CC BY
41
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ
СП. СОЛЯННИКОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы» Финансовой академии
при Правительстве РФ
25 февраля 2003 года Финансовая академия при Правительстве РФ провела научно-практический семинар «Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства России». В работе семинара приняли участие руководители, ведущие сотрудники Аппарата Правительства РФ, Счетной палаты РФ, Департамента финансов Правительства г. Москвы, Центра фискальной политики, ведущие ученые Финансовой академии при Правительстве РФ, Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Российской правовой академии Министерства юстиции РФ и других вузов России.
Открывая семинар, ректор Финансовой академии при Правительстве РФ, доктор экономических наук, профессор Грязнова А.Г. отметила, что необходимость его проведения определяется остротой вопроса о том, в каком направлении будет развиваться бюджетная система страны, так как одним из факторов, определяющих социально-экономическую и политическую стабильность в России, является успешное проведение бюджетной реформы на принципах федерализма. В настоящее время в нормативных актах исполнительной власти определена общая направленность развития бюджетных отношений в стране, совершенствования форм организации межбюджетных взаимосвязей. Однако этого явно мало для успешного осуществления многоаспектной бюджетной реформы. Последовательное и поэтапное ее проведение должно базироваться на таком нормативном акте, в котором были бы четко определены цель, задачи, основные направления и мероприятия бюджетной реформы как в целом, так и по периодам ее проведения.
В своем выступлении Грязнова А.Г. подчеркнула, что вопросам бюджетной реформы уделяется недостаточное внимание не только в нормативно-правовых актах, но и в теоретических ис-
следованиях. В результате порой принимаются взаимоисключающие решения, что, естественно, снижает эффективность проводимых мероприятий, приводит к невозможности комплексно оценить последствия принимаемых решений и проводимых в бюджетной сфере мер. В этой связи все большее значение приобретают разработка и реализация научно обоснованной концепции проведения бюджетной реформы в России, нацеленной на обеспечение устойчивого экономического роста и укрепление финансовой стабильