CC BY
19
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СТРАТЕГИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
Т. В. Грицюк,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственный университет управления
Целевой ориентацией движения финансовых потоков (вновь созданной стоимости) являются следующие критерии: рост объемов производства как в целом по стране, так и в территориальном разрезе и рост реальных доходов граждан, проживающих на этих территориях.
Эти критерии взаимосвязаны и взаимообусловлены и в совокупности означают ориентацию финансовой политики государства на увеличение совокупного общественного спроса (производственного и потребительского).
Однако целевая ориентация финансовых потоков, которая формируется в процессе бюджетного регулирования, зависит не только от декларируемых целей бюджетной политики, но и от конкретных задач, которые ставит перед собой государство.
Во-первых, если бюджетная политика решает преимущественно фискальные проблемы, то есть нацелена исключительно на бюджетную сбалансированность, то ее приоритетными ориентирами являются размеры бюджетного профицита и государственного долга. В этом случае регулирующая экономическая составляющая бюджетной политики практически игнорируется, а бюджетная политика становится, в сущности, зависимой от общей системы финансовых отношений. Взаимосвязи и элементы этой системы не оказывают влияния на бюджетную стратегию, поскольку в ней доминирует только один вид интересов - фискальные интересы центрального правительства.
Во-вторых, если же бюджетная политика направлена на решение задач экономической сбалансированности, то в этом случае ее эффективность должна оцениваться не просто такими макроэко-
1 Гореляд В.П. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития// Экономика, 2002.
номическими характеристиками, как рост ВВП, совокупных и частных инвестиций, уровня инфляции, жизни населения и безработицы, а в первую очередь являться результатом синтеза экономических интересов государства, населения и предпринимательства, выражающихся, прежде всего, в росте совокупного потребления на всей территории страны. В этом случае бюджетная политика должна быть реально встроена в единый организм финансовой системы государства, которая представляет собой структурообразующую основу экономических отношений, обеспечивая потребности всех субъектов расширенного воспроизводства денежными накоплениями посредством распределения и перераспределения национального дохода1.
Особенности реализации принципов федерализма в бюджетной системе России
На протяжении последних лет бюджетная стратегия российского правительства в целом реализуется по первому варианту, несмотря на формально провозглашенное построение иерархии бюджетной системы на принципах бюджетного федерализма.
Негативное воздействие такой бюджетной политики на экономику проявляется, прежде всего, в следующем:
• все более возрастает часть добавленной стоимости, которая централизуется в государственных финансах и выводится из воспроизводственного процесса собственного государства, поскольку используется на обслуживание внешнего государственного долга, и, следовательно, уменьшается доля, которая остается у непосредственного производителя в качестве его собственных инвестиционных ресурсов;
• явно недостаточен уровень сбора налогов и отчислений в бюджеты всех уровней, означающий, что налоговое бремя одних перекладывается на других.
• расходы бюджетов всех уровней в существенной мере используются неэффективно, во многом бесконтрольно и не по адресу. Средства федерального бюджета, расходуемые в субъектах Федерации отраслевыми министерствами и ведомствами, нередко бесследно теряются или используются не по целевому назначению и крайне неэффективно.
Если общество реально ставит перед собой задачу стабилизации финансовой системы, то прежде всего необходимо осуществить санацию бюджетной системы в целях концентрации бюджетных ресурсов на реализации оптимальной государственной экономической политики, пересмотреть политику и механизм финансирования бюджетного дефицита, увязав его с проблемами экономического роста.
Главный результат- проводимой на протяжении последних лет бюджетной политики проявляется в деформации структуры общественного капитала и выражается в том, что отрасли топливно-энергетического комплекса и сырьевой специализации, располагая примерно 20% производственных мощностей, производят около половины национального продукта, концентрируют 40% капитальных вложений и обеспечивают до 80% налоговых поступлений в бюджет при доходности в 3 - 4 раза выше, чем в обрабатывающей промышленности.
Кроме того, произошло резкое перераспределение доходов в пользу предпринимательского дохода, большая часть которого не расходуется на инвестиционные цели. В комплексе происходящих изменений в экономике стержневой стала тенденция ускоренного перевода экономики дефицита материальных ресурсов в русло дефицита платежных средств и сокращения совокупного платежеспособного спроса. Причем немалую роль в сокращении совокупного денежного спроса сыграло несовпадение объема государственных обязательств (в первую очередь социального плана) и реальных возможностей аккумулирования доходов в бюджетную систему.
Соотношение оплаты труда и предпринимательских доходов, в котором и так уже сформировался значительный перевес в пользу последних (если ориентироваться на аналогичные показатели развитых стран), еще более ухудшилось, создавая неблагоприятный фон как для решения социальных проблем, так и для развития экономики. Тенденции формирования первичных и конечных доходов оказывают сильное воздействие как на массу, так и на норму валовых сбережений.
Образование валовых сбережений все меньше связано с производством и все больше опирается на перераспределение доходов. Все это усиливает несбалансированность между валовыми сбережениями и потребностью в финансировании инвестиций из бюджета. Практически разорвалась цепь «сбережения — инвестиции».
Иначе говоря, в результате недостаточно продуманной фискальной бюджетной политики произошло искажение движения финансовых потоков. Финансовые потоки как бы отделились от материальных потоков. Получив самостоятельный вектор движения, они устремились в сферу финансового рынка и накопление предпринимательского дохода неинвестиционного характера.
Этому процессу искажения движения финансовых потоков и оттоку финансовых ресурсов от реального сектора способствует прежде всего достаточно слабая структурная инвестиционная государственная политика, отсутствие реального прогресса в реформировании налоговой системы, которая, к сожалению, в настоящее время не только не обеспечивает бюджет широкой стабильной налоговой базой, но вместе с бюджетной политикой стимулирует отток финансовых ресурсов от производственной деятельности в те секторы экономики, где налогообложение весьма низкое по причине того, что в этих секторах не удается собирать налоги. При этом политика самопроизвольного и непредсказуемого для экономических субъектов перекрывания источников финансирования и заемных средств только усиливает несоответствие между снижающимися темпами инфляции, сокращением дефицита бюджета и реальным состоянием экономики. Кроме того, искажению финансовых потоков сопутствует распространение взаимных неплатежей и целый набор неденежных форм расчетов и денежных суррогатов.
На региональном уровне на динамику реальных доходов населения, помимо изменения объемов валового регионального продукта (ВРП), оказывает влияние межбюджетное перераспределение доходов и перераспределение доходов через негосударственные финансовые потоки. Добавленная стоимость (ВРП) может создаваться в одном регионе, а генерируемые доходы могут быть получены в другом. Это относится ко всем доходам: оплате труда, пенсиям, процентам, дивидендам, доходам, получаемым при перераспределении налогов, прямым трансфертам, прямым инвестициям, внебюджетным и целевым бюджетным фондам и т.д.
Многократный разрыв между регионами по уровню доходов населения и экономического развития, глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняют развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации.
Чтобы выработать стратегию обеспечения финансовой устойчивости экономики, необходимо определить весь круг сложившихся диспропорций в движении финансовых потоков, определяющих целевую направленность сдвигов в территориальной и хозяйственной структуре общества, и на этой основе определить систему регуляторов бюджетно-финансовых, кредитно-денежных отношений. Движение финансовых потоков осуществляется в следующих формах:
во-первых, это межрегиональное перераспределение бюджетных потоков, включающее:
• перераспределение бюджетных доходов;
• перераспределение бюджетных расходов;
• финансовую помощь бюджетам других уровней.
во-вторых, это перераспределение государственных внебюджетных средств;
в-третьих, это негосударственные финансовые потоки (собственные средства предприятий и кредитные ресурсы коммерческих банков).
Результатом такого анализа должен стать ответ на вопрос: какую часть финансовых ресурсов целесообразно централизовывать на федеральном уровне для того, чтобы обеспечить оптимальное сочетание интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и граждан?
Ответ на этот вопрос, по существу, означает выбор приоритетов государственной финансовой политики:
• либо эти приоритеты ориентируются на необходимость любой ценой и при любых обстоятельствах обеспечить в полном объеме за счет внутренних ресурсов обслуживание государственного долга (это суть сегодняшней политики государства), основываясь на ежегодной балансировке федерального бюджета;
• либо эти приоритеты ориентируются на необходимость государственного стимулирования внутреннего совокупного общественного спроса. В этом случае акценты в приоритетах смещаются в плоскость региональной политики (ее социальных и инвестиционных аспектов).
Изменение целевой направленности бюджетной политики должно осуществляться в системе «накопление капитала — расширение спроса — рост производства, занятости — рост бюджетных доходов и расходов — сокращение бюджетного дефицита — снижение инфляции».
В аспекте нормализации движения финансовых потоков это означает, прежде всего, необходимость активизации бюджетной политики в целях формирования потенциала развития посред-
2 Федеральный бюджет и регионы. Структура финансовых потоков. М.: МАКС Пресс, 2001.
ством переключения денежных потоков в реальный сектор. Проблема деформации бюджетных потоков не раз обсуждалась в экономической печати, ей посвящено достаточно серьезное теоретическое исследование, проведенное московским центром Института «Восток-Запад»2 в рамках программы «Открытые финансы». Мы рассматриваем механизмы распределения бюджетных финансовых потоков в контексте роли бюджетного федерализма в государственном регулировании экономики.
Межбюджетные отношения: разделение финансов
Региональные бюджеты, несмотря на меньшую налоговую базу, имеют, по оценкам экспертов, большие резервы в расходах по сравнению с федеральным бюджетом. На региональные и консолидированные с ними местные бюджеты падает основная тяжесть расходов на социальные услуги, включая ЖКХ (самая крупная статья), образование, здравоохранение, социальную помощь (рис. 1). Сумма расходов из региональных бюджетов больше, чем из федерального, с учетом финансовой помощи из последнего.
В 2002 году расходы федерального бюджета, по предварительным оценкам, составили 12,5% ВВП, а региональных - 15,1% ВВП. Примерно такие же пропорции запланированы и на 2003 год. В связи с ожидающимся в новом году упразднением налога с оборота, сборы от которого шли на содержание автодорожного хозяйства страны, регионы потеряют 156,6 млрд руб. в год. По предложениям правительства, взамен регионы получат акцизы на нефтепродукты, 1,5% налога на прибыль и все доходы от земельного налога, ставка которого увеличится в 1,8 раза. По примерным оценкам, это должно дать местным бюджетам около 200 млрд руб.
На данный момент в доходной части консолидированного бюджета страны 55,9% приходится на федеральный центр, а 44,1 — на регионы. Однако, если учесть поступающие из государственного бюджета в субъекты всевозможные трансферты и ссуды, соотношение будет выглядеть практически зеркально. Объем помощи регионам сохраняется на уровне примерно 29-30% всех расходов. Основные результаты централизации финансовых ресурсов и увеличение объемов их перераспределения отражены в табл. 1 и представлены на рис. 2.
Анализ тенденций перераспределения бюджетных расходов между федеральным центром и регионами характеризуется данными, представленными на рис. 3.
Такое соотношение финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения доходных и расходных полномочий разных уровней бюджетной системы страны, противоречит не только интере-
Таблица 1
Основные межбюджетные пропорции в РФ (%)
Показатель 1998 1999 2000 2001 2002 - 2005 (прогноз)
Доля консолидированных региональных бюджетов в бюджетной системе страны
Доходы 54 49 46 41 40-42
Расходы 54 52 54 54 51 -53
Доля жнансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ
К ВВП 1,6 1,3 1,4 2,8 2,2 - 2,5
К доходам консолидированных региональных бюджетов 11 10 10 18 16- 18
1200
1000
800
600
400
200
Т/Ц--
№ и
1-ЧКТ
№:
Щ
¡жм
щ
Ф.г
□ Прочие расходы
□ Расходы целевых бюджетных фондов
(Обслуживание государственного долга
□ Социально-культурные мероприятия
□ Жилищно-коммунальное хозяйство
□ Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика
Сельское хозяйство и рыболовство
□ Промышленность, энергетика и строительство
I Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
(Государственное управление и местное самоуправление
1998
1999
2000
2001
годы
Рис. 1. Расходы бюджетов субъектов федерации
сам стабилизации бюджетной системы в интересах развития общества, но и действующему законодательству (ст. 48 Бюджетного кодекса РФ).
Усиление централизации финансовых ресурсов обусловлено низким уровнем контроля за расходами региональных бюджетов (хуже, чем на федеральном уровне), обязательствами Федерации по внешнему долгу, существенными различиями между регионами в уровнях экономического развития, что требует выравнивания уровня бюджетной обеспеченности посредством перераспределения средств из федерального бюджета.
Финансовая помощь регионам из центра в последние годы возрастала: в 1999 году к уровню 1998 года - на 44,4%; в 2000 году к 1999 году — на 53%; в 2001 году к 2000 году — на 125%. К тому же ее структура становилась все более сложной, и определить четко, по какому принципу расходы отнесены к тому или иному фонду, довольно трудно. В ней выделяются: дотации; субвенции (Фонд компенсаций на финансирование федеральных мандатов, таких как пособия на детей и инвалидов; Фонд целевых субвенций для дополнительной помощи высокодотационным регионам, предназначенный для выравнивания бюджетной обеспеченности); Фонд регионального развития, аккумулирующий инвестиционную составляющую федеральных целевых программ и т.д. В табл. 2 приведены данные об объемах и структуре финансовой помощи регионам.
По предварительным оценкам Правительства, в 2003 году, очевидно, в целях выравнивания уровней бюджетной обеспеченности будет выделено меньше средств, чем в текущем. С 2003 года расходы федерального бюджета по разделу «Социальная политика», направляемые во внебюджетные фонды, будут считаться «финансовой помощью бюджетам других уровней». Вероятно, это повлечет за собой дополнительные трудности, которые возникнут из-за этого у местных влас-
50,5
11.7
10.7
■ Федеральная адресная инвестиционная программа-всего
□ Финансовая помою» из федерального бюджета в регионах И Федеральные целевые программы
■ Расходование средств целевых бюджетных фондов
□ Целевые субсидии и дотации за счет средств, выделяемых министерствами и ведомствами
■ Бюджет развития
■ Средства федерального бюджета, выделяемые на возвратной основе
□ Прямые (непрограммные) расходы федерального бюджета в регионах
Рис. 2. Структура региональных расходов федерального бюджета
тей при разработке и исполнении собственных бюджетов. Кроме того, на 2003 год запланирована крупномасштабная приватизация государственной собственности, что повлечет интенсивную передачу социальных объектов на региональные балансы.
В 22 субъектах Федерации трансферты и другие виды финансовой помощи составляют 50 и более процентов всех ресурсов их бюджетов. Но главная цель — выравнивание бюджетной обеспеченности — практически не достигается, поскольку принципиально финансовая помощь не решает проблем экономического роста регионов. Это не инвестиции, в результате которых регионы наращивают собственные доходы, расширяют налоговую базу и становятся самодостаточными. Та-
1400 1200 ¿1000 а 800
5
с
5 400
600
200 0
__— ^__-—А—
1998
1999
2000
2001
Годы
Федеральный бюджет
Региональный бюджет
Рис. 3. Расходы консолидированного бюджета
Таблица 2
Структура финансовой помощи регионам в целом по России
Виды финансовой помощи 1998 1999 2000 2001
Млн руб. % Млн руб. % Млн руб. % Млн руб. %
Всего В том числе: 43 209,7 100 62 411,9 100 95 979,0 100 216 004,4 100
дотации 3 179,3 7,36 2 580,5 4,13 6 050,0 6,30 37 113,2 17,18
субвенции 563,5 1,30 6 538,7 10,48 2 252,1 2,35 71 216,7 32,97
взаимные расчеты 9 799,8 22,68 8 779,6 14,07 19 635,8 20,46 4 464,6 2,07
трансферты 29 667,2 68,66 44 513,1 71,32 68 041,1 70,89 103 209,9 47,78
кая финансовая помощь порождает иждивенчество регионов, снижает их ответственность за собственную самостоятельность. В целом полномочия регионов в определении источников их доходов ограничены. В России 90% налогов законодательно признаны федеральными, 70% налоговых доходов консолидированного бюджета формируется на базе и по ставкам, определяемым в центре.
Правовой аспект межбюджетных отношений
Обсуждая вопросы совершенствования межбюджетных отношений, нельзя не затронуть проблемы, связанные с их правовым аспектом. В свете требований Бюджетного кодекса РФ должно быть уточнено бюджетное законодательство ряда субъектов Федерации.
В большинстве регионов проведена соответствующая работа по устранению отдельных несоответствий регионального бюджетного законодательства федеральному, в том числе в области межбюджетных отношений. Однако не везде эта работа завершена, а проблема стоит особенно остро именно в настоящее время, поскольку, несмотря на наличие расхождений отдельных положений регионального бюджетного законодательства с федеральным, большинство субъектов Федерации обращаются за финансовой помощью в Минфин России в целях получения бюджетных ссуд под кассовый разрыв (на заработную плату, отпускные, весенне-полевые работы и т.д.).
Дополнительные требования предъявляются к субъекту Федерации - получателю финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. В соответствии со ст. 134 Бюджетного кодекса РФ такой субъект Федерации не имеет права3:
• ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Федерации, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);
• предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта Федерации;
• предоставлять государственные гарантии субъекта Федерации в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта Федерации.
1 Максимова Н.С. Правовой аспект межбюджетных отно-шений//Сб. материалов практического семинара «Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов» в г. Ростов-на-Дону 28 - 30 мая 2001 года, Изд-во Академии бюджета и казначейства, 2001.
4 Там же.
3 Рябухин С. Проблемы межбюджетных отношений в России. М.: Финансовый контроль. 2002. № 9.
Все это не должно иметь места ни в законе о бюджете, ни при исполнении бюджета.
Не оформлены должным образом объемы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий из федерального бюджета, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год, в противоречие ст. 44 Бюджетного кодекса РФ4:
• не отражены вообще в бюджетах Свердловской области, Красноярского края, Республики Татарстан, Ханты-Мансийского автономного округа;
• отражены частично, то есть не учтен Фонд компенсации в Томской, Белгородской областях, Ямало-Ненецком автономном округе, Москве;
• не учтены в виде дотации из федерального бюджета на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования Фонда компенсаций в сумме 81 639 тыс. руб. - в Хабаровском крае;
• в одной сумме утверждены субсидии, субвенции и средства, передаваемые из федерального бюджета из Фонда компенсаций, - в Воронежской области. Тем самым нарушен принцип выделения целевых средств на реализацию федеральных законов о государственных пособиях гражданам, имеющим детей и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
В ряде регионов, получающих финансовую помощь из федерального бюджета, при недофинансировании первоочередных социально значимых статей расходов, наличии по ним кредиторской задолженности бюджетные средства отвлекаются на другие цели. Так, в Калининградской области предусмотрено финансирование футбольного клуба «Балтика» на 15 млн руб., в Алтайском крае на финансирование футбольной команды «Динамо» предусмотрено 8,4 млн руб., в Эвенкийском АО 20 млн руб. направлено на приобретение акций коммерческого банка.
Ряд перечисленных выше нарушений в утвержденных бюджетах является следствием недоработок в бюджетном законодательстве. При необходимости, по нашему мнению, следует идти цивилизованным путем - не нарушая законодательство, вносить поправки через Государственную Думу и Правительство РФ.
Экономическая программа правительства и построение межбюджетных отношений
По оценке аудиторов Счетной палаты РФ5, в последнее время финансовый резерв все чаще используется как инструмент смягчения последствий от просчетов макроэкономического характера при
планировании межбюджетных отношений для регионов. Несовершенство в этой сфере, например, ярко проявилось в ходе повышения с 1 декабря 2001 года заработной платы бюджетникам. Дефицит превысил федеральные дотации, что привело к разрушению региональных бюджетов, вынужденных направлять на выплату повышенной заработной платы деньги, предусмотренные для финансирования других расходов. Чтобы как-то выйти из положения, субъекты Федерации берут у федерального центра ссуды на покрытие кассовых разрывов.
