CC BY
11
Бюджетно-налоговый механизм
РОЛЬ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОГО МЕХАНИЗМА СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М.Г. МАХМУДОВ, депутат Государственной Думы РФ9 Комитет по бюджету и налогам
Налогово-бюджетный механизм социального развития хозяйственных систем должен быть направлен на решение следующих основных задач: 1) концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной социальной политики; ,2) обеспечение социальной безопасности и стабильности в обществе;
3) формирование единого социального пространства РФ посредством выравнивания уровня обеспеченности населения важнейшими материальными благами и услугами по территории страны;
4) сохранение и развитие социальной сферы. Бюджетно-налоговый механизм в существующих экономических условиях выступает в качестве важного инструмента обеспечения минимальных социальных стандартов проживания вне зависимости от уровня развития территории. В условиях чрезмерной региональной социально-экономической дифференциации в РФ этот механизм приобретает особую актуальность.
В советский период финансирование развития социально-культурного комплекса страны, дотации в жилищно-коммунальной и социально-бытовой сферах, а также семейная помощь осуществлялись за счет общих налогов. Радикальные экономические реформы сопровождались отказом от государственной политики дотаций потребительских товаров и многих социально-бытовых услуг и переходом к режиму возмездного финансирования
1 Национальная программа действий в области социальной политики. Рабочая концепция. Доклад на Парламентских слушаниях 12-13 марта 1995 г. (Комитет по социальной политике). — М.: Парламентский вестник, 1995 г.
2 Переходы и катастрофы. Опыт социально-экономического развития. Под ред. Ю.М. Осипова, И.Н. Шургалиной. -М.: МГУ, 1996 г. - С.96.
жилищно-коммунальных услуг на основе оплаты населением из своего бюджета многих услуг.
В результате этого в России доля субсидий потребителям в ВВП с 1991 по 1994 г., сократилась с 14 до 7%, а общая доля средств на социальную сферу в ВВП за этот период упала с 22,1 до 17,6%Основное бремя по решению многих социальных вопросов легло на региональные и местные органы власти, при этом не было соответствующей централизованной финансовой поддержки. Кроме того, дополнительная нагрузка на местные бюджеты легла в связи с тем, что приватизированные промышленные предприятия свои расходы на социальную сферу переложили на местные органы власти. Отсутствие необходимых согласованных действий между центральными и региональными властями в решении острейших вопросов социальной политики привели к тому, что в условиях низкой платежеспособности широких народных масс на грани банкротства оказалось финансирование жилищно-коммунальной сферы. Так, в 1996 г. федеральный бюджет не финансировал полностью жилищно-коммунального комплекса, на который в 1995 г. выделялось 74 трлн руб.2 Предполагалось, что субъекты Федерации найдут соответствующий объем средств в своих бюджетах на жилищно-коммунальные нужды. В 1992-1993 гг. аналогичная ситуация была с финансированием социально-бытовой сферы. Отказ федерального бюджета от финансирования дотационных цен на социально-бытовые услуги и переложение ответственности на места сопровождались сворачиванием этой сферы (а в сельской местности — ее ликвидацией). В результате большим испытаниям подверглась вся система финансирования расходов на социальную защиту, и особенно те ее виды, которые непосредственно зависят от бюджетов региональных и местных органов власти.
2
ДАЙДЖЕСТ-ФИНАНСЫ
:мешки У"-;' ^ 6 (1261 - 2005
В ходе исполнения государственного бюджета в 2003 г. финансирование расходов на социальную политику произведено в объеме 140 959,9 млн руб., или 98,4% от показателей, установленных уточненной бюджетной росписью. По сравнению с 2002 г. возврат остатков по данному разделу увеличился в
2.5 раза3. В частности, из-за недостатков в действующем законодательстве возвращены в бюджет средства, предназначенные на выплату компенсаций за утраченное жилье или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике.
По разделу «Образование» Счетной палатой РФ обнаружено неэффективное использование бюджетных средств в 2003 г. в сумме 13,5 млн руб. Несмотря на увеличение бюджетных расходов на образование (в расчете на одного обучающегося), в том числе и на общее и высшее, среднемесячная номинальная начисленная заработная плата учителей общеобразовательных учреждений к средней заработной плате по экономике в целом составляла 62,5% (меньше уровня 2002 г. на 0,7 процентного пункта) и преподавателей высших учебных заведений - 85%.
По разделу «Здравоохранение и физическая культура» остатки неиспользованных и возвращенных средств увеличились по сравнению с 2002 г. в
1.6 раза. В результате в 2003 г. значительно снизились по сравнению с 2002 г. объемы амбулаторно-поликлинической помощи до 9 400 посещений (на 1 000 человек), или на 2,1%, и стационарной помощи до 3 342 койко-дней (на 1 000 человек), или на 1,5%. При этом уровень больничной летальности вырос с 1,4 до 1,5%, инфекционной заболеваемости увеличился на 7,7% (на 1713 случаев заболеваний в расчете на 100 тыс. человек), в том числе случаев заболевания корью — в 5,7 раза. Льготное санаторно-курортное лечение получили 254,2 тыс. человек, что ниже уровня 2002 г. на 9,7%, или на 26,9 тыс. человек.
В настоящее время при подготовке проекта федерального бюджета на 2005 г. Правительство РФ исходило из стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития страны, определенных Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ и Бюджетным посланием Президента РФ «О бюджетной политике в 2005 году» и вытекающих из них задач, сформулированных в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перс-
3 Неиспользованные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2004 г. составили 2 122,5 млн руб. (по данным из Заключения Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2003 год. Раздел 1).
пективу (2003-2005 гг.), Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 г., Сводном докладе о планах и показателях деятельности субъектов бюджетного планирования с учетом решений Правительства Российской Федерации и результатов работы правительственной Комиссии по повышению результативности бюджетных расходов.
Принципиальной особенностью федерального бюджета на 2005 г. является его формирование в условиях и с учетом начатых в 2004 г. фундаментальных структурных реформ государственного сектора, направленных на реализацию указанных целей и приоритетов.
К их числу относятся реформы: федеративных отношений и местного самоуправления;
бюджетного процесса; системы социальной защиты населения; системы федеральных органов исполнительной власти.
Кроме того, в 2005 г. будут продолжены начатые в предыдущие годы налоговая, пенсионная, судебная, военная реформы.
Доля расходов на отрасли социальной сферы в 2005 г. несколько снизилась. В основном это связано с передачей в рамках разграничения полномочий значительного числа учреждений и объектов в ведение органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Следует отметить, что в бюджете на 2005 г. предусматривается концентрация расходов на решении задач общенационального характера. В этих целях бюджетные расходы были сгруппированы по следующим направлениям (табл. 1).
Вместе с тем критерии отнесения тех или иных вопросов к перечисленным направлениям ни в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2005 год», ни в Пояснительной записке к нему отражения не нашли.
К сожалению, на сегодня налогово-бюджетный механизм как один из важнейших экономических механизмов социального развития РФ функционирует на уровне ниже своих потенциальных возможностей. Межбюджетные отношения в РФ несовершенны и не позволяют решать многих финансовых проблем региональных и муниципальных органов власти. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации, наличие значительных встречных финансовых потоков между бюджетами всех уровней, низкий уровень собственных доходов региональных и местных бюджетов - все это лишает региональные и муниципальные органы власти возможности решать жизненно важные для
•^штшшгч^г -жш -л з;
Таблица 1
Группировка расходов федерального бюджета по приоритетным направлениям государственной политики
Раздел 2004 г. 2005 г. Темпы роста, %
млрд руб. % к расходам всего млрд руб. % к расходам всего
1. Повышение уровня и качества жизни населения 1 056,4 39,7 1 176,0 38,6 111,3
2. Укрепление национальной безопасности 730,0 27,4 927,5 30,4 127,1
3. Создание условий для экономического роста 244,2 9,2 283,6 9,3 116,1
4. Создание потенциала для будущего развития 170,2 6,3 172,3 5,7 101,2
5. Повышение эффективности государства 146,5 5,5 204,3 6,7 139,5
населения проблемы, а также проводить ответственную налогово-бюджетную политику на соответствующих территориях.
Не устранена главная проблема межбюджет-ныхготношений — нерациональное распределение налогового потенциала по уровням бюджетной системь!, в результате которого абсолютное большинство субъектов Федерации и муниципальных образований теряют свою финансовую самостоятельность и начинают нуждаться в финансовой поддержке из федерального или регионального бюджета. Стратегию развития бюджетного федерализма в России нельзя сводить только к проблемам распределения и перераспределения финансовых средств между бюджетами всех уровней и разграничению бюджетных полномочий и ответственности. Она должна быть ориентирована на более широкий спектр проблем финансового регулирования, формирование разумной структуры бюджетного устройства страны и гарантирование сбалансированности всех стадий бюджетного процесса4.
Кроме того, исполнение федерального бюджета в 2005 г. значительно осложняется в связи с реализацией закона о «монетизации» льгот5. Масштабная социальная реформа, начавшаяся 1 января
4 Бюджетный федерализм в России: становление и развитие // Сборник докладов на научно-практической конференции «Перспективы развития бюджетного федерализма в России и других странах СНГ» (18-19июня 2001 г). - С.45.
5 Федеральный закон РФ от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6 Архангельская Н., Рубченко М., Шохина Е. Монетизация льгот. Фальстарт// «Эксперт». - 24.01.2005. - № 003. - С. 12-17.
2005 г., по числу затронутых ею людей сопоставима с либерализацией цен 2 января 1992 г. и дефолтом 17 августа 1998 г. и могла бы стать одной из радикальнейших либеральных реформ в России.
Стоит напомнить, что монетизация льгот замышлялась российским правительством не как самостоятельное мероприятие, а как часть широкомасштабной реформы государства, включающей в себя и пересмотр механизмов формирования исполнительной власти в регионах и муниципальных образованиях, и, что особенно важно, модернизацию межбюджетных отношений. Главной особенностью всех этих преобразований является их направленность на усиление федерального центра при одновременном ослаблении регионов.
В результате на попечение регионов были отданы самые многочисленные группы льготников — ветераны труда, труженики тыла и пострадавшие от политических репрессий, — и одновременно доходы бюджетов были перераспределены в пользу федерального центра. В частности, с 2005 г. повысилась «федеральная» доля в налоге на добычу углеводородов — с сегодняшних 85 до 95%, в налоге на прибыль - с5до8,5%.В итоге общее увеличение расходных обязательств регионов составило более 400 млрд руб., а федеральный бюджет только за счет перераспределения льгот получил почти 40 млрд руб. дополнительных доходов. «Регионы лишились многих доходов, — говорит финансовый эксперт Международной конфедерации обществ потребителей Антон Ковалев. - По факту доходы федерального бюджета сейчас уже сильно зашкаливают за 60% от консолидированных, хотя Бюджетный кодекс РФ предусматривает распределение доходов консолидированного бюджета между федеральным и региональным уровнями в соотношении пятьдесят на пятьдесят»6.
Уже на октябрьском заседании правительства, посвященном реформе, отмечалось, что, например, в Саратовской обл. на монетизацию потребу-
ется около 4,5 млрд руб., в то время как в региональном бюджете на эти цели смогут найти не более 2,5 млрд; в Новосибирской обл. на монетизацию льгот необходимо примерно 3 млрд руб. при доходах 26,4 млрд, т.е. на выплату компенсаций надо будет истратить свыше 10% бюджета. Всего же, по расчетам регионов, им требуется на монетизацию около 113 Млрд руб., а найти удастся не более 20-40 млрд.
В итоге исследования ВЦИОМ, а также Аналитического центра «Левада-Центр» демонстрируют непопулярность реформ, связанных с монетизацией льгот, и рост недовольства населения в начале 2005 г. (табл. 2, 3).
Таблица 2
Какие чувства вызвало у вас начало замены льгот на денежные компенсации? (в процентах от общего числа опрошенных)7
Возмущение, негодование 26
Недоумение 22
\ Понимание 11
Обиду 8
Одобрение 6
Никаких особенных чувств 26
Затруднились ответить 1
Таблица 3
Как Вы думаете, насколько возможны сейчас в нашем городе/сельском районе массовые выступления против падения уровня жизни в защиту своих прав? (в % от общего числа опрошенных)8
2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.
Вполне возможны 17 15 21 30 49
Маловероятны 67 69 62 64 45
Затруднились ответить 16 16 17 6 6
Неуспех указанной реформы связан с рядом обстоятельств. Во-первых, у правительства до сих пор нет единого реестра всех категорий льготников в РФ. Во-вторых, анализ Счетной палаты показал, что 70% населения в той или иной форме является получателями социальных льгот. В-третьих, с 1 января 2005 г. вступили в действия новые изменения Бюджетного и Налогового кодексов. При этом перераспределение доходных и расходных полномочий между федеральным центром и региональными бюджетами наложилось на реализацию социальных обязательств Федерального за-
7 По результатам репрезентативного опроса 21-24 января 2005 г. Аналитического центра Юрия Левады «Левада-Центр» (1 600 россиян в 128 населенных пунктах 46 регионов России. Статистическая погрешность опроса в пределах 3%).
8 Всероссийский опрос ВЦИОМ проведен 22-23 января 2005 г. Опрошено 1 523 человека в 100 населенных пунктах в 39 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%.
кона от 22.08.2004 № 122-ФЗ. В-четвертых, реализация указанного закона должна проводиться с большей осторожностью, поскольку резкое социальное неравенство порождает ситуацию, когда люди несостоятельные чутко реагируют на малейшую несправедливость. В-пятых, колоссальное неравенство регионов дают такое же разнообразие условий развития, местных институтов и элит, как все страны — члены ООН, за исключением Африки южнее Сахары, перенаселенной Южной Азии и самых развитых стран Запада. Контраст столичных городов, нефтяных анклавов и портовых регионов со своими соседями уже очень велик. В результате суммы компенсации за проезд в транспорте, например, варьируются от 50 до нескольких сотен рублей.
Таким образом, основная проблема закона о монетизации льгот в его исполнении. Власть скорее всего изначально знала, что в местных бюджетах не будет денег, для того чтобы компенсировать льготы. Поэтому, на взгляд автора, некорректен не сам принцип монетизации льгот, а действия правительства.
Разумеется, при пересмотре льгот и доходов 35 млн человек невозможно изобрести универсального подхода, который обеспечил бы реализацию интересов всех слоев населения. Вместе с тем в основу этой реформы должен быть заложен принцип «неухудшения» реального положения для большинства социально уязвимых групп и регионов. Важно определить мотивы принятия такого закона: либо это отрешение сэкономить средства бюджета, либо — повысить уровень жизни населения страны. И если речь идет все-таки о повышении жизненного уровня, то целесообразно предоставить самому льготнику (а не субъектам) право выбора: сохранить льготы в натуральной форме или получить денежную компенсацию.
На сегодня бюджетно-налоговый механизм обладает достаточными ресурсами для последовательного повышения минимального размера оплаты труда до уровня прожиточного минимума. Сложившиеся уникальные предпосылки - стабильность финансовой ситуации, благоприятная конъюнктура мировых товарных рынков — позволили сосредоточить колоссальные финансовые ресурсы: золотовалютные запасы (120 млрд дол.), стабилизационный фонд (27 млрд дол.) и ежегодный профицит федерального бюджета. Кроме того, есть значительные внутренние источники пополнения бюджета.
Во-первых, — это отмена плоской шкалы подоходного налога, которая сравняла по уровню налогообложения самые богатые с самыми бедными слоями населения. Необходимо освободить от по-
^ggk^y^rOBliirМЕШНЗМ^ {Г
доходного налога все население, доходы которого ниже величины прожиточного минимума. Для остального населения надо ввести прогрессивную шкалу налогообложения. Индивидуальное подоходное налогообложение обладает высокой степенью социальной чувствительности. Изменение уровня этого налога имеет высокую степень реакции граждан-налогоплательщиков. Поэтому данный демократический институт требует государственного контроля за осуществлением налоговой и бюджетной политики в стране. Объективным критерием применения прогрессивного налогообложения доходов высокодоходных групп населения является их удельный вес в совокупных доходах общества. Например, если на долю высокодоходных групп населения приходится значительная часть национального продукта9. Так, в середине 1980-х гг. в США доходы, полученные низкодоходной группой, до налогообложения и учета трансфертного платежа составили 1% от совокупных доходов, а высокодоходной группой - 52,4%, после вычета налогов и учета трансфертных платежей —соответственно 4,7 и 45,7%10.
Во-вторых, необходимо оптимизировать налогообложение недвижимого имущества. Применяемая сегодня ставка налога — 0,006% от рыночной цены земли - способствует вложению финансовых ресурсов в недвижимое имущество, которое приобретается зажиточной частью населения России, тем самым усугубляя социально-экономическое расслоение граждан. Для позитивных сдвигов достаточно повысить этот налог до 1-2% от рыночной стоимости земли. По расчетам академика РАН Д.С. Львова, в результате применения прогрессивной шкалы налогообложения можно получить 8,5 млрд дол. в год дополнительного дохода; введение налога на недвижимость в размере 1,5-2% от рыночной цены земли позволит получить только с Одинцовского р-на Московской обл. около 28 млрд дол. в год. В то время как для того, чтобы обеспечить МРОТ на уровне прожиточного минимума, необходимо всего 8,5-9 млрд дол. в год11.
К сожалению, на сегодня эти предпосылки слабо используются в качестве ресурса ускорения экономического развития, диверсификации экономики, повышения уровня жизни населения.
9 Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов: Учебник - М.: Наука, 1995.-С. 181
10 Жильцов E.H. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб. пособие. - М.: Изд-во МГУ, 1995. - С.64.
11 Эльманович С. С., Волков А.Г. Беда, когда дураки указывают дорогу. Деловая встреча // Экономическая и философская газета. - № 7 (539). - Февраль, 2005 г. - С.З.
ггщШ
Несмотря на перечисленные резервы финансовых средств, взаимоотношения бюджетов трех уровней (федерального, регионального и муниципального) характеризуются хроническим дефицитом ресурсов и задолженностями, которые могут быть ликвидированы только путем улучшения общеэкономического положения. Автор полагает, что основным средством решения этих задач является совершенствование проводимой региональной политики. За годы экономических реформ в стране так и не была разработана концепция региональной политики, направленная на обеспечение социально-экономического развития. Меры, принимаемые в рамках такой политики в настоящее время, в большинстве своем носят пассивный характер и сводятся преимущественно к бюджетно-финансовой поддержке регионов. Последняя, как показывает практика, отличается недостаточными объемами и слабой эффективностью.
В условиях рыночной, и особенно переходной, экономики при ограниченности бюджетных ресурсов государство проводит политику неполного финансирования учреждений социальной сферы. Она выражается в финансировании ограниченного объема их деятельности, обеспечивающего установленные социальные гарантии бесплатного обслуживания населения. Эти гарантии могут выражаться в форме законодательного установления минимальных государственных социальных стандартов потребления социальных услуг на безвозмездной основе на всей территории страны. При этом объемы гарантированного бюджетного финансирования социальных услуг определяются на принципах программно-целевого финансирования с разработкой соответствующих целевых социальных программ, лимитирующих финансовую устойчивость в меняющейся рыночной среде, и становятся в зависимость от динамики демографических показателей (например, число детей школьного возраста — для общеобразовательных школ).
Таким образом, необходим комплекс мер, направленных на теоретическую, методологическую, правовую и практическую проработку вопроса развития бюджетно-налогового механизма в РФ. Модернизация такой модели, на взгляд автора, могла бы основываться на следующих принципиальных положениях:
1. Системность проводимых изменений, т.е. необходимо одновременно учитывать налоговую и бюджетную, социальную и экономическую, региональную и национальную политику государства. При этом совершенствование финансовой технологии является не целью, а служит средством повышения эффективности межбюджетных отношений;
JPMrtrf:pM
БЮДЖЕТВП-ААЛОГОВЬ1Й МЕХАНИЗМ
2. Правообеспеченность, т.е. нововведения должны опираться на обновленную и упорядоченную нормативно-правовую базу федерального, регионального и местного уровней.
3. Конституционность — должны быть соблюдены конституционные права граждан РФ.
4. Возможность центрального бюджета выполнить свои обязательства перед региональными и местными бюджетами, с одной стороны, и возможности региональных и местных бюджетов выполнять встречные обязательства перед центральным бюджетом, с другой стороны.
6 (126) - 2005
5. Способность межбюджетных связей более эффективно использовать налоговый потенциал соответствующей территории и обеспечить экономический рост и занятость населения.
6. Всесторонняя экономическая и социальная обоснованность государственных минимальных социальных стандартов.
7. Предоставление различным слоям и группам населения равных прав на социальные гарантии и обеспечение общедоступности услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями.
8. Ответственность за соблюдение государственных минимальных социальных стандартов.
Внимание!
Открыта подписка на II полугодие 2005 года Подписка в любом отделении связи
Индексы по каталогу Индексы по объединенному агентства "Роспечать" каталогу "Пресса России"
Финансы и кредит 71222 45029
Дайджест-Финансы 71221 40787
Бухгалтер и закон 47697 83846
Всё для бухгалтера 72007 45305
Бухгалтерский учет в издательстве 47698 27824
и полиграфии
Бухгалтерский учет в бюджетных и 47699 29614
некоммерческих организациях
Международный бухгалтерский учет 48997 83847
Экономический анализ: теория и практика 81287 83874
Региональная экономика: теория и практика 82327 15089
Национальные интересы: приоритеты 46573 12926
и безопасность
Тел./факс: 237-8657, 237-8659.959-6979
http://www.financepress.ru е-таН: post@financepress.ru
ДАЙДЖЕСТШКНАЦСЫ
7
