэффективности межбюджетных отношений в Российской Федерации наиболее серьезными считаются следующие:
- необоснованная «индивидуализированное^» межбюджетных отношений Федерации и ее субъектов, основанная на столь же «индивидуализированных» «договорах» о распределении прав и полномочий между ними;
- несоответствие требованиям времени действующей методики определения объемов средств на финансовую поддержку регионов из федерального бюджета;
- отсутствие объективных критериев оценки бюджетных потребностей регионов и практики составления региональных финансовых балансов (как правило, региональные органы власти сильно завышают свои бюджетные потребности и тем самым выбивают из центра дополнительные финансовые ресурсы);
- нерациональное и неэффективное расходование средств финансовой поддержки в регионах, отсутствие федерального контроля за расходованием федеральных средств в регионах;
- неспособность организации межбюджетных отношений, сложившихся в Российской Федерации, повлиять на развитие реформ в регионах и стимулировать экономический рост.
Как следует из проведенного анализа, среди перечисленных проблем в межбюджетных отношениях федерального «центра» с субъектами федерации основной проблемой, по существу, является проблема сокращения объемов финансовой помощи регионам, выделяемой им из федеральных источников, и рационализация ее использования в регионах. Проведение этих мер способно значительно повысить устойчивость и безопасность бюджетной системы России.
Названную проблему можно частично решить за счет обязательств регионов рассчитывать и своевременно (в ходе реализации бюджетного процесса) представлять в федеральные органы власти и управления (Минфин России, Минэкономики России) финансовые балансы своих территорий,
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ж£б7>ъЯ ътсРАтжгскА
55
отслеживающие в среднесрочном периоде движение как всех внутренних, так и всех внешних финансовых потоков региона. Финансовые балансы регионов позволили бы федеральным органам власти и управления подойти к оценке реальных потребностей регионов в финансовой поддержке из федерального бюджета и других федеральных источников и сэкономить тем самым дефицитные государственные средства.
Подводя итог сказанному, можно сделать следующие выводы:
1. После экономических и финансовых потрясений, обусловленных неудачным стартом и последующим поведением рыночных реформ в период с 1992 по 1998 г., представивших серьезную угрозу бюджетной безопасности, бюджетная система Российской Федерации в период с 1999 по 2003 г. стабилизировалась и приблизилась к состоянию, характеризуемому не только практически бездефицитным, но даже профицитным государственным бюджетом, снижением уровня государственного долга, стабилизацией рубля, его валютного курса.
2. Относительная бюджетная устойчивость в России достигнута на крайне низком уровне доходов и расходов государственного бюджета, не обеспечивающем инвестирования производственной сферы и финансирования социальной сферы в требуемых размерах. Наблюдается недофинансирование принятых к вы-
полнению, утвержденных Правительством РФ федеральных целевых программ.
3. Достижение длительной устойчивости государственного бюджета, бюджетной безопасности в последующем, требует значительного увеличения денежных поступлений в бюджеты всех уровней (федеральный, субъектов Федерации, муниципальные), что не может быть обеспечено без подъема производственного сектора российской экономики, значительного увеличения валового внутреннего продукта страны.
4. В течение ближайших лет напряженность федерального и консолидированного государственного бюджета России будет в значительной мере обусловлена выплатой и обслуживанием внешнего долга и ценовой ситуацией на мировых рынках нефти, газа, металлов, древесины.
5. Серьезным источником нестабильности российской бюджетной системы служит неотла-женность бюджетных отношений между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями.
Важным условием повышения устойчивости и эффективности российской бюджетной системы является установление и поддержание рациональной степени ее децентрализации с соблюдением интересов государства, регионов, административно-территориальных образований.
56
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгоръя
