Роль института налогообложения в сглаживании региональной поляризации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

9.Iversen M. Synergies and sustainable competitive advantage. Copenhagen, 1999.

10.Nertog P. Approaches to cluster analysis and its rationale as a basis of policy. Brighton, 1999.

11.Nesta L., Patel P., Arundel A. Background paper on methods for cluster analysis. EU, 2003.

12.Rosenfeld S. Bringing business clusters info the mainstream of economic development // European planning studies. 1997. № 5.

13.Rosenfeld S. Creating smart systems. A guide to cluster strategies in less favored regions. EV, 2002. 14.Sampler S. Redefining industry structure for the information age // Strategic management Journal,

1992._

ЯНЖИНОВА H.A.

РОЛЬ ИНСТИТУТА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В СГЛАЖИВАНИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛЯРИЗАЦИИ

Обеспечение экономической безопасности и достижение устойчивого экономического роста в регионах невозможно без создания оптимальной системы бюджетных отношений. В современных условиях важно обеспечить направленность реформирования процесса исполнения региональных и местных бюджетов на создание эффективных средств управления региональными и муниципальными финансовыми ресурсами. Для достижения указанной цели необходимо перманентное совершенствование бюджетной и налоговой политики, в частности механизма распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, что предполагает наряду с бюджетным и налоговым реформированием создание в России модели финансового выравнивания уровня И развития отдельных регионов, адекватной современным представлениям об эффективности и спра- 2 ведливости. Ш

Под моделью финансового выравнивания уровня социально-экономического развития понима- д ют "схему перечисления дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из федераль- ГМ ного бюджета региональным бюджетам" [8, с. 7]. Следует отметить, что в настоящее время самодостаточными являются только 14 субъектов Федерации, т.е. 15,7% от их общего числа. Доли доходов 30 регионов в консолидированном бюджете Российской Федерации не достигают 1%. В 2003 г. темп роста поступлений дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности к уровню 2002 г. В целом по России составлял 119%. При этом 38 регионов России имели показатель темпа роста 112%, но вместе о. с тем в Таймырском АО прирост составлял 285%, в Иркутской области - 981%. ^

В бюджетном послании Президента России В.В. Путина Федеральному собранию "О бюджетной >. политике в 2006 году" особо выделен раздел о совершенствовании межбюджетных отношений. В этом 2 разделе среди ряда основных направлений указывается, что необходимо "оказать содействие субъек- | там Федерации и органам самоуправления в работе по оздоровлению их бюджетов". В связи с этим ® большое значение получает оценка результатов бюджетного процесса и на этой основе повышение о его эффективности как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне федерального округа. Ука- о

о

л D A = — •

P

1 - K

K 2

(1)

занную задачу можно решить на основе разработанной Колесовым A.C. методики определения интегральной оценки финансового положения бюджетной системы любого уровня [2, с. 9-11]. Её суть состоит в одновременном и взаимосвязанном вычислении изменений таких важнейших показателей 2 любого бюджета как его доходы, расходы и кредиторская задолженность. Для этого используется g

следующая формула: о

о о

CL

где: А - индекс интегральной оценки финансового положения за определенный год; т

Д - собственные доходы за указанный период; 1

Р - расходы за этот же период; ^

К1 - кредиторская задолженность на начало периода; 5

К2 - кредиторская задолженность в конце периода. о Таким образом, экономический смысл индекса интегральной оценки финансового положения региона очевиден и состоит в том, что чем выше доходы и чем меньше расходы, тем больше его вели-

о

чина; если кредиторская задолженность снижается, то он имеет положительное значение. При этом нормальным значением показателя является результат равный нулю или его превышающий. При этом следует отметить, что решение проблемы снижения кредиторской задолженности отводится исключительно самим субъектам РФ, однако единый подход к её решению практически отсутствует. Следствием этого являются многие ошибки при реформировании бюджетного процесса, в том числе при перераспределении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и регионами [3, с. 9].

В целях разрешения указанных противоречий предлагается следующая схема регионального бюджетного законодательства (табл. 1).

