CC BY
150
НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
НАЛОГОВО - БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА КАК ИНСТРУМЕНТ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Т.В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент Государственного университета управления (г. Москва)
Приоритеты бюджетно-налоговой политики и экономический рост
Официально проводимая в жизнь стратегия бюджетной политики в последние годы строится на постулатном требовании ежегодной сбалансированности федерального бюджета. На протяжении последних трех лет налогово-бюджетная политика Правительства РФ, несмотря на ряд деклараций о ее социальной направленности, практически ориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга. Проводя такую политику, Правительство РФ добилось определенных успехов в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета на фоне общей активизации экономических процессов. Однако, по мнению ряда экспертов Совета Федерации Федерального собрания РФ1, в реализуемом ныне сценарии бюджетной политики в качестве начальной ставится задача финансовой стабилизации на основе преимущественно монетарных методов, а именно: путем маневрирования параметрами темпов инфляции и валютного курса рубля в их соотношении с долларом США и мировыми ценами на энергоресурсы. Формируемая на такой базе сбалансированная, но не устойчивая конструкция федерального бюджета, по оценке В. Го-регляда, не встроена в единую систему движения внутренних финансовых потоков, а изменение ее основных параметров в значительной мере зависит от внешней экономической конъюнктуры.
По оценке В. Горегляда2, проектировки федерального бюджета на 2003 г. формировались Пра-
1 Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны. Вопросы экономики. 2002. № 4.
2 Горегляд В. Старая концепция нового бюджета. Вопросы экономики. 2002. № 10.
вительством РФ в русле целевых установок профицитной бюджетной политики, ориентированной на необходимость выполнения обязательств по обслуживанию государственного долга, пик платежей по которому приходился именно на 2003 г. Однако, сама концепция бюджетной политики за последние три года в значительной мере себя исчерпала. В радикальной переориентации нуждается вся бюджетно-налоговая политика страны. Главными ее приоритетами должны стать экономические, региональные и социальные интересы всех участников бюджетного процесса, а не только интересы Правительства РФ.
Бюджетно-налоговая политика, проводимая в нашей стране в течение последних лет, породила ряд негативных тенденций. Среди них можно выделить: сокращение ресурсного потенциала бюджетной системы в целом (причем, впервые за последние годы это относится и к федеральному бюджету); четкая установка на ограничение уровня непроцентных расходов федерального бюджета.
Следует напомнить, что, начиная с 1991 г., российская бюджетная система формировала свой ресурсный потенциал в условиях дефицита. Часть государственных расходов покрывалась за счет привлечения дополнительных финансово-кредитных ресурсов (как внешних, так и из внутренних источников). В последнее время (по крайней мере, с 1998 г.) Правительство РФ концентрирует усилия на реализации концепции сбалансированного федерального бюджета. Изначально цельтакой политики — обеспечить обслуживание накопленного государственного долга, унаследованного от советского периода, а также приобретенного за годы экономических реформ.
Эта концепция развивалась поэтапно. Вначале была поставлена задача резкого снижения дефицита федерального бюджета. Затем, в 1999 г.,
было введено понятие «первичный профицит» (т.е. превышение доходов над расходами без учета платежей по обслуживанию государственного долга). В 2000 г. федеральный бюджет был сформирован с нулевым дефицитом. Наконец, в 2002 г. Правительство РФ одобрило профицитный федеральный бюджет — доходы государства превысили расходы на 178,3 млрд руб., или на 1,6% ВВП. Профицит федерального бюджета на 2003 г. был определен в сумме 72,06 млрд руб., или 0,6% ВВП.
Таким образом, начиная с 2000 г., бюджетная система России функционирует в режиме профицитного бюджета. По оценке В. Горегляда, финансовая стабилизация, выдвигаемая Правительством РФ в качестве приоритетной цели, достигнута в основном за счет благоприятной, но весьма неустойчивой экономической конъюнктуры. Изменение мировых цен на энергоресурсы — подтверждение того, что одним лишь балансированием федерального бюджета нельзя достичь реальной финансовой стабилизации в стране. В условиях рынка финансы являются той основой, которая обеспечивает равновесие всех рыночных процессов, построенное на компромиссе интересов участников воспроизводственного процесса. Поэтому финансовую стабилизацию нельзя отождествлять лишь с балансированием федерального бюджета.
Государственные финансы (в том числе и бюджетные отношения) сконцентрированы на задачах регулирования движения централизованных финансовых потоков. При этом степень участия государства в управлении территориальным развитием нельзя оценивать лишь по объему прямых государственных инвестиций. По оценке В. Горегляда, «государство не может и не должно брать на себя задачу обеспечения экономического роста только на основе государственных инвестиций, но может и должно за счет финансовых ресурсов позитивно изменять структуру производства».
Финансовые отношения хозяйствующих субъектов в условиях рынка ориентированы не на государственные финансы, а прежде всего, на рыночное равновесие, которое достигается балансированием спроса и предложения. По мнению экспертов Совета Федерации РФ, только система конкурентного рыночного равновесия может обеспечить такое распределение национального продукта, которое сделало бы возможным максимальное потребление (какличное, так и производственное), создавая условия для максимальной эффективности производства.
Стратегическую задачу обеспечения эффективного использования производственного потен-
циала Россия может решить лишь при переориентации традиционного движения финансовых потоков с сырьевого рынка в сферу производства конечной продукции и высоких технологий. Как бы не был высок инвестиционный потенциал частного сектора, сам по себе он никогда не сможет решить эту задачу, поскольку она всегда будет за рамками его прямых интересов.
