CC BY
76
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
E.H. Матвеева,
кандидат экономических наук, профессор
Д.А. Бармин
Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова
Российская Федерация - огромное и очень разнородное государство, поэтому для его успешного развития необходима эффективная система бюджетного федерализма. Существующая система порой не может решить проблем, стоящих перед страной. Ее недостатки обусловлены как неверной постановкой целей, так и собственно ее структурой, которая делает невыгодным для ее участников достижение заявленных целей.
Для проведения успешной политики реформирования межбюджетных отношений необходимо, прежде всего, обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов РФ и местного самоуправления принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов РФ и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.
До тех пор, пока органы власти субъектов РФ и местного самоуправления не будут обладать законодательно установленной налогово-бюджетной автономией, они не будут заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами, реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Только законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для реальной, поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления за результаты своей финансовой и социально-экономической политики.
На разных этапах функционирования бюджетной системы России предпринимались попытки ее реформирования, не всегда успешные, но в целом имевшие положительные результаты. В конце 1990-х гг. Правительством России была разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг. (далее - Концепция) - наиболее, значимый документ в области реформирования бюджетных отношений Российской Федерации.
Исходя из данной Концепции были определены основные положения по исправлению сложившейся на тот период ситуации в области межбюджетных отношений.
Реформа межбюджетных отношений должна была обеспечивать:
а) повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ;
б) выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;
в) создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.
В целях устранения существующих недостатков и реформирования межбюджетных отношений необходимо было решить следующие задачи:
• повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;
• сокращение дотационности и количества дотационных территорий;
• минимизация встречных финансовых потоков;
• обусловленность выделения средств и повы-
шение контроля и ответственности за их использование регионами;
• обеспечение дополнительной финансовой поддержки высоко дотационных территорий;
• создание механизмов избирательной инвестиционной поддержки территорий;
• использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального и бюджетов субъектов РФ для реализации отдельных программ и проектов;
• повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов;
• обеспечение взаимной увязки межбюджетных отношений органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• обеспечение соответствия федеральному законодательству соглашений по вопросам межбюджетных отношений, подписанных в рамках договоров между федеральными органами государственной власти и органами госу-
4 дарственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Важнейшей предпосылкой для решения этих задач и достижения целей реформы межбюджетных отношений должна была стать реализация мер, направленных на стабилизацию экономической и финансовой ситуации, обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетной системы, возобновление экономического роста и повышение инвестиционной активности.
В процессе реализации Концепции появлялись новые вопросы, требующие детальной проработки и корректировки с учетом быстро изменяющейся политической и экономической ситуации в стране.
Позднее в правительственной Программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, на период с 2003 по 2005 г., (далее -Программа) были определены следующие основные направления бюджетной и налоговой политики:
• создание эффективной системы управления и регулирования государственных финансов на основе внедрения механизма учета всех обязательств, принимаемых бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами;
• разработка и введение в действие прозрачной процедуры формирования стабилизационного фонда и расходования его средств;
• совершенствование налогового законодательства с целью снижения налогового бремени, упрощения налоговой системы и придания ей стабильности;
• реформирование отдельных видов налогов, сокращение числа налогов и сборов, отмена неэффективных налогов, таких как налог с продаж, налог на покупку наличной иностранной валюты, пересмотр перечня региональных и муниципальных налогов и сборов;
• стимулирование диверсификации экономики путем совершенствования налогообложения добывающих отраслей;
• уточнение компенсационной природы платежей за негативное воздействие на окружающую среду;
• совершенствование системы налогообложения сельскохозяйственных предприятий, товаропроизводителей, имея в виду выработку нового определения единого сельскохозяйственного налога и реформирование единого социального налога;
• завершение процесса инвентаризации активов и пассивов государственного сектора и повышение эффективности управления государственным имуществом.
В настоящее время система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные реформы, не отвечает полностью основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.
