CC BY
12
Использование финансового потенциала субъектов Российской Федерации для успешного достижения целей наднационального, национального и регионального уровня, а также финансирование крупных, капиталоемких и долговременных проектов требуют консолидации финансовых ресурсов. На региональном уровне есть возможность консолидации бюджетных средств и финансовых инструментов хозяйствующих субъектов (предприятий, банков, бирж, населения). Однако осуществить такую консолидацию в подавляющем большинстве регионов Российской Федерации довольно сложно: мешают низкий экономический потенциал и слабость собственной финансовой базы большинства регионов России, отсутствие в регионах развитой системы финансовых институтов, политика федерального центра, забирающего средства в федеральный бюджет страны, и ряд других обстоятельств.
Консолидация финансовых ресурсов в регионах
А. М. ДЖУМОВ, кандидат экономических наук, президент ЗАО «Группа Компаний АРД», С. В. КАЗАНЦЕВ, доктор экономических наук, Институт экономики РАН, Москва
Бюджетная система России
Исследование проблемы консолидации финансовых ресурсов в регионах, как и в стране в целом, сталкивается с отсутствием и непрозрачностью информации о наличии, структуре, источниках поступления и направлениях использования финансов даже государства, не говоря уже о других хозяйствующих субъектах. Наиболее полно, но далеко не комплексно и не детально вопрос можно изучать на материалах бюджетной статистики. Учитывая это, а также то, что бюджетные средства основной части регионов составляют весомую долю финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, поставим их во главу угла рассмотре-
© ЭКО 2007 г.
138 ЭКО
ния региональных сегментов финансовых ресурсов и вопросов консолидации финансовых средств в регионах России.
Бюджетная система Российской Федерации представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.
Денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления, называются доходами бюджета1. Они выражаются в различных платежах юридических и физических лиц в один из бюджетов бюджетной системы страны и подразделяются на следующие виды: налоговые и неналоговые доходы; безвозмездные и безвозвратные перечисления, доходы целевых бюджетных фондов; доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Специалисты отмечают, что в последние годы налоги в России все больше перераспределяются в пользу федерального бюджета. Так, «по расчетам аудиторов Счетной палаты РФ, только отмена дорожного налога в 2003 г. лишила регионов 129,4 млрд руб. В 2004 г. потери были еще больше: снизилась доля платежей в региональный бюджет за негативное воздействие на окружающую среду и пользование недрами, отменили налог с продаж, центру отошли платежи за пользование лесным фондом. Всего, по данным аудиторов Счетной палаты РФ, регионы потеряли 165,5 млрд руб. доходов. Более того, в 2005 г. в пользу центра изменилось распределение налога на прибыль, водного налога, налога на добычу полезных ископаемых, в результате чего региональные бюджеты недосчитались 199,7 млрд руб. В 2006 г. регионы лишились еще 100,8 млрд руб. из-за изменения правил уплаты акцизов на алкоголь, земельного и подоходного налогов»2.
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ст. 6.
2 Шишко A.B. Налоговый марафон // ЭКО. 2007. № 2. С. 8.
Между бюджетами разных уровней расходы распределяются в соответствии с компетенцией органов власти и органов местного самоуправления, с учетом значимости финансируемых мероприятий, учреждений и организаций, с учетом ведомственной принадлежности предприятий, учреждений и организаций.
Объем и направление расходов, осуществляемых разными уровнями бюджетной системы, зависят от бюджетных полномочий, возлагаемых на федеральные и региональные органы власти и на органы муниципального управления. Бюджетные полномочия федеральных органов власти Российской Федерации и органов местного самоуправления устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами. Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации определяются Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
Такие полномочия объективно меняются во времени. То усиливается налоговый федерализм - регионы получают большую свободу действий в налоговой сфере, то укрепляется налоговый централизм - влияние федеральных органов власти усиливается, налоговые компетенции на субнациональном уровне ограничиваются.