Таблица 1

N (), СЕ (), (), Общая схема регионального бюджетного законодательства [4, с. 8]

П

01

z

со □

□

01

о

i—

®

i— s

о

а

®

ей

X

>

О О

Что должен утвердить cvüi.íkt Госсммскпн Фскращш яепжом: Что может y iверднть суйьскт Российском Фслсрамнп )шнон:

Единые или дифференцированные нормативы отчислений н местные бюджеты от Езалога на доходы физических лнн (не менее 1«%}; Единые нормативы отчислений л местные бюджеты oí любы* налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации:

Порядок образования к распределения средств региональных финнов поддержки поселений н муниципальных районов; Дополи ите л ь kije (дифферен ниро ван ные} нормативы отчислений от налога на доходы фюичсских лиц (ггревышакхцне 10%);

Порядок образования и распределения средств регионально го фонда компенсаций; Делегирование районам полномочий по вы ралли пан hjo бюджетной обеспеченности поселений;

Порядок образования и распределения районкыя фондов поддержки поселений Порядок оОри-данднни н распределения средств регионального фоЕиа со финалсир овдняя социальных расходов;

Порядок образования н распределена средств регионально! о фонда муниципального развития;

Порядок предоставления ины* м еж бюджете ых трансфертов (в пределах 1(1% общего обьсчу трансфер го в),

О d

О

<

>

о о

о о

о

ей

о

I—

о о

CL

о

X

о

о

Предлагаемая схема регионального бюджетного законодательства является важнейшей составляющей реализуемой в 2001-2008 гг. бюджетной реформы в рамках которой планируется внести поправки в Бюджетный кодекс, предусматривающие:

- отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом;

- утверждение основных (единых для всех бюджетов) позиций непосредственно Бюджетным кодексом;

- определение состава целевых статей и видов расходов каждым уровнем власти самостоятельно.

При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006-2008 гг. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 г. № 118 был экспериментально апробирован ряд существенных новаций бюджетного планирования. По сути, утверждение перспективного финансового плана Правительством - крупный шаг к составлению трехлетнего федерального бюджета.Следует отметить, что финансовое выравнивание уровня развития территорий зависит не только от перечисления трансфертов из федерального бюджета, но и от уровня налогообложения. По мнению ряда специалистов "изменения в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве, принимаемые на протяжении последних лет, привели к значительному сокращению источников доходов бюджетов субъектов Федерации" [8, с. 10]. При этом объем обязательств

региональных бюджетов, в том числе за счет принимаемых на федеральном уровне решений, постоянно увеличивается, что обусловливает несоответствие между уровнем необходимого финансового обеспечения законодательно закрепленных расходных обязательств и фактически возможным осуществлением расходов за счет средств региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база исчисления региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне ограничены.

Таким образом, сформулированная выше проблема касается зачисления общенациональных налогов - налога на доходы физических лиц и налога на прибыль предприятий - в бюджеты субфедеральных органов власти. Например, поступления от налога на доходы физических лиц полностью зачисляются в бюджеты субъектов Федерации. Две трети поступлений от налога на прибыль предприятий также зачисляются в бюджеты регионов. Согласно теории государственных финансов целесообразно не только закреплять права по этим налогам за федеральным центром, но и зачислять поступления от них полностью в федеральный бюджет. Указанные налоги являются самым эффективным инструментом вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности субфедеральных органов власти. Мнение о том, что вертикальное выравнивание должно носить механический характер, т.е. поступления от национальных налогов делятся между федеральным центром и регионами в пропорции 50:50, - ошибочно и с финансовой точки зрения, и с позиций конечного влияния налоговых доходов на функционирование государственного сектора экономики, основная задача которого - обеспечение макроэкономического равновесия и эффективной структуры совокупного спроса. Поэтому следует рассматривать эффект от зачисления поступлений от национальных налогов только после фазы финансового выравнивания бюджетной обеспеченности, когда федеральный центр дает равные возможности для всех субъектов Федерации финансировать закрепленные за ними ^ расходные полномочия. Если же поступления от общенациональных налогов полностью или в значительной части зачисляются в бюджеты регионов, они не способны выполнять перераспределитель- □ ную функцию государственных финансов, с помощью которой федеральное правительство решает О задачу обеспечения социальной справедливости. Зачисление поступлений от налогов на доходы физических лиц и на прибыль предприятий в бюджеты субъектов Федерации не только не способствует ^ сокращению экономического и финансового диспаритета между регионами и муниципальными обра- а зованиями, но даже усиливает его. ®

Процедура выравнивания бюджетной обеспеченности предусматривает определение: позиций о муниципальных образований по размерам их подушевой бюджетной обеспеченности собственными ®

СО

доходами и общего объема средств, распределяемых в порядке межбюджетного регулирования на две | части: выравнивающую и стимулирующую. Финансовые средства распределяются между муниципаль- ^ ными образованиями с целью сокращения разрыва между бюджетной обеспеченностью в расчете на о условного потребителя по собственным их доходам и средним по области уровнем бюджетной обес- ^ печенности. В результате этот уровень у каждого конкретного муниципального образования доводится ^ до заданного уровня бюджетной обеспеченности региона. Все муниципальные образования выстраи- ^ ваются от "самого недостаточного" до "самого достаточного" по уровню бюджетной обеспеченности ^ на условного потребителя. У "самого недостаточного" муниципального образования рассчитывается о объем финансовых средств, необходимый для доведения его бюджетной обеспеченности на условно- 0 го потребителя до уровня следующего по списку муниципального образования. Эта процедура повто- о ряется, пока доведение подушевого налогового потенциала "самых недостаточных" муниципальных т образований не потребует объема средств, превышающего сумму, выделенную на цели выравнивания. £ Стимулирующая часть межбюджетного регулирования распределяется пропорционально обще- £ му объему доходов, фактически поступивших в консолидированный бюджет в базовом периоде по ;= каждому муниципальному образованию. Соответственно устанавливается размер суммарной финан- ^ совой помощи каждому муниципальному образованию. Все расчеты по определению доходов мест- £ ных бюджетов основываются на отчетных данных о налоговых и неналоговых доходах, полученных >|

в прошлом периоде. С помощью коэффициентов фактически достигнутый в прошлом периоде резуль- о

®

тат корректируется и принимается за основу определения доходных возможностей муниципального ^ образования. Расходы также рассчитываются на основе фактических расходов прошлого отчетного ^ периода. С некоторыми поправками расходы прошлого периода принимаются в качестве прогнозных о расходов текущего периода и служат базой для определения потребности в бюджетных расходах на о

одного жителя муниципального образования.

По показателям, рассчитанным на основе фактических затрат, имевших место в прошлом, определяется индекс бюджетных расчетов (ИБР), используемый для перераспределения бюджетных средств региона. Межбюджетные отношения в регионах России в настоящее время формируются в условиях политических и экономических реформ, которые пока не способствуют развитию бюджетного федерализма. При финансовой поддержке регионов и муниципальных образований до сих пор применяется уравнительный и нормативно-долевой метод определения размеров финансовой помощи. Плановое выравнивание территориальных и местных бюджетов за счет трансфертов и субвенций создает у региональных и местных органов власти иждивенческие настроения и не способствует развитию их хозяйственной инициативы. Низкая доля собственных доходов в региональных и местных бюджетах заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала.

Вместе с тем, сохраняется разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся финансовых ресурсов, доходящий до полутора раз, а ежегодное изменение нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов не позволяет органам местного самоуправления планировать свою бюджетную политику даже на краткосрочную перспективу [6; 7; 5]. К тому же нормативы отчислений от регулирующих налогов не учитывают особенностей развития и социально-экономического положения отдельных регионов, а отмена с 1 января 2004 г. налога с продаж значительно снижая долю собственных доходов муниципальных образований, еще больше увеличивает зависимость местных бюджетов от бюджетного регулирования. Сложившаяся система межбюджетных отношений, основанная на принципе "перекрестного финансирования", не ориентирует на создание устойчивой заинтересованности у субъектов П Федерации в своевременном взимании федеральных налогов, подменяет работу администрации реги-¡Ё онов и муниципальных образований с налогоплательщиками "борьбой за трансферт". Для совершенствования системы межбюджетных отношений Вигандт Л.С. предлагает реализовать следующие меры □ [1]:

□ - внедрить систему рефинансирования налогов и других обязательных платежей в муниципаль-

2ных образованиях, бюджеты которых имеют дотационный характер;

-<> - формировать фонд выравнивания в зависимости не от среднедушевого бюджета, а с ориенти-

ровкой на соотношение доходного потенциала местных бюджетов с расходами минимального бюдже-® та;

I—

и - считать основным критерием выравнивания "вертикальных" бюджетных диспропорций соот-

ф ношение расходных функций местных бюджетов с теми поступлениями, которые закреплены за дан-

| ным уровнем бюджета;

- рассчитывать минимальные бюджеты на основе доходного потенциала территории. о "Горизонтальное" выравнивание должно осуществляться с учетом уровня обеспеченности тер-

Ел ритории социальными объектами. Фонд выравнивания необходимо разделить на два: ЕЕ 1) фонд, средства которого предназначены на финансирование текущих расходов местных бюд-

о. жетов (ФФТР);

< 2) фонд развития, средства которого предназначены на финансирование социального развития

^ региона (ФР). Передачу средств из ФФТР осуществлять в форме дотаций, из ФР - в виде субвенций. о Таким образом, необходима смена целевой ориентации предлагаемого механизма межбюджет-

о ных отношений на увеличение потенциала конкретной территории, а не на уравнивание ограничен-

^ ных бюджетных доходов. Необходимость в эффективном функционировании региональных бюдже-

£ тов объективно предопределяет выделение в их механизме двух систем: по формированию доходных

£ поступлений и расходных функций; по регулированию бюджетов. Обе системы, несмотря на относительную их самостоятельность, должны функционировать как единое целое, так как отражают две

^ стороны единого процесса организации бюджетных отношений.

® Международный опыт, вместе с тем, показывает, что измерение потребностей регионов в финан-

>| совых ресурсах - весьма сложная задача. Практически ни в одной стране мира пока не найдено при-

5 емлемого решения. Большинство формул бюджетного выравнивания ориентируется на фактический

® или потенциальный уровень бюджетных доходов регионов.

Л Для России с ее межрегиональными различиями такой подход вряд ли приемлем, особенно для

§ субъектов Федерации, которые без финансовой помощи федерального бюджета не в состоянии покрыть

<т) всех бюджетных затрат.

Для обеспечения равных условий функционирования муниципальных образований предлагается законодательно закрепить в виде нормативов доли закрепленных, регулирующих и собственных местных источников в минимальных местных бюджетах. Обосновываются и предложения об отказе от принципа "расщепления" налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, поскольку этот принцип, во-первых, не обеспечивает взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых в регионе или муниципалитете бюджетных услуг, а во-вторых, дает возможность властям, получающим основную часть доходов от федеральных налогов, фактически распоряжаться "чужими" средствами. Существуют мнения и о возможности формирования собственных доходов местных бюджетов за счет направления в них части федеральных и региональных налогов, закрепляемых за местными бюджетами в фиксированных долях на постоянной основе.

На основании сказанного, можно выделить два основных подхода: во-первых, предложение четко разделить все налоги на три части - федеральные, региональные и местные; во-вторых, предложение взимать налоги на территории субъекта Федерации общей суммой, а затем распределять ее между уровнями бюджета. Таким образом, финансовое выравнивание уровня развития проблемных территорий зависит как от объема перечисленных трансфертов из федерального бюджета, так и от уровня налогообложения. В настоящее время отмечается такое перераспределение налоговых поступлений, уменьшающее размер доходов бюджетов регионов. При этом объем обязательств региональных бюджетов, постоянно увеличивается, а перечень и налогооблагаемая база исчисления региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера. Саморазрешение указанной проблемы не представляется возможным по причине ограниченности полномочий по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне.

Институт регионального налогообложения по набору выполняемых функций следует рассматривать как экономико-правовой инструмент регулирования экономических процессов, что обуслов- ^ ливает его не только общегосударственную, но и региональную специфику. Последняя состоит в том, что повышение потенциала института налогообложения региона детерминируется адекватностью и □ своевременностью федерального бюджетно-налогового законодательства, способствующего повыше- О нию эффективности дискреционно-расширительной фискальной политики и сокращению временных лагов. ^

Оптимизация института регионального налогообложения позволит повысить имеющийся нало- а

говый потенциал данной территории, обеспечит самодостаточность бюджета региона, что в совокуп- ®

ности будет способствовать снижению степени дифференциации в социально-экономическом разви- о

а

тии регионов. ®

Литература.

о

1. Вигандт Л.С. К оценке доходных возможностей муниципальных образований депрессивных о регионов России // Проблемы современной экономики. 2000. № 8. ^

2. Колесов А.С. Об интегральной оценке финансового положения объектов бюджетного финан- i сирования // Финансы. 2000. № 6. g-

3. Колесов А.С. Оценка финансового положения субъектов Федерации // Финансы. 2005. № 8.

4. Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению ре- о зультатами // Финансы. 2005. № 9. о

5. О местных налогах, установленных Федеральным законом // Финансы. 2000. № 6. о

6. Регулирующие налоги в системе межбюджетных отношений // Финансы. 2000. № 10.

7. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2000. № 8.

8. Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. Взаимоотношение федерального и регионального бюджетов // Финансы. 2004. № 10.

о

о

о

х О

О