По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты (далее - региональные и местные бюджеты или территориальные бюджеты) перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.
Противоречия между децентрализацией бюджет-
ных ресурсов, формальной централизацией нало-го во-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, а также завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.
В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу стало крайне необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений. Для упорядочения системы межбюджетных отношений и реализации стратегии развития Российской Федерации на период до 2010 г. и с учетом результатов выполнения Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг. Правительство РФ разработало Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.
Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную нало-гово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Эта система должна обеспечить:
экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;
бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;
социальную справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения
между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов РФ и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;
территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.
Формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников. Программа исходит из недопустимости применения для отдельных субъектов РФ и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и предоставления финансовой помощи. Необходимо отказаться от подписания двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений. Действующие соглашения должны выполняться в части, не противоречащей федеральному законодательству и не нарушающей равноправия субъектов РФ.
Реализация Программы должна быть направлена на формирование и развитие системы бюджетного устройства, бюджетного регулирования, обеспечивающих оптимальное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность бюджетов разных уровней, развитие экономического потенциала регионов и страны в целом, достижение компромисса между органами власти разных уровней на основе четкого разграничения налогово-бюджет-ных полномочий и ответственности.
Успешное выполнение Программы, с одной стороны, зависит от других структурных реформ и с другой стороны, внесет существенный вклад в их реализацию.
О становлении и развитии системы межбюджетных отношений можно судить по таким обобщающим показателям, как степень концентрации финансовых ресурсов на различных уровнях бюджетной системы за ряд лет. Динамику изменения структуры консолидированного бюджета можно
проследить по следующим данным.
1992 г. 1997 г. 2000 г. 2002 г.
Доходы, всего (%) 100 100 100 100
В том числе:
федерального бюджета 58 48,3 51,9 60
бюджетов территорий 42 51,7 48,1 40
Расходы, всего (%) 100 100 100 100
В том числе:
федерального бюджета 67 44,3 48,5 45
бюджетов территорий 33 55,7 51,5 55
Ставшая хронической несбалансированность региональных и местных бюджетов препятствует рас-
пространению на уровень субъектов РФ и муниципальных образований бюджетной реформы. В настоящее время органы власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют возможности и заинтересованности внедрять современные методы бюджетного планирования, обеспечивать прозрачность бюджетного процесса, разрабатывать и реа-лизовывать средне- и долгосрочные программы модернизации бюджетной сферы. В этих условиях форсированное проведение реформы межбюджетных отношений является основополагающей предпосылкой для общего повышения эффективности бюджетных расходов.
Вопросом, требующим особого внимания в рамках реализации мер по реформированию финансо-во-бюджетной системы РФ, безусловно, является финансовая помощь бюджетам других уровней.
В результате реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг. были заложены основы новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ. В то же время необходимо ее дальнейшее развитие. Значительные объемы средств по-прежнему перечисляются в бюджеты субъектов РФ без четко установленных критериев, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений. В большинстве субъектов РФ распределение финансовой помощи местным бюджетам по-прежнему строится на согласовании бюджетных параметров, вне сколько-нибудь прозрачных и объективных критериев и процедур.
Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышении эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого она должна соответствовать следующим основным требованиям:
1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и «стимулирующую»;
2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее ус-
тановленных условий и процедур конкурсного отбора;
4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого необходимы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;
5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативными правовыми актами Правительства РФ;
6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;
7) максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам РФ и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающая стимулы для увеличения собственных доходов;
8) установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ будет предоставляться через пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.
В основе межбюджетных отношений находится механизм регулирования взаимоотношений Центра и территорий в финансовой сфере, а именно в выделении средств из федерального бюджета в качестве финансового обеспечения субъектов РФ. Критерием такого распределения являются показатели налоговых поступлений и расходов региональных бюджетов в расчете на одного человека.
Действующий механизм оказания помощи региональным бюджетам начал складываться с
1994 г., когда впервые был образован Фонд финансовой поддержки регионов РФ (ФФПР). Он формировался за счет отчислений 15% всех налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением таможенных сборов). Из этого фонда выделялись трансферты в соответствии с удельным весом каждого региона, получившего статус нуждающегося или особо нуждающегося.
С 1998 г. эта доля составила 14%, а из базы выделены все доходы, контролируемые Государственным Таможенным кодексом РФ (ГТК РФ). Из суммы, формируемой ФФПР, дополнительно выведены налог на добавленную стоимость (НДС) и активы на товары, ввозимые на территорию России.
В 2000 г. ФФПР установлен в абсолютном объеме с распределением выделяемых из него трансфертов по каждому субъекту РФ, имеющему право на получение в данном объеме средств. Количество регионов, получавших трансферты, до 2000 г. постоянно росло. Если в 1994 г. их было 65, то в 1999 году уже 78 из 89. В 2000 г. было 75 регионов, а в 2002 г. количество возросло до 77.
С 1999 г. методика распределения средств ФФПР основывается на Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999 - 2001 гг. В 2000 г. при расчете суммы трансфертов исходили из более объективного показателя - валового регионального продукта (ВРП) как суммы добавленной стоимости и чистых налогов.
В среднесрочной перспективе ФФПР сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ по текущим расходам. Основные положения внедренной в 1999 -2001 гг. методики распределения средств ФФПР будут закреплены в бюджетном законодательстве, одновременно будут созданы механизмы, обеспечивающие стабильность в распределении этих средств. При этом будет продолжена работа по повышению объективности и прозрачности расчетов на основе отчетных данных Госкомстата России, других федеральных министерств и ведомств (без применения процедур их согласования с субъектами РФ, ведущих к усилению субъективизма и нарушению равноправия субъектов РФ). При распределении средств ФФПР будут учитываться факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах РФ, имеющих на своей территории районы с ограниченными сроками завоза продукции. В то же время в составе средств фонда не будут отдельно выделяться целевые средства на поставку продукции в данные районы и для компенсации тарифов на электроэнергию.
Созданный в 2001 г. Фонд компенсаций должен использоваться для предоставления субъектам РФ целевой финансовой помощи (субвенций
и субсидий) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов РФ самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным законодательством случаях, состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии). Распределение субвенций фонда будет проводиться между всеми без исключения субъектами РФ, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).
Фонд софинансирования социальных расходов (далее - ФССР) должен быть создан для стимулирования субъектов РФ поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных, социально значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение и помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они могут быть ограничены выделением бюджетом субъекта РФ его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов либо поддержанием определенного уровня финансирования. В дальнейшем, по мере развития механизмов функционирования ФССР, выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов.
Финансовая помощь субъектам РФ на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредоточена в рамках Фонда регионального развития (далее - ФРР). Общими принципами распределения субсидий ФРР должны быть:
• целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру;
• софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов РФ;
• соблюдение субъектами РФ федеральных требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса. Фонд реформирования региональных финансов (заменяющий с 2002 г. Фонд развития регио-
нальных финансов) будет формироваться в 2001 -2004 гг. за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Средства данного фонда ежегодно будут предоставляться отобранным на конкурсной основе субъектам РФ при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.
Существующие в настоящее время иные формы финансовой поддержки региональных бюджетов и межбюджетных расчетов должны быть реорганизованы следующим образом:
средства на дорожное хозяйство в зависимости от их экономического содержания должны быть разделены на капитальные вложения на развитие и реконструкцию дорожной сети федерального и межрегионального значения; на средства на развитие и реконструкцию дорожных сетей регионального и местного значения;
должна быть разработана и утверждена трехлетняя программа завершения процесса передачи жилья и объектов социальной сферы предприятиями в муниципальную собственность (после 2004 г. расчеты с бюджетами субъектов РФ по данному основанию производиться не будут);
неотложная финансовая помощь субъектам РФ (финансирование и возмещение расходов на ликвидацию последствий стихийных бедствий, других чрезвычайных ситуаций) должна оказываться из резервного фонда Правительства РФ при предоставлении соответствующей территории особого статуса («зоны бедствия», «чрезвычайной ситуации» и др.);
необходимо упорядочить перечисление средств бюджетам других уровней в порядке взаимных расчетов;
финансовая помощь закрытым административно-территориальным образованиям должна рассчитываться на основе единой методики и объективных критериев оценки бюджетной обеспеченности;
необходимо ввести формализованную процедуру и критерии предоставления субъектам РФ бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов;
пролонгация (реструктуризация) просроченной задолженности субъекта РФ перед федеральным бюджетом, иных долговых обязательств может проводиться в исключительных случаях при условии получения субъектом РФ в соответствии с законодательно установленными критериями и процедурой статуса «региона, находящегося в финансовом кризисе» (с временным ограничением налогово-бюджетных полномочий региональных администраций).
Аналогичные формы могут использоваться на основе общих принципов и методических подходов для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов РФ. При
этом федеральным законодательством могут быть установлены дополнительные механизмы для более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в случае экстремально высокой неравномерности в размещении налогового потенциала.
Практическая реализация заложенных в Программе действий по исправлению ситуации в бюджетной сфере находит свое отражение в бюджетном прогнозе на 2006 г. Кроме того, последовал ряд законопроектов в области реформирования налоговой системы страны, разработанных в 2003 г. В частности, Правительством РФ внесены поправки в Налоговый кодекс РФ, предусматривающие снижение с 2004 г. НДС, индексацию акцизов и увеличение налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) при добыче нефти и газа.
Согласно первому законопроекту, ставка НДС с 2004 г. снижается с 20 до 18% при сохранении 10%-й льготной ставки по этому налогу для некоторых социально значимых товаров.
В соответствии со вторым законопроектом правительства с 2004 г. отменяется акциз на природный газ и одновременно существенно увеличивается ставка НДПИ при добыче природного газа. При этом также предполагается увеличить ставку экспортной пошлины на газ с 5 до 20%.
Как ожидается со следующего года должны увеличиться вычеты по налогу на доходы физических лиц - стандартные и социальные, которые ни разу не индексировались с момента их введения 1 января 2001 г.
Положительные сдвиги достигнуты в области налогообложения сельского хозяйства. Согласно одобренному законопроекту объектом налогообложения будут не сельскохозяйственные угодья, а прибыль. Ставка налога предложена весьма щадящая - 6%. Впрочем, поскольку по статистике 92% российских аграрных предприятий убыточны, платить единый налог им не придется совсем. Многопрофильные холдинги воспользоваться льготным режимом не смогут, так как для перехода на него доля сельскохозяйственной продукции в общем объеме выручки должна составлять не менее 70%.
Законопроект распространяется не только на тех сельскохозяйственных производителей, которые будут платить единый налог, но и на всех остальных: все сельскохозяйственные предприятия освобождаются от уплаты налога на прибыль, полученную от реализации собственной продукции в 2004 - 2005 гг. С 2006 г. льготная ставка каждые два года будет увеличиваться и достигнет стандартной (24%) лишь в 2015 г.
В новом варианте единый сельскохозяйственный налог заменит восемь основных налогов. При этом авторам закона удалось невозможное - Правительство не возражает против добровольности
уплаты НДС. Это положение законопроекта позволит сельскохозяйственным предприятиям при желании не выпадать из цепочки поставщиков, поскольку покупатели их продукции смогут засчитывать «входной» НДС. Любопытно, что права добровольной уплаты НДС в течение многих лет добивались защитники интересов малого бизнеса. Минфин России им в этом неизменно отказывал, ссылаясь на легкость ухода от налогообложения при использовании подобных схем.