В настоящее время основными элементами механизма регулирования бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований являются нормативы отчислений от регулирующих налогов, размер и направления межбюджетных трансфертов, т.е. средств одного бюджета бюджетной системы, перечисляемых другому бюджету бюджетной системы страны.
Вопрос о нормативах - быть им едиными или дифференцированными - обсуждается давно. Единого мнения пока нет. Установление высоких единых нормативов отчислений от регулирующих налогов стимулирует региональные органы власти и органы местного самоуправления к наращиванию налоговой базы, сокращению встречных финансовых потоков. Однако при асимметрии бюджетной обеспеченно-
сти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований оно приведет к углублению разрыва в уровнях социально-экономического развития территорий. Поэтому современная тенденция такова, что главную роль инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности выполняют преимущественно бюджетные дотации.
Роль действующей у нас системы межбюджетных трансфертов в укреплении финансового потенциала регионов состоит в том, что они позволяют консолидировать в субъектах Федерации средства федерального и регионального бюджетов, а в муниципальных образованиях - средства федерального, регионального и муниципального бюджетов. Кроме того, основной объем поступающих в регионы через механизм межбюджетных трансфертов средств идет на финансирование социальных целей. Это снимает с других хозяйствующих субъектов существенную долю социальной нагрузки, позволяет им сконцентрировать инвестиционные ресурсы в других сферах деловой активности.
Федеративное устройство Российской Федерации требует эффективного распределения бюджетных доходов и расходов внутри финансовой системы страны, прежде всего, между федеральным бюджетом, консолидированными бюджетами субъектов Федерации и бюджетами местных органов власти. В 2000-2006 гг. удельный вес федерального бюджета в консолидированном бюджете возрастал, а консолидированных бюджетов субъектов Федерации - уменьшился. При этом многие функции государственного управления передавались субъектам Федерации, большинство из которых имело дотационные бюджеты. В результате федеральный бюджет был вынужден увеличивать объемы дотационной помощи региональным бюджетам.
Примерно такая же ситуация сложилась внутри субъектов Федерации. В большинстве их консолидированных бюджетов происходило существенное снижение удельного веса доходов бюджетов органов власти местного самоуправления. Это опять-таки при резком возрастании функций последних на подведомственных им территориях.
В прогнозе на 2007 г. намечено дальнейшее повышение удельного веса доходов федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета: 58,8% против 54,6% в 2005 г. Одновременно с этим безвозмездные перечисления бюджетам территорий возрастут в 2,3 раза, вырастут и объемы межбюджетных трансфертов (табл. 1).
Таблица 1
Доходы консолидированного бюджета Российской Федерации и их структура по видам бюджетов (по данным прогноза)
Бюджет 2005 г. Бюджет 2007 г.
Показатель федеральный территорий консо-лидиро-ванный федеральный территорий консо-лидиро-ванный
Всего доходов, млрд руб. 2991,5 2486,8 5478,3 6188,0 4335,5 10523,6
% 54,6 45,4 100 58,8 41,2 100
Налоговые доходы, млрд руб. 2232,7 1977,8 4210,4 4243,0 3289,2 7632,1
% 53,0 47,0 100 56,9 43,1 100
Ненало--говые доходы, млрд руб. 1093,4 174,5 1267,9 2721,9 269,1 2990,9
% 86,5 13,5 100 91,0 9,0 100
Безвозмездные перечисления, млрд руб. - 334,6 334,6 0,0 - 777,2 777,2 0,0
% - 100 100 0,0 - 100 100 0,0
Что касается расходной части консолидированного бюджета, то почти по всем статьям социально-экономической
направленности намечено увеличение удельного веса расходов региональных бюджетов (табл. 2).
Таблица 2
Доля расходов бюджетов территорий в финансировании социально-экономических мероприятий, %
Статья расходов 2005 г. 2007 г.