Принцип разделения между уровнями власти бюджетной ситемы налоговых доходов, по оценкам Е. Ясина6, в корне порочен. Во-первых, разрывается связь между качеством и количеством предоставляемых населению бюджетных услуг и уровнем местного и регионального налогообложения. Наличие такой связи является ключевым условием повышения эффективности бюджетной системы. Во-вторых, в условиях, когда и нормативы отчислений от «регулирующих» налогов, и структура этих налогов (а также налоговая база, ставки, льготы) могут быть изменены на федеральном уровне, региональные власти фактически лишены долгосрочных стимулов к созданию благоприятного инвестиционного климата, увеличению налоговой базы или повышению собираемости налогов. В-третьих, не имея «легальных» полномочий для проведения собственной налоговой политики, региональные власти используют неформальные методы воздействия на налогоплательщиков, в том числе облагают их своего рода натуральным оброком (по содержанию жилья и прочей социальной инфраструктуры, чаще всего через всевозможные внебюджетные фонды).
В начале 2000 года, когда формировалась экономическая программа (так называемая «программа Грефа»), обсуждались два принципиально разных подхода к построению межбюджетных отношений, отличающихся решениями относительно федеральных мандатов. Первый: разделение финансов и налогов Федерации и регионов по принципу «один налог — один бюджет» с отменой федеральных мандатов, непосильных для регионов. Соответственно — четкое разграничение полномочий с повышением самостоятельности регионов (американская модель). Второй: большая централизация финансовых ресурсов, финансирование из центра федеральных мандатов, применение расщепляющих налогов с ежегодным утверждением норм расщепления при рассмотрении федерального бюджета (ближе к германской модели).
Очевидной была перспективность первого подхода, но ряд обстоятельств (необходимость ограничения самостоятельности губернаторов,
6 Ясин Е. Бремя государства и экономическая политика. М.: Вопросы экономики. 2002. № 11. С. 4 - 30.
опасения в отношении собираемости налогов) заставили предпочесть второй подход. В настоящее время обстоятельства изменились: упорядочены функции региональных властей, заметно улучшился сбор налогов, все более очевидными становятся минусы чрезмерной централизации. По мнению экспертов ИПУ РАН, пришла пора вернуться к первому варианту межбюджетных отношений, последовательно реализующему принципы федерализма и ответственности.
В течение 2003 - 2004 годов, по оценкам экспертов ИПУ РАН, необходимо реализовать принцип «один налог — один бюджет», предоставить право регионам самим определять виды и ставки налогов по перечню, утвержденному федеральным законодательством и решениями своих законодательных органов. Аналитиками предлагается отменить те федеральные мандаты, которые регионам не по силам, включая и Единую тарифную сетку, безадресные трансферты, заменив их целевыми, поддерживающими реализацию федеральных программ. В высокодотационных регионах, бюджеты которых формируются на 80 и более процентов за счет финансовой помощи из центра, экспертами предлагается вводить федеральное финансовое управление. Возможно, взамен безадресных трансфертов осуществлять программы развития самых слабых регионов, включая и инвестиции, для достижения их бюджетной самодостаточности.
Реализация этих предложений, по всей видимости, приведет к снижению зависимости регионов от центра. Эксперты ИПУ РАН полагают, что дальнейшее движение в направлении централизации — это путь в тупик. В настоящий момент реальный федерализм, децентрализация и демократизация становятся важными факторами развития страны.
Бюджетный контроль: перспективы и приоритеты
Независимый от управляющих структур контроль за движением общественных средств обязателен для демократического правового государства. В нем не должно существовать сфер, не охваченных независимым аудитом. Это обеспечивает ответственность власти перед обществом и защиту от нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. Можно утверждать, что такая система в России еще полностью не оформилась. Исходя из сложившихся реалий имеет смысл говорить о направлениях ее развития.
В существующей структуре государственного контроля в РФ ключевую роль играет Счетная палата РФ. Контрольно-счетные органы федерального и регионального уровней начинают играть все более важную роль в реализации политики субъектов Федерации в области бюджета, нало-
гов, финансов, реализации программы межбюджетных отношений и управления имуществом. Немаловажное значение имеет экспертная оценка Счетной палаты на этапе предварительного финансового контроля параметров бюджета, выносимых на обсуждение.