Еще одним сюрпризом для граждан должна стать новая глава Налогового кодекса РФ, определяющая порядок налогообложения наследования и дарения. Во-первых, по сравнению с действующими ставки налога предлагается уменьшить в три раза. Максимальная ставка налогов как на наследование, так и на дарение должна составить 13% против нынешних 40%. При этом взиматься налог будет далеко не с каждого наследства. Помимо обычных льгот (к примеру, наследование имущества одним из супругов налогом облагаться не будет), из объекта налогообложения предлагается вообще исключить такие виды подарков и наследства, как денежные средства на счетах, антиквариат, ценные бумаги, предприятия как имущественные комплексы. Их можно оставлять в наследство и дарить кому угодно без уплаты налога на наследование и дарение. Налогом будет облагаться только недвижимость, земельные участки и транспортные средства.
Существенный рост доходов региональным бюджетам - в общей сложности на 26 млрд руб. -должна принести и реформа налогообложения имущества предприятий. Предлагается увеличить ставку налога на имущество с действующих 2 до 2,6%, уменьшив число объектов налогообложения. В частности, из объектов налогообложения исключаются товарные запасы, затраты и нематериальные активы. Одновременно предлагается отменить и большую часть льгот по этому налогу: для инвалидов, для научно-исследовательских предприятий и др.
Законопроект о едином социальном налоге снижает его ставку с 35,6 до 30% и открывает доступ к пониженной 15%-й ставке начиная с заработных плат от 50 000 руб. в год. Годовой доход, превышающий 600 000 руб., согласно законопроекту облагается по ставке 5%.
Минфин России обещает снизить ЕСН в 2005 г.: его предельная ставка по плану министерства будет снижена с 35,6 до 26%. Но в Налоговый кодекс РФ планируется вносить поправки только к 2005 г.
Самые ожесточенные споры разгорались по поводу грядущей отмены с января 2004 г. налога с продаж. Минфин России предлагает сформировать фонд поддержки регионов, которые больше всего пострадают от отмены налога с продаж, в сумме 10-15 млрд руб. Средства из этого фонда будут
выделяться тем регионам, у которых выпадающие доходы будут существенно выше дополнительных налоговых источников, передаваемых на региональный уровень в 2004 г., что может привести к несбалансированности бюджетов.
По расчетам Минфина России компенсация с точки зрения сбалансированности бюджетов может потребоваться 33 регионам, где есть существенное превышение выпадающих доходов над расходами на общую сумму 22 млрд руб.
В исполнении консолидированных бюджетов регионов начинает проявляться определенное влияние мер налоговой реформы. Налоговые доходы регионов сократились прежде всего за счет снижения поступлений по налогу на прибыль и платежей за природопользование. Резкий рост налоговых поступлений в марте текущего года несколько сократил разрыв в поступлении доходов между текущим и прошлым годами. Однако факторы роста доходов в значительной мере краткосрочны, что вызывает опасение увеличения этого разрыва в ближайшем будущем. В марте появились признаки преодоления технических причин налогового администрирования сборов акцизов на ГСМ, которые заметно выросли. Существенным источником сокращения доходов региональных бюджетов в первом квартале текущего года явилось снижение федеральной помощи, которое было запланировано в федеральном бюджете на 2003 г. Несмотря на сокращение доходов, консолидированный бюджет регионов был исполнен с профицитом. Вместе с тем не все регионы исполняют свои бюджетные обязательства в полной мере, что выражается в тенденции накопления просроченной кредиторской задолженности, которая продолжилась и в марте. Причиной возникновения этой задолженности не может считаться сокращение доходов региональных бюджетов, поскольку более половины регионов, накопивших эту задолженность, исполнили свои бюджеты с профицитом.
Совокупные доходы консолидированного бюджета субъектов РФ, с учетом безвозмездных перечислений из федерального бюджета, составили в январе-марте 2003 г., по предварительным данным, 370,8 млрд руб., или 13,2% ВВП, что на 0,2% ВВП меньше, чем за соответствующий период прошлого года. При этом собственные доходы региональных бюджетов, определяемые как полные доходы за вычетом всех безвозмездных перечислений, увеличились на 0,1% ВВП, а безвозмездные перечисления снизились на 0,3% ВВП. Львиную долю безвозмездных перечислений (97%) составляют перечисления из федерального бюджета. Следует отметить, что рост собственных доходов региональных бюджетов по результатам первого квартала 2003 г. был обусловлен резким увеличением этих доходов в марте по сравнению с мартом прошлого года и февралем текущего года.
По результатам первых двух месяцев текущего года собственные доходы были на 0,3% ВВП меньше прошлогодних. Наиболее значительный вклад в мартовский рост доходов региональных бюджетов внесли поступления по налогу на прибыль, платежи за природопользование, акцизы на горюче-сма-зочные материалы (ГСМ) и неналоговые доходы.
Очередной раунд налоговой реформы привел к изменению структуры налоговых доходов региональных бюджетов в 2003 г. С целью сопоставимости будем рассматривать налоговые доходы за исключением тех поступлений, которые формируют территориальные дорожные фонды. Это представляется целесообразным, поскольку одни регионы, ликвидировав дорожные фонды в своих бюджетах, учитывают соответствующие поступления в налоговых доходах, а другие, оставив дорожные фонды, учитывают эти поступления в разделе бюджетных фондов.
Налоговые поступления в консолидированный бюджет регионов в январе-марте 2002 и 2003 гг.
Виды налогов Сборы Доля в
(% ВВП) налоговых
доходах (%)
2002 2003 2002 2003
Налог на прибыль
организаций 2,5 2,3 30,7 29,3
Налог на доходы физических
лиц 3,0 3,2 36,0 40,6
Акцизы (без ГСМ) 0,5 0,4 5,5 5,5
Налог с продаж 0,5 0,5 6,0 5,8
Налоги на совокупный доход 0,3 0,1 3,8 0,8
Налоги на имущество 0,4 0,3 4,3 4,2
Платежи за пользование
природными ресурсами
вместе с отчислениями
на воспроизводство
минерально-сырьевой базы 1,0 0,9 11,8 11,4
Всего (без транспортных
налогов и акцизов на ГСМ) 8,2 7,9 100 100
Налоговые доходы консолидированных региональных бюджетов без учета поступлений, предназначенных для формирования территориальных дорожных фондов, снизились в первом квартале 2003 г. на 0,3% ВВП по сравнению с тем же периодом 2002 г. Основной вклад в это снижение вносят поступления по налогу на прибыль предприятий, уменьшившиеся на 0,2% ВВП, поступления налогов на совокупный доход, снизившиеся на 0,2% ВВП, и платежи за пользование природными ресурсами, уменьшившиеся на 0,1% ВВП. Эти отрицательные тенденции были отчасти скомпенсированы ростом поступлений от налога на доходы физических лиц на 0,2% ВВП. Этот рост обусловлен в основном опережающим ростом доходов населения, приведшим в первом квартале 2003 г. к их увеличению по отношению к ВВП на 4,5 процентных пункта по сравнению с тем же периодом прошлого года. Однако эффективная ставка
налогообложения доходов населения налогом на доходы физических лиц, определяемая как отношение сборов этого налога к объему налогооблагаемых доходов населения или к заработной плате в экономике, осталась практически на уровне первого квартала 2002 г.
Исполнение расходной части консолидированных бюджетов регионов в марте 2003 г. полностью соответствует тенденциям, сложившимся в январе-феврале 2003 г. Совокупные расходы консолидированного бюджета субъектов, выраженные в процентах ВВП, претерпели в текущем году весьма незначительное сокращение по сравнению с соответствующим периодом 2002 г. Они составили по предварительным данным, за первый квартал 2003 г. 354,7 млрд. рублей, или 12,6% ВВП, что на 0,1% ВВП меньше, чем в первом квартале прошлого года. В сопоставимых ценах, при дефлиро-вании на индекс потребительских цен, расходы увеличились на 7%.