Национальная экономика 53,6 61,3
Жилищно-коммунальное хозяйство 97,9 92,5
Охрана окружающей среды 60,1 73,7
Образование 79,7 77,4
Культура, кинематография, средства массовой информации 67,3 69,8
Здравоохранение и спорт 81,3 76,4
Социальная политика 67,4 71,9
Данные табл. 1 и 2 показывают общую тенденцию повышения роли территорий в финансировании социально-экономического развития регионов. Это прежде всего проявляется в финансировании национальной экономики и охраны окружающей среды. В то же время в финансировании жилищно-коммунального хозяйства и социальной политики повышается роль федерального бюджета.
Межбюджетные трансферты
В современной России сложилась практика, при которой чем ниже темпы роста экономики региона, чем меньше наполняемость его бюджета, тем большую финансовую поддержку он получает из федерального бюджета. Это не стимулирует руководство субъектов Федерации, состояние экономики которых оставляет желать лучшего, к напряженной работе по улучшению экономического положения региона и дестимулирует руководителей преуспевающих регионов.
Поскольку главным собственным источником доходов многих субфедеральных бюджетов служит налог на доходы физических лиц, уровень поступления которого зависит от численности работающего населения, его доходов, добросо-
вестности работодателей и их честной уплаты налогов, экономически развитые территории находятся в лучшем положении по сравнению с депрессивными. В то же время именно депрессивные регионы и муниципалитеты испытывают большую нагрузку на расходную часть их бюджетов, чем экономически развитые. Это связано с тем, что в депрессивных территориях выше доля малообеспеченного населения, ниже платежеспособный спрос и уровень пенсий при мало отличающемся от развитых территорий уровне ин-фляции3.
Недостаток финансовых полномочий у местных властей подталкивает их к установлению тесных связей с бизнесом. И в этом проявляется еще один аспект консолидации финансовых средств и усилий.
В консолидированном бюджете субъекта Российской Федерации с низким уровнем экономического развития остается бо льшая часть собираемых на его территории налоговых и неналоговых доходов, чем в консолидированном бюджете субъекте Федерации с высоким уровнем экономического развития.
Разница в уровнях экономического развития субъектов Российской Федерации обусловливает разные объемы прибыли работающих на территориях этих субъектов организаций. В результате размеры вкладов налогов на прибыль в доходы региональных бюджетов существенно различаются по субъектам Федерации.
Основной объем доходов, собираемых на территории субъекта Российской Федерации, в регионе с высоким уровнем развития дают налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, налоги на прибыль организаций и налоги на доходы физических лиц. В регионе с низким уровнем развития это - налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, и налоги на доходы физических лиц.
Углубляющийся в последние десятилетия разрыв между субъектами Российской Федерации по многим социаль-
3 Социальные расходы имеют наибольший удельный вес в расходах бюджетов субъектов Российской Федерации - около 69%.
но-экономическим показателям, чрезмерная концентрация финансовых ресурсов, инвестиций и товарно-материальных ценностей в крайне малом числе региональных агломератов ставят под угрозу наполнение доходной части не только региональных и муниципальных бюджетов, но и федерального бюджета, подрывают возможности последнего удовлетворять финансовые запросы субъектов Федерации к федеральному центру.
Для устранения сложившихся межрегиональных диспропорций, на наш взгляд, необходимы специальные меры по сглаживанию чрезмерной дифференциации уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Одной из таких мер федерального центра по сокращению существенных межрегиональных различий в уровнях доходов населения и зарегистрированной безработицы могло бы стать увеличение размера Федерального фонда софинансирования региональных расходов. А всё большее отставание «регионов с крайне низким уровнем развития» (термин взят из официального документа Министерства экономического развития и торговли РФ) требует более быстрого наращивания Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Отсутствие официальных данных о доходах и расходах федерального и субфедеральных бюджетов в территориальном разрезе не позволяет прослеживать движение «восходящих» и «нисходящих» потоков финансовых средств в иерархической системе современного административно-территориального устройства Российской Федерации. Сейчас аналитикам и общественности крайне сложно узнать объёмы налоговых доходов, поступающих от субъектов Федерации и муниципальных образований в бюджеты других уровней и других регионов, а также выяснить, сколько средств из других бюджетов приходит в ту или другую территорию. Отсутствие такой информации резко снижает обоснованность суждений о степени финансовой самодостаточности каждой территории, о её способности к финансированию развития страны и своего собственного воспроизводства. Без такой информации весьма затруднительно
принимать справедливые решения о финансовой поддержке и выравнивании уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципалитетов.