В настоящее время Счетная палата активно «идет» в регионы. Наиболее прямолинейный путь достижения этой цели подразумевает создание в ее рамках региональных структур7. Однако, так как против этого выступает Правительство России, более перспективным считается подписание соглашений между Счетной палатой и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Опыт Приволжского федерального округа уже подтверждает это.
В целях обеспечения законности расходования бюджетных денег, по мнению руководителя Северо-Западного регионального отделения ЭКС Р.Ф. Исмаилова, необходимо совершенствовать законодательство.
В этом смысле подготовка проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» - дело очень своевременное. Законопроект содержит минимально необходимый набор правовых норм, призванных восполнить пробелы в определении видов, условий и правил финансовых проверок в регионах.
Следует отметить, например, что модернизация ст. 6 Бюджетного кодекса РФ позволит четко определить субъекты бюджетных правоотношений, а введение определения государственного и муниципального финансового контроля будет способствовать однозначному толкованию их границ.
В ст. 289 Бюджетного кодекса РФ необходимо исключить различное толкование нецелевого использования бюджетных средств судами, Федеральным казначейством и контрольно-ревизионными органами.
Изменения в ст. 117 позволят региональным законодателям и представительным ветвям муниципальной власти инициировать проверки получателей государственной или муниципальной гарантий силами контрольно-ревизионных органов соответствующего уровня.
Четвертый пункт ст. 151 в предлагаемой редакции содержит исчерпывающий перечень органов государственного финансового контроля России, а изменения в ст. 272 уточняют порядок внешней проверки отчета об исполнении бюджета.
Принятие поправок в Бюджетный кодекс РФ позволит унифицировать принципы и порядок внешнего контроля бюджетов всех уровней и будет способствовать повышению его эффективности.
7 Сальников В.П., Исмаилов Р.Ф. Счетная палата «идет» в регионы. М.: Финансовый контроль. 2002. № 9.
Можно выделить несколько основных направлений совершенствования государственного контроля на региональном уровне. Прежде всего, речь идет о создании единого поля финансово-бюджет-ного контроля на всей территории страны. При этом необходимо исключить дублирование функций контрольно-счетных палат, контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ, ревизионных служб Федерального казначейства.
Необходимо наделить контрольно-счетные органы в субъектах Федерации полномочиями по исполнению принятых ими решений. Государственные аудиторы должны иметь право приостанавливать операции по-счетам организаций, если те ненадлежащим образом исполняют бюджетные поручения и нарушают пункты Федерального закона «О бухгалтерском учете». У них должна быть возможность взыскивать с регионального бюджета используемые нецелевым образом средства и право безакцептного списания незаконно удерживаемых государственных денег. В Административный и Уголовный кодексы РФ должны быть внесены статьи об ответственности руководителей учреждений — получателей бюджетных средств за нарушение Бюджетного Федерального кодекса и Закона РФ «О бухгалтерском учете».
В финансовом контроле нуждаются получающие средства федерального бюджета и пользующиеся федеральной собственностью коммерческие и некоммерческие организации. Необходим также государственный аудит фирм, пользующихся налоговыми, таможенными и иными льготами и преимуществами.
Существует необходимость создать достоверные критерии оценки деятельности социальных организаций и определить минимальные государственные стандарты в этой сфере. Дело в том, что пока невозможно точно определить качество, например, медицинских или образовательных услуг.
Представляется, что создание цельной системы эффективного государственного финансового контроля должно опираться на расширение полномочий Счетной палаты РФ и создание на ее основе государственного органа внешнего финансового контроля. Такая структура должна быть подотчетна президенту и Федеральному Собранию РФ. При этом исполнительная власть должна отвечать за организацию исключительно внутреннего финансового контроля.
Построение эффективной системы государственного финансового контроля позволит увеличить доходы бюджета, сократить нерациональные расходы и минимизировать нецелевое использование бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы. Это в свою очередь будет способствовать улучшению управления федеральными и региональными финансами и выводу их на траекторию устойчивого экономического роста.