Структура расходов консолидированных бюджетов регионов изменилась в текущем году незначительно. Среди наиболее заметных изменений следует отметить некоторое снижение доли заработной платы и начислений на нее в непроцентных расходах региональных бюджетов. В первом квартале 2002 г. эта доля составляла 32,0%, а в первом квартале 2003 г. - 29,3%. Кроме того, расходы консолидированного бюджета регионов на выплату заработной платы сократились и в процентах от ВВП на 0,3 процентных пункта. В номинальном выражении эти расходы увеличились на 12%, что чуть ниже роста инфляции.
Расходы консолидированного бюджета регионов в январе-марте 2002 и 2003 гг. (в % от ВВП)
2002 2003
Расходы 12,7 12,6
Непроцентные 12,6 12,5
Капитальные расходы 1,4 1,4
Текущие 11,3 11,0
Заработная плата с начислениями 4,0 3,7
Заработная плата 3,0 2,8
Исходя из проводимых реформ налоговой системы, и учитывая сложившуюся экономическую ситуацию в стране, Правительство РФ утвердило основные характеристики проекта бюджета на 2004 г. и расходы по основным разделам, которые выглядят следующим образом:
Млрд руб. % ВВП
ВВП 15 161 100
Доходы, из них: 2 686,2 17,7
налоговые 2 079,5 13,7
неналоговые 164 1,1
доходы целевых бюджетных
фондов 14,1 0,1
единый социальный налог 428,5 2,8
Расходы, из них: 2591,1 17,1
процентные 301,2 2
не процентные
единый социальный налог
Профицит
1861.4
4285.5 95,1
12,3 2,8 0,6
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить следующее.
Для достижения целей, поставленных в ходе реформирования бюджетной и налоговой систем, необходимо решить ключевые проблемы межбюджетных отношений - разграничение расходных полномочий и доходных источников, отмена «необеспеченных мандатов», укрепление финансовой дисциплины и повышение эффективности бюджетной политики на региональном и местном уровне. В связи с решениями о повышении заработной платы, тарифов на услуги естественных монополий, не учтенных в бюджете 2003 г., были ослаблены бюджетные ограничения, массовый характер приобрели бюджетные ссуды, их пролонгация и т.д. Распределение налогов не стимулирует расширение местной налоговой базы. Требуют решения проблемы фискального администрирования.
С 2005 г. необходимо выйти на качественно новую систему межбюджетных отношений, для чего во второй половине 2003 г. и в первой половине 2004 г. требуется:
• обеспечить принятие законопроектов об органах государственной власти субъектов РФ и о местном самоуправлении, открывающих путь для радикальной реформы межбюджетных отношений;
подготовить и принять вытекающие из этих законов поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, устанавливающие новую систему межбюджетных отношений и закрепляющие доходные источники в соответствии с расходными полномочиями каждого уровня бюджетной системы, укрепляющие бюджетную дисциплину и ответственность (в том числе - путем введения в неплатежеспособных субъектах Федерации и муниципалитетах внешнего финансового управления);
в максимальной степени сократить «необеспеченные федеральные мандаты», в том числе путем децентрализации полномочий по их регулированию;
с 2004 г. отказаться от централизованного регулирования заработной платы в бюджетной сфере, придав вводимым федеральным отраслевым сеткам рекомендательный характер; упорядочить порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета субъектам РФ, ужесточить условия их возврата; ввести механизмы ответственности региональных и местных органов власти за проводимую бюджетную политику, выполнение финансовых обязательств перед населением, бюджетными учреждениями, кредиторами; законодательно установить формализованные критерии и процедуры осуществления более жесткого контроля за бюджетным процессом.