Вместе с тем существующая статистика позволяет судить об изменении роли межбюджетных потоков в финансовой системе страны. Так, можно утверждать, что роль и значение межбюджетных трансфертов в нашей стране в последнее время заметно возрастают4. Это, в частности, иллюстрируют приведённые в табл. 3 данные.
Таблица 3
Значимость межбюджетных трансфертов для России и субъектов РФ
Межбюд- В том числе:
жетные
Показатель трансферты — бюджетам государ-
всего других уровней ственные внебюджетные
фонды
2006 г. 2007 г. 2006 г. 2007 г. 2006 г. 2007 г.
Объём,
млрд руб. 1443,7 1841,9 529,4 777,2 901,6 1064,7
% к ВВП 5,3 5,9 2,0 2,5 3,3 3,4
% к расходам федерального бюджета 33,4 33,7 12,5 14,2 20,9 19,5
Доля в консо-
лидированных бюджетах субъ-
ектов РФ, % 15,1 17,9 - - - -
Возрастание значимости межбюджетных трансфертов, в свою очередь, требует дальнейшего совершенствования их законодательного обеспечения, администрирования и мониторинга. Это тем более необходимо, поскольку увеличе-
4 Тенденция роста доли безвозмездных и безвозвратных перечислений региональным и местным бюджетам из федерального бюджета в Российской Федерации наблюдалась и ранее (см., например, Игудин А. Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений // Финансы. 2005. № 10. С. 15-19).
ние числа и усиление разнонаправленности трансфертов из федерального и регионального бюджетов усложняет систему межбюджетных отношений, может сделать её менее прозрачной и трудноуправляемой. Кроме того, система становится всё более трудоёмкой, что, в свою очередь, ведёт к разрастанию штата финансовых ведомств на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Усиление зависимости региональных бюджетов от поступлений из федерального бюджета и местных бюджетов -от поступлений из региональных бюджетов идёт в разрез с декларируемым курсом на укрепление реальной самостоятельности бюджетов. В последние годы такое усиление зависимости в значительной мере обусловлено принятым порядком компенсации нижестоящим бюджетам увеличения их расходов, вызываемого принимаемыми на федеральном уровне решениями и передаваемыми с национального на субнациональный уровень полномочиями. Такая компенсация стала проводиться через субвенции из федерального бюджета. Исключена возможность делать это через передачу на субнациональный уровень доходных источников наполнения региональных и местных бюджетов или путём повышения нормативов отчислений от регулирующих налогов.
Преодоление бюджетных диспропорций
Сложившееся в нашей стране неравенство в финансово-ресурсном обеспечении субъектов Российской Федерации затрудняет поступательное развитие страны и ее регионов, может представлять угрозу единству экономического пространства России. Для исправления положения и консолидации финансов в регионах необходимо реализовать систему мер, откладывать выполнение которых, на наш взгляд, нецелесообразно. Назовем ключевые направления преодоления асимметрии в финансово-ресурсном обеспечении регионов Российской Федерации.
Во-первых, четкое и соответствующее возможностям каждого уровня бюджетной системы страны разграничение полномочий и расходных обязательств.
Исследователи отмечают, что в течение последних десятилетий во многих государствах наблюдается тенденция к передаче многих расходных и - в меньшей степени - доходных полномочий на субнациональные уровни государственного управления. «Существование такой тенденции характерно не только для государств с федеративным устройством, но и для унитарных государств, в том числе имеющих традиции сильного центрального правительства. Указанная тенденция является следствием эволюции взглядов на политическое устройство государственной власти в сторону повышения уровня представительства населения в принятии решений и приближения количества, качества и структуры государственных услуг к предпочтениям их по-лучателей»5.