Реальная финансовая стабилизация может быть достигнута только при обеспечении нормального межотраслевого перелива инвестиционных ресурсов. И задача государства — создать условия для максимально возможной прибыльности приоритетных отраслей. В том числе и за счет стартовых государственных венчурных инвестиций. Если бюджетные отношения искусственно не направлены на обеспечение баланса интересов всех участников воспроизводственного процесса, а «загоняются» в условия профицитной политики, то это неизбежно ведет к сокращению доходного потенциала бюджетной системы.
Российская бюджетная система находится сегодня именно в такой ситуации, что подтверждается объективными статистическими данными (рис.1).
Так, в 2001 г. доходы консолидированного бюджета составляли 29,4% ВВП, в 2002 г. - 29,1%, в 2003 г. - порядка 27,8% ВВП. Правда, до последнего времени Правительству РФ удавалось паллиативными методами (путем перекачки доходного потенциала из региональных бюджетов в федеральный) удерживать ресурсный потенциал федерального бюджета.
При профицитном бюджете ресурсный потенциал бюджетной системы меньше ее доходного потенциала на сумму неиспользованного бюджетного профицита и финансового резерва (то есть финансовых ресурсов, отвлеченных из экономи-
29,5 29 28,5 28 ■ 27,5
27
2001
2002
2003
годы
§3 Доходы консолидированного бюджета Рис.1. Доходы консолидированного бюджета, % к ВВП
ки). Обратимся к фактам. В 1992 г. ресурсный потенциал федерального бюджета составлял 19,0% ВВП при дефиците федерального бюджета в 3,2% ВВП, соответственно его доходный потенциал был равен 15,8% ВВП.
Доходный потенциал федерального бюджета в сопоставимом виде (без единого социального налога), по оценкам экспертов,3 в 2003 г. — порядка 15,7% ВВП. Практически он равен доходному потенциалу федерального бюджета России в 1992 г., но при этом Правительство РФ проводит диаметрально противоположный курс — профицитной бюджетной политики. Следовательно, ресурсный потенциал бюджетной системы существенно ниже. Это, в свою очередь, приводит к сокращению непроцентных бюджетных расходов, а значит, к ограничению совокупного внутреннего спроса.
Анализ динамики финансовых ресурсов, централизуемых в бюджетной системе РФ
Структура налоговых платежей в России представляет собой достаточно разительный контраст по сравнению с аналогичной структурой в странах Запада, поскольку в ней чрезмерно велик удельный вес косвенных налогов при низкой доле подоходного налога и налогов на имущество. Высокое косвенное налогообложение выступает фактором сдерживания спроса, его излишнее бремя является одной из причин затяжного спада российской экономики. Налоговая система, ориентированная на косвенное обложение хозяйственной деятельности, привела к непропорциональному распределению налогов между сферами производства (рис.2).
В отраслевом разрезе структура налоговых поступлений в бюджет выглядит следующим образом. Доля промышленности в валовом внутреннем продукте составляет 42%, в налогах — 53%, а в недоимке - 65%. Доля торговли и банковской сферы в структуре ВВП растет, а в бюджет они платят налогов все меньше. Поэтому увеличение абсолютной суммы налоговых поступлений в бюджетную систему, начиная с 1998 г., при одновременном сокращении доли налогов в структуре ВВП свидетельствует скорее о нарастании структурных деформаций в налоговой системе, ориентированной на косвенное налогообложение, чем о стабилизации налогового потенциала реального сектора производства.
1 Материалы научно-практической конференции «Прогноз социально-экономического развития России до 2005 года и параметры проекта федерального бюджета на 2003 г.» , М.: 11 сентября 2002 г.
2000 2001 2002 2003
Ш Налоговые доходы федерального бюджета □ Налоговые доходы субъектов федерации
Рис.2. Темпы роста налоговых доходов
2 1,8 1,6 1,4 1,2 1
0,8 0,6 0,4 0,2 0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 —♦— Индекс внутреннего валового продукта — -и — Индекс доходов консолидированного бюджета
& Индекс удельной налоговой нагрузки —*—Индекс налогового потенциала
Рис. 3. Динамика показателей налоговой нагрузки в соотношении с динамикой ВВП и ростом доходов консолидированного бюджета
В 1994-1998 гг. индекс валового внутреннего продукта находился ниже 1 (рис. 3), что свидетельствовало о тенденции устойчивого спада общественного производства.
Динамика показателей бюджетной ресурсоемкое™, характеризующих реальное исполнение такой функции бюджета, как финансовое обеспечение, имеет совершенно иную тенденцию спада. Так, до 1999 г. наблюдался более интенсивный спад индекса налогового потенциала, отражающего тенденции сокращения валовой добавленной стоимости и усиления налогового давления на экономику.
По оценке министра финансов РФ А. Кудрина, для стимулирования роста отечественной экономики целесообразно снизить налоговый пресс.4
Отрыв индекса налоговой нагрузки от индекса налогового потенциала свидетельствует об от-
4 Материалы научно-практической конференции «Прогноз социально-экономического развития России до 2005 года и параметры проекта федерального бюджета на 2003г.», М.: 11 сентября 2002 г.
сутствии стимулирующего воздействия налоговой системы на общественное воспроизводство. Динамика налоговой нагрузки практически совпадаете динамикой сокращения ВВП, следовательно, уровень налоговой нагрузки действует как негативный фактор общественного воспроизводства и является для экономики чрезмерным, несмотря на все попытки снизить его путем сокращения ставок прямых налогов.
Весьма показателен разрыв в таких динамических характеристиках, как ВВП и налоговый потенциал. В первую очередь отражает то, что функция финансового обеспечения в современной бюджетной политике носит деструктивный характер. Во многом это обусловлено неправильной ориентацией налоговой системы - на инфляционное косвенное налогообложение. При этом динамика доходов консолидированного бюджета, по мнению экспертов Совета Федерации, реально не связана ни с динамикой ВВП, ни с динамикой налоговой нагрузки, что является еще одним подтверждением неэффективности налогово-бюджетной политики, проводимой Правительством РФ. Она не ориентирована на выполнение функции финансового обеспечения в стратегическом плане, а решает лишь задачи текущих фискальных потребностей.
В 1996-1997 гг. тенденция сокращения доходов консолидированного бюджета совпадала с тенденцией уменьшения налогового потенциала, причем это сокращение существенно опережало спад объемов производства. Однако, данный процесс не отражал реального накопления финансовых ресурсов в бюджетной системе, он явился результатом их активного оттока из сферы государственных финансов на финансовый рынок.
Уменьшения налоговой нагрузки на производство в целом не произошло, и в то же время был потерян реальный государственный контроль за собственными финансовыми ресурсами. Практически сработала «налоговая ловушка», когда чрезмерный объем налоговых изъятий в стране, превышающий пороговое значение удельной чистой прибыли, характеризующей эффективность производственной сферы, привел к значительному сужению налогооблагаемой базы и, соответственно, к торможению инвестиционных процессов. Что же касается финансовых ресурсов, то они «перетекли» в более эффективную сферу - на финансовый рынок. Такая государственная политика и привела к финансовому кризису в августе 1998 г.5
5 По оценкам аналитиков Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
В 1999 г. началась новая фаза динамики рассматриваемых характеристик, — они практически совпали по уровням своего падения. Возникло своеобразное динамическое равновесие. Но, по мнению ряда аналитиков Совета Федерации, правительство не смогло его использовать как точку отсчета в процессе нормализации состояния бюджетной системы. В 2000 г. тенденции изменения рассматриваемых показателей снова расходятся, снова наблюдается ситуация, во многом схожая с той, которая имела место в 1997 г., накануне финансового кризиса.
По мнению В. Горегляда, опасность состоит не в том, что государство сокращает свои социальные обязательства, а в том, что проводимая им политика дает экономике отрицательный импульс. Это приводит к ее балансированию на более низком уровне соотношения спроса и предложения, что неизбежно означает замораживание инвестиционных ресурсов частного капитала. Поэтому, несмотря на благоприятную конъюнктуру на рынке нефти и нефтепродуктов, экономический рост объективно затухает, и, соответственно, из бюджетной системы все меньше средств можно использовать на финансирование потребностей экономики, государства и населения.
Как следует из изложенного, ресурсный потенциал бюджетной системы сокращается не вследствие влияния негативных экономических факторов, а в результате, как считает В. Горегляд, действий Правительства РФ: профицитный бюджет; изменения в налоговом законодательстве, направленные прежде всего на обеспечение бюджетного профицита; общая идеология либерально-монета-ристической политики. Таким образом, сокращение ресурсного потенциала бюджетной системы обусловлено общим снижением темпов экономического развития страны, что является вполне предсказуемым результатом современной бюджетной политики. Пока можно констатировать, что федеральный бюджет не стал инструментом политики развития. С 2003 г. до 2005 г. расходы федерального бюджета в реальном исчислении, по оценкам Минфина России, необходимо сократить на 6-7%, в том числе в первый год — на 1,5-2%, снизить долю федерального бюджета в ВВП до 16-17% (с учетом единого социального налога).
Можно сделать вывод, что Правительство РФ, реализуя профицитную политику (прежде всего, за счет ограничения государственных вложений в собственную экономику), конечная цель которой — выплаты по государственному долгу, объективно обеспечивает российскими финансовыми ресурса-
ми развитие не собственной экономики, а экономики стран-кредиторов. Такая бюджетная политика, по оценке В. Горегляда, ведет к дальнейшему разбалансированию не только бюджетной системы, но и всех государственных финансов в целом.
Основной задачей бюджетной политики должно быть не сокращение внутренних бюджетных расходов, что предусматривается долгосрочной правительственной политикой, а их наращивание до параметров, соответствующих потребностям современной высокотехничной рыночной экономики и высокому уровню социальных расходов, достигнутому развитыми странами.
Проблемы экономического роста: международный аспект
Как часть мирового сообщества и экономики, Россия все больше интегрируется в современные экономические процессы. Проблемы стабилизации бюджетной системы РФ как внешней среды, обеспечивающей благоприятный предпринимательский и инвестиционный климат для российской экономики и бизнеса, развиваются в контексте глобализации международной экономической системы. Поэтому для успешной реализации экономических реформ, в том числе в сфере бюджетного регулирования и становления реального фискального федерализма в РФ, крайне важным является анализ основных тенденций развития мирового хозяйства и возможность использования наиболее ценных фрагментов зарубежного опыта.
В современном глобализационном процессе, по мнению группы экспертов ООН6, роль государственного регулирования явно меньше, чем роль ТНК, информационных и коммуникационных технологий, а также мировых торговых и финансовых центров. В XXI веке не существует непреодолимых физических преград для ускоренного роста развивающихся регионов и стран догоняющего развития. Однако, для этого потребуется не только активная индустриализация развивающихся стран, но и гармонизация системы государственного регулирования экономики. В такой крупной и внутренне неоднородной стране, как Российская Федерация, экономические условия всегда будут существенно зависеть от политики и действий региональных и местных органов власти и должностных лиц7. Следовательно, искажения в стимулах
6 Будущее мировой экономики. Доклад группы экспертов ООН во главе с В. Леонтьевым. - M.. 1979, с. 29.
7 Экономические обзоры ОЭСР. 2001-2002. Российская Феде-
рация. Глава 4. Copyright OECD, 2002.
к деятел ьности должностных л иц на субнационал ь-ном уровне могут негативно воздействовать почти на все сферы экономического и институционального развития.
По оценкам экспертов ООН, за период 1970-2000 гг. среднегодовые темпы роста совокупного ВВП развитых стран составили 3,6% по минимальной оценке и 4,5% - по максимальной.8 Темпы роста совокупного ВВП развивающихся стран — соответственно 6,0% и 6,9% (табл. 1). Среднегодовые темпы роста ВВП в расчете надушу населения оказывались равными для развитых стран 3,0-3,5%, для стран догоняющего развития — 3,5-4,9%. Разрыв в уровнях ВВП на душу населения между развитыми странами и странами догоняющего развития должен был не увеличиваться, а в лучшем случае сохраняться неизменным —12:1 в пользу развитых стран.
Для экономически развитых стран рост доли инвестиций в ВВП составляет до 40%. Ожидалось, что в соответствии с оптимистическим прогнозом, удельный вес развивающихся стран в мировом ВВП повысится с 11 % в 1970 г. до 22% в 2000 г., а в мировом промышленном производстве — соответственно с 6 до 17,5%. Однако, для этого было необходимо, чтобы доля средств, направляемых развитыми странами на поддержку экономического роста в развивающихся странах, достиг к 2002 г. 2% их совокупного ВВП9. Однако, реальные темпы роста ВВП всего мира и основных его регионов на практике оказались заметно ниже, чем прогнозировали эксперты ООН: по всему миру не 4,8%, а 3,01 %; по развитым странам — не 3,6-4,0%, а соответственно 2,0-3,0%; по развивающимся странам — не 6,0-6,9%, а 2,7-5,5%. Что касается СССР — России — и стран Восточной Европы, то здесь имело место падение производства и, соответственно, существенное замедление темпов экономического роста.
Не подтвердились также и ожидаемые оценки экспертов в отношении темпов роста ВВП в расчете надушу населения (табл. 2). Так, среднегодовой прирост ВВП надушу населения оказался в 2-3 раза ниже, чем прогнозируемые данные: 1,33% -по всему миру, в том числе 1,8-2,3% - по развитым и 0,01-3,5% - по развивающимся странам. Не сбылся прогноз и относительно выравнивания (или хотя бы сохранения разрыва) уровней экономического развития бедных и богатых стран. По оценкам Мед-
* Кудров В. Современная мировая экономика и Россия // Вопросы экономики, 2002, № 3, с. 45-60.
' Будущее мировой экономики. Доклад группы экспертов ООН во главе с В. Леонтьевым. — М., 1979, с. 29.
Таблица 1
Среднегодовые темпы прироста и удельного веса ВВП по странам и регионам мира в 1970-2000 годах
Регионы Темпы прироста, в % Региональный ВВП, % к мировому итогу
1970 год 2000 год
Развитые страны и регионы с рыночной экономикой - 66,1 50,9
Северная Америка 3,3 32,9 21,0
Западная Европа (высокий доход) 3,7 22,6 16,7
Япония 4,9 6,2 6,5
Океания 4,5 1,3 1,2
Южная Африка 7,5 0,5 1,1
Западная Европа (средний доход) 7,0 2,3 4,4
Развитые страны и регионы с централизованно планируемой экономикой - 18,6 20,7
Советский Союз/Россия 5,2 13,5 15,4
Восточная Европа 4,9 5,1 5,3
Развивающиеся регионы с рыночной экономикой - 11,1 22,0
Латинская Америка (средний доход) 7,1 3,5 6,9
Латинская Америка (низкий доход) 7,2 1,2 2,5
Ближний Восток 9,0 1,1 4,0
Азия (низкий доход) 6,7 3,8 6,6
Африка (засушливая) 5,5 0,8 1,0
Африка (тропическая) 6,5 0,7 1,0
Развивающиеся страны и регионы с централизованно планируемой экономикой 6,3 4,2 6,4
Развивающиеся регионы в целом, включая Азию (с централизованно планируемой экономикой) 7,2 15,3 28,4
Источник: Будущее мировой экономики, с. 86.
Таблица 2
Среднегодовые темпы роста мировой экономики и основных ее регионов в 1973-1998 годах
Регионы ВВП в целом ВВП на душу населения Товарный экспорт Население
Мировая экономика в целом 3,01 1,33 5,07 1,60
В том числе:
Западная Европа 2,11 1,78 4,79 0,32
Другие развитые страны западного типа, включая США 2,98 1,94 5,92 1,02
Япония 2,97 2,34 - 0,61
Азия, включая Японию 5,46 3,54 5,90' 1,86
Латинская Америка 3,02 0,99 6,03 2,01
Восточная Европа, включая СССР/Россию -0,56 -1,10 2,52 0,54
Африка 2,74 0,01 1,87 2,73
' Включая Японию
Источник: Maddison A. The Word Economy: A Millennial Perspective. OECD, 2001, p. 126, 127.
дисона10, разрыв между самыми богатыми и бедными регионами мира по показателю ВВП надушу населения возрос с 13:1 в 1973 г. до 19:1 в 1998 г.
О нарастании разрыва в уровнях экономического развития богатых и бедных стран свидетельствуют и данные, недавно опубликованные Всемирным Банком" . Ряд бедных стран мира попол-
Maddison A. The Word Economy: A Millennial Perspective. OECD. 2001.,,
11 World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. The
World Bank. Oxford University Press, 2001.
нили страны СНГ. Но в то же время многие ранее бедные страны преодолели критическую ситуацию и стали вполне обеспеченными (Южная Корея, Тайвань).
По оценкам экспертов, в странах Западной Европы в целом за последние несколько лет экономическая ситуация ухудшилась12 и ожидается, что разрыв в уровне экономического развития этой группы стран еще больше увеличится (табл. 3). В целом
|! Economic Survey of Europe, 2002, №1, p. 226.
Таблица 3
Прирост ВВП в странах Западной Европы в 1999-2002 гг. (в %)
Страны и регионы 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.
Западная Европа 2,2 3,5 1,3 1,4
Европейский союз (15 стран) 2,6 3,4 1,7 1,3
Европа(12 стран) 2,7 3,4 1,6 1,2
Франция 3,0 3,6 2,0 1,4
Германия 1,8 3,0 0,6 0,7
Италия 1,6 2,9 1,8 1,1
Великобритания 2,1 3,0 2,3 2,0
Испания 4,1 4,1 2,8 1,8
Справочно:
США 4,1 3,8 0,3 1,6
Япония 0,7 2,4 -0,5 -
Источник: Economic Survey of Europe, 2002, №1, p. 3,5,219.
экономика Западной Европы характеризовалась уменьшением темпов экономического роста.
Для России в период с 1979 по 1999 гг. экономического роста практически не было, и только последние четыре года идет наращивание объемов производства и вкладываемых в экономику страны инвестиций. По оценке Европейской экономической комиссии ООН рост производства пока еще не устойчив и не базируется на расширении внутреннего спроса.13 По степени развитости рыночной инфраструктуры, финансово-банковской системы, механизмов конкуренции и корпоративного менеджмента, конструктивного партнерства в отношениях между бизнесом и государством, законодательной базы для бизнеса Россия существенно отстает от Запада. Научно-технический прогресс еще не стал серьезным фактором экономического роста, да и качество такого экстенсивного роста пока очень низкое. И это несмотря на то, что российская промышленность ежегодно получает «субсидию» в 25 млрд дол. США; благодаря низким внутренним ценам на энергоносители, а страна в целом - 31 млрд дол. США, за счет высоких мировых цен на нефть .'4
В экономике России сохраняются нерешенные проблемы, не только доставшиеся нам по наследству, но и накопившиеся в последние перестроечные и трансформационные годы. В их числе — не принятые законодательные акты по защите прав собственности и предпринимательской деятельности.
По оценке В. Горегляда15, федеральное правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в
13 Economic Survey of Europe, 2002, №1, p. 3.
14 Экономист. 2002. №4. С. 9.
15 Горегляд В. Дополнить рыночное регулирование организующим воздействием государства //Банковское дело в Москве, 2002, № 10.
конечном итоге, ответственность за балансирование региональных бюджетов, за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов Федерации. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной. Проблема самодостаточности и самообеспеченности регионов решается, прежде всего, путем поиска оптимальной отдачи самого главного компонента экономических отношений — отношений собственности. Поэтому приоритетной целью бюджетного регулирования логически должно стать выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования всех форм собственности.
Задачи формирования оптимальной структуры собственности как основы экономической самодостаточности и самообеспеченности регионов решаются путем оценки уровня финансового потенциала региона и государства в целом при оптимальной структуре собственности в трех главных аспектах:
• экономической структуры собственности, понимаемой как соотношение между государственной собственностью, частной собственностью и смешанными (переходными) формами собственности;
• территориальной структуры собственности, понимаемой как соотношение федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности;
• включение в рыночный оборот собственности на все виды капитала и ресурсов и, прежде всего, — земли.
Этот «срез» экономического механизма федеративных отношений имеет самое прямое отношение к развитию бюджетного федерализма в России.
Именно здесь закладываются многие глубинные факторы, которые будут предопределять источники экономического роста и характер экономических взаимодействий Федерации и ее субъектов уже в ближайшей перспективе. Между тем, федеративная составляющая реформирования отношений собственности продвигается крайне медленно.
Если во главу угла при оценке экономического потенциала регионов будет поставлена проблема собственности с точки зрения оптимального управления ею, нацеленного на реальную экономическую отдачу производства, то становится очевидным, что, несмотря на то, что на «поверхности» экономических явлений наиболее острой и злободневной видится проблема межбюджетных отношений, именно проблема формирования оптимальной структуры собственности региона, обеспечивающей его способность к саморазвитию, а следовательно, и к развитию налогового потенциала, становится главной задачей региональных властей и требует первоочередного осмысления и разумного решения.
В распределении потенциала государственной собственности по отдельным субъектам Федерации имеет место чрезвычайная дифференциация. Конечно, всякая попытка механического «выравнивания» была бы здесь просто нелепой, ненормальное состояние не может продолжаться бесконечно долго.
В условиях, когда отраслевой подход в управлении утратил свое значение и практически разрушен, именно субъекты Федерации являются основными партнерами в проведении государственной политики в области экономики и в социальной сфере. Такое партнерство должно основываться на более четком, чем прежде, разграничении федеральной и региональной государственной собственности. Не менее важна и остра ситуация с социальной сферой в регионах, которая (особенно с учетом развала «ведомственных» социальных комплексов) для своего поддержания и развития требует немалых средств.
Именно поэтому чрезвычайно важно определить, какое же место в регионах занимает и должна занимать собственность субъектов Федерации, функция которой как раз и состоит в общем обеспечении устойчивой хозяйственной и особенно социальной жизнедеятельности субъекта Федерации.
Естественно, у каждого региона имеются свои специфические социально-экономические интересы, заключающиеся в создании и развитии социальной среды обитания, нормальном функционировании территориальной инфраструктуры. В со-
ответствии с этими интересами органы власти субъектов Федерации и должны проводить свою социально-экономическую политику, расходовать финансовые средства, в том числе и средства региональных бюджетов.
По существу это означает, что интересы субъектов Федерации не ограничиваются потребностями в получении финансовых ресурсов для финансирования «доходопоглощающей» собственности, но и все более концентрируются на приобретении прав «доходопроизводящей» собственности в расчете на получение дополнительных финансовых ресурсов для решения региональных социально-экономических проблем. Однако, субъекты Федерации далеко не всегда могут эффективно реализовать свои полномочия, в том числе полномочия собственников, не имея достаточных независимых источников финансирования.
Бюджетно-налоговое регулирование субнационального уровня: национальный и международный аспект
Начиная с 2000 г., все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета, ориентированы на решение задачи бездефицитного федерального бюджета в ущерб интересам экономического развития государства в целом, причем, по мнению экспертов Совета Федерации Федерального собрания РФ16, такая ориентация бюджетной политики с каждым годом усиливается.
За последние десятилетия уровень децентрализации бюджетных ресурсов менялся в достаточно широких пределах, однако, в итоге вернулся к исходному показателю 1990 г. (рис. 4). При этом доля территориальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета страны возрастала в периоды нарастания кризисных процессов (1992-1993 гг. и 1996-1998 гг.), а при политической и экономической стабилизации, открывавшей возможности для проведения реформ, в том числе и в области межбюджетных отношений (1994-1995 гг. и 1999-2002 гг.), сокращалась, что свидетельствует о наличии у таких процессов общих факторов.
Сложившийся к настоящему времени в России уровень децентрализации бюджетных ресурсов соответствует среднему показателю федеративных государств. Более высокая, чем в России, децентрализация характерна для политически и экономи-
16 Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал
страны. - М.: Вопросы экономики, №4, 2002.
70
60
50
40 -
30
20
Ю
0
26.1 раз!
9.4 раза I
динамика промышленного производств . индекс потребительских цен
58
44
41
0.01% I
350%
300%
250%
200%
150%
- 100%
- 50%
1990 1992 1993 1994 1995 Источник: Минфин России, Госкомстат России
1996
1997
1998
1999
2000
2001 2002 (прогноз)
Рис. 4. Доля консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного
бюджета РФ (без учета финансовой помощи, %)
чески развитых и стабильных федераций. Однако, по мнению Христенко В.17, в России существует целый ряд факторов, ограничивающий возможности эффективного использования бюджетных ресурсов. В их числе — макроэкономическая нестабильность, требующая концентрации на федеральном уровне инструментов налоговой и бюджетной политики. Высокая долговая нагрузка, зависимость экономики от экспорта и внешнеэкономической конъюнктуры также снижают степень децентрализации расходов. В частности, автоматически усиливает централизацию ресурсов из-за повышенной доли в бюджетных доходах таможенных пошлин.
По степени налоговой самостоятельности субнациональных властей Россия значительно уступает большинству других федеративных государств. Особенно таким, как Канада, Швейцария и США, где субнациональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. С данной точки зрения бюджетная система в России существенно более централизована, чем в Китае, Индии и Бразилии (рис. 5).
Среди других федераций лишь Германия и Мексика характеризуются сопоставимым с Россией весьма низким уровнем налоговой автономии
субнациональных властей. При этом Германия и Мексика не являются столь крупными и внутренне неоднородными, как Россия. Многие специалисты считают, что чрезмерная централизация налоговых полномочий служит одной из причин низкой эффективности деятельности органов власти в обеих странах.18
По таким параметрам, как доля субнациональных бюджетов в общих доходах и расходах и соотношение собственных (налоговых) доходов и финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов, бюджетная система России внешне выглядит достаточно децентрализованной.19
Поданному параметру Россия близка к Китаю и некоторым экономически развитым федерациям, например, Германии и США. По степени де-централизции она опережает Бразилию, Индию и Мексику (см. рис. 4 и 5). Можно отметить следующую тенденцию. В 1990-е годы доля доходов субнациональных бюджетов до распределения трансфертов в общих доходах постепенно повысилась с 40 до 56%. В 1999 г. — она снизилась до 49%. В
17 Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу. - М.: Вопросы экономики, 2002, №2.
18 О Германии см.: Wurzzel Е. Towards More Efficient Government: Reforming Federal Fiscal Relations in Germany. - OECD Economics Department Working Paper. 1999, N 209;
О Мексике см.: Careaga M., Weingast В. The Fiscal Pact with the Devil; A Positive Approach to Fiscal Federalism, Revenue Sharing, and Good Governance. Mirneo, Stanford University, 2000.
''' Лавров А.. Дж. Литвак, Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России «федерализм, создающий рынок». — М., Вопросы экономики, 2001, № 4.
70 60 50 40 -30 -20 Ю -0
62
5! 50
33 33 32 32
25
<
3
и
е-
и
ю <
&
и
а <
Рис. 5. Доля субнациональных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов некоторых федеративных государств (без учета финансовой помощи), % *2°
Примечание: Доходы всего до трансфертов, включая расщепляемые налоги.
Расходы включают трансферты. Данные по России за 1999 г., по Австрии и Германии - за 1998 г.
По Китаю, Швейцарии и США - за 1997 г., по Индии-за 1996 г, по Канаде - за 1995 г., по Бразилии - за 1994 г.
2000 г. снижение доли субнациональных доходов продолжалось в основном вследствие роста федеральных доходов за счет экспортных пошлин и отдельных изменений в налоговом законодательстве.
Децентрализация расходов в бюджетной системе России ниже, чем доходов, что обусловлено относительно небольшим объемом финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов (рис. 6). Доля федеральных трансфертов (всех видов) в общих доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1999 г. составила около 15% в отличие от Индии, Китая и Мексики. В этих странах трансферты формируют более 30% доходов суб-
50
40
30
20 -
К)
9 * -
7 -6 -5 -4 -3 2
9,07
0,12
□ минимальное значение
□ максимальное значение
3,40
2,36
0.29
0,10
,08
0.68
Российская Федерация
Рис. 6. Доля межбюджетных трансфертов в общих доходах региональных (консолидированных) бюджетов в некоторых странах, %*21
Примечание: Годы по странам приведены в соответствии с данными рис. 4, 5.
211 Источник: ОЭСР, МВФ.
21 Источник: ОЭСР, МВФ.
Рис. 7. Налоговые доходы субнациональных бюджетов в расчете на 1 человека (по регионам) в некоторых федеративных государствах (раз)22
национальных бюджетов. В Бразилии данный показатель превышает 25%.
В России, кроме того, действуют дополнительные ограничители. Как показано на рис. 7, по степени межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности РФ намного опережает развитые страны. Это объективно требует большей централизации налоговых доходов для последующего перераспределения между регионами. Однако, по международным меркам объем финансовой помощи субнациональным бюджетам в России не так уж и значителен (рис. 8). За последние три года по отношению к ВВП он вырос примерно в 1,5 раза. Наряду с общим улучшением экономической ситуации, это стало одним из факторов стабилизации территориальных бюджетов.
По мнению экспертов Департамента межбюджетных отношений Минфина России, сточки зрения формальной (законодательной) автономии, ситуация выглядит совершенно иначе. Фактически сохраняются правовые основы сверхцентрализованной советской системы. В 1990-е годы по ряду направлений они были даже усилены мерами по ограничению «лигитимной» автономии субнациональных властей. Подавляющая часть доходов и расходных обязательств субнационального уровня регламентируется властями более высокого, в основном, федерального уровня. Единая федеральная налоговая служба (министерство) собирает все виды налогов. Большая доля налоговых сборов поступа-
22 Источник: Минфин России. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. -М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.
5 4
3 Н
5,7
3,9
3,2 3,2
2,4 2,5
1,3
1,4
1,7
в
ЩЁ
щр
ш
< э
и
Рис. 8. Объем финансовой помощи из федеральных бюджетов субнациональным бюджетам в некоторых федеративных государствах, % к ВВП 23
ет в федеральное казначейство, которое затем расщепляет их между бюджетами разных уровней. Федеральные власти в рамках ежегодного закона о федеральном бюджете устанавливают нормативы отчислений основных налогов в бюджеты регионов. Лишь около 15% «официальных» (отражаемых в отчетности) доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет налогов. Полномочия по управлению этими доходами в той или иной степени принадлежат соответствующим субнациональным властям. Причем, даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения, в том числе — по уровню максимальных ставок. Вступившие в силу нормы Налогового кодекса РФ: ч. 1 -в 1999 г. и ч. 2 — начиная с 2000 г., еще больше ограничивают автономию субнациональных властей. Перечень региональных (местных) налогов при этом сужен, а возможности управления ими ограничены.
Приоритеты развития основ законодательного регулирования бюджетно-налоговой политики
Совершенно очевидно, что естественный ход событий требует внести в бюджетные отношения в России радикальные коррективы, адекватные происходящим в экономике процессам. Это возможно только на базе пересмотра сущностных основ бюджетного законодательства24.
Разработка рекомендаций по решению проблемы правового регулирования бюджетно-нало-
23 Источники: МВФ, ОЭСР.
24 Горегляд В. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации — М.: Изд-во РАГС, 2002.
говых и межбюджетных отношений в Российской Федерации имеет ряд качественных отличий от исследований и разработок большинства других направлений экономической политики и экономических реформ.
Во-первых, окончательные решения по установлению или изменению бюджетно-налоговых отношений принимаются исключительно законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Это делает указанные отношения непосредственно зависящими от политических интересов, от баланса политических сил в момент принятия того или иного решения. Иначе говоря, бюджетная и межбюджетная проблематика изначально политизированы.
Во-вторых, эта сфера до сих пор непосредственно затрагивает практически всю систему социальных отношений, несмотря на начатое реформирование данной сферы (например, реформа жилищно-коммунального хозяйства) и на постоянный рост оплаты социальных услуг самим населением. Именно бюджетные средства более чем на 90% обеспечивают содержание здравоохранения, физкультуры, спорта; более чем на 50% - городского общественного транспорта и т.д. В современной России бюджет и межбюджетные отношения (особенно на региональном и местном уровнях) становятся единственным условием хотя бы частичного выполнения неоправданно широкого круга социальных гарантий и льгот, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными и региональными законами.
В-третьих, нормативно-правовое пространство формирования и расходования бюджетных средств неизмеримо насыщеннее и плотнее, чем нормативно-правовое поле других элементов экономической политики. Десятки федеральных ежегодно обновляемых и исполняемых законов и сотни правовых актов субъектов Российской Федерации «уточняются», «детализируются» ит.п. вдесят-ках тысяч ведомственных нормативных документах (инструкциях и т.п.). В результате образуется неструктурированный и внутренне противоречивый массив нормативно-правовой информации, концептуальный анализ которой исключительно трудоемок и методически сложен. Внешне видимые направления эволюции этого правового поля существенно корректируются глубинными (на уровне распоряжений исполнительной власти) процессами. Это отличительная и характерная черта именно бюджетно-финансового и налогового элементов экономики.
В-четвертых, межбюджетный процесс, на правовое регулирование которого распространяются и два первых обстоятельства, представляет к тому же сферу предельно персонифицированных отношений: при наличии жесткой «формульной» технологии обоснования и казначейской системы перечисления средств вышестоящих бюджетов в нижестоящие, эти перечисления многими экспертами 25 оцениваются как нарушающие принципы региональной справедливости, назначенные суммы не доводятся в установленных объемах, нерационально используются в установленных объемах и т.п. Именно поэтому межбюджетные отношения, в результате которых перечисляется в целом незначительная часть федерального бюджета, становятся предметом обостренных политическихдискуссий.
В-пятых, - и это наиболее существенно для анализа результативности действующей и предлагаемой моделей налогового и бюджетного регулирования социально-экономических процессов — налоги в бюджет во многом являются производными от структуры, состояния рыночной ориентации всей экономики и всей социальной сферы, от правового состояния этих сфер и общества в целом.
Кроме того, поскольку бюджетный процесс в целом и механизм реализации отдельных его этапов недостаточно проработаны законодательно, создается ситуация, при которой у Федерального Собрания и региональных законодательных собраний отсутствуют как правовые, так и организационные возможности, необходимые для участия в разработке бюджета и контроле за его исполнением.
Прежде всего, следует обратить внимание на то, что ни в Конституции РФ, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура, объем допустимых государственных расходов26. В российском законодательстве речь идет несколько об ином — о государственном федеральном бюджете и его расходах.
Бюджетный кодекс специально определяет расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета. Однако, из этого вовсе не следует, что бюджетные расходы исчерпывают все расходы государства. С этим связана важнейшая для современной России проблема, обусловленная принципиальной возможностью не полностью включать в федеральный бюджет государственные расходы, и тем самым выводить из-под обществен-
25 Горегляд В. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития. — М.: ЗАО Издательство «Экономика», 2002.
26 Горегляд В. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. — М.: Изд-во РАГС, 2002.
ного контроля определенную их часть. Такая возможность постоянно реализуется в российской практике бюджетного процесса. В результате исполнительная власть (как Президент РФ, так и Правительство РФ) имеет вполне законные основания самостоятельно, т.е. без одобрения и вне контроля представительной власти, распоряжаться известной долей государственных средств.
Одна из проблем российского бюджетного процесса связана с фактическим приматом доходов бюджета, в первую очередь налогов, по отношению к бюджетным расходам. Конституция Российской Федерации однозначно и безусловно требует в ст. 57, чтобы каждый платил установленные налоги и сборы, но при этом никак не оговаривает, для чего эти поборы предназначены, т.е. никак не связывает налоги с государственными расходами.
Наряду с проблемой неполноты бюджетного учета всех государственных расходов и доходов, существует проблема и экономически некорректного их отражения в федеральном бюджете. Речь, в частности, идет об отсутствии или неправильном учете в качестве бюджетных расходов всех налоговых льгот, не внесенных в бюджет налогов (задолженности по налогам), беспроцентных бюджетных ссуд и льготных кредитов. В бюджете также не учитывается сальдо доходов и расходов предприятий с государственным участием и т.д.
Поэтому необходима взаимоувязанная система законодательных актов в области бюджетной политики, ориентированная натакую концепцию бюджетной политики, которая должна быть направлена на реализацию общих целей, стоящих перед бюджетной системой любого государства.
Это предполагает практически работающий правовой, политический и хозяйственный механизм ответственности власти и основных субъектов экономики за достижение согласованных параметров уровня жизни. Создание такого механизма позволит, с одной стороны, строго разграничить обязательства и сферы ответственности федерального центра, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, бизнеса и до-мохозяйств за повышение благосостояния и решение социальных задач, с другой, - наладить постоянный диалог основных участников экономических процессов в самых разнообразных формах.