Одновременно аналитики отмечают, что децентрализованные бюджетные системы с большой долей расходов консолидированного бюджета, приходящейся на бюджеты региональных и местных органов власти, являются более гибкими в части финансирования образования, здравоохранения и социальных расходов и часто способны более оперативно реагировать на изменение предпочтений жителей конкретных территорий6.
Во-вторых, при расчёте дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой принимать за базу не достигнутый ими высокий уровень, а среднероссийский показатель роста. Эта принятая в мировой практике норма введена у нас в бюджете 2007 г. Ее использование призвано исправить сложившуюся в стране практику, при которой чем ниже темпы роста экономики региона, чем меньше наполняемость его бюджета, тем бо льшую финансовую поддержку он получает из федерального бюджета.
В-третьих, возможно, следует изменить порядок распределения созданной на территории субъектов Федерации стоимости.
5 http://www.budgetrf.ru/Publications/Analysis/iet/an_iet_transf/an_iet_transfD20.htm
6 Там же.
У нас в стране действует механизм двухстадийного выравнивания бюджетной обеспеченности: сначала федеральный бюджет «выравнивает» бюджетную обеспеченность субъектов Российской Федерации, а затем последние поступают аналогично по отношению к бюджетам муниципальных образований.
Часть созданной в регионах стоимости в виде налогов и других обязательных платежей по каналам федерального казначейства сначала забирается в федеральный бюджет, обезличивается там, а потом в общем случае другие суммы финансовых средств централизованно направляются в региональные и муниципальные бюджеты. При чем эти средства уже имеют строгую целевую направленность.
Есть мнение, что вместо такого двухстадийного выравнивания бюджетной обеспеченности «можно напрямую замкнуть федеральный бюджет на местные бюджеты. Современные информационные и казначейские технологии вполне позволяют решить эту задачу»7.
В-четвертых, следует развивать государственно-регионально-частное партнерство, усилить его законодательно-правовое обеспечение и последовательно расширять сферу применения. Это позволит обеспечить более полную вовлеченность органов государственной власти и органов управления муниципальных образований в экономические процессы на территориях.
В-пятых, для укрепления экономического и финансового потенциала территорий необходимо всемерно повышать инвестиционную привлекательность территорий, развивать финансово-кредитную инфрастуктуру субъектов Российской Федерации, создать в стране современную транспортную структуру.
В-шестых, необходимо добиться безусловного выполнения каждым уровнем власти своих полномочий и обязательств, а также норм бюджетного законодательства.
7 Швецов А. Соотношение централизации и децентрализации в государственной региональной политике: о сложившейся ситуации, необходимости и путях её изменения // Российский экономический журнал. 2006. № 5-6. С. 21.
Надо устранить многоканальность финансирования выполняемых полномочий и обязательств. Дело в том, что, несмотря на установленную в настоящее время структуру межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, вносимые в налоговую систему изменения и перераспределение расходных обязательств между разными уровнями бюджетной системы обусловили использование выходящих за рамки сформированной системы межбюджетных отношений межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, заемных средств. Сохраняется многоканальность предоставления федеральной финансовой помощи на поддержку инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации.
Среди других мер преодоления асимметрии в финансово-ресурсном обеспечении регионов отметим дальнейшее совершенствование налоговой системы страны, повышение обоснованности распределения налогового бремени между экономическими субъектами, между отраслями экономики, предоставление органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации более широких полномочий на этапе исполнения бюджета с повышением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти, полную компенсацию региональным и муниципальным бюджетам выпадающих в результате проведения бюджетной и налоговой реформ доходов, повышение эффективности системы общественного контроля над исполнением бюджетного процесса.
Реализация предложенных мер поможет, как представляется, сгладить сложившиеся у нас финансово-ресурсные диспропорции между субъектами Российской Федерации и повысить эффективность функционирования финансового сектора экономики России.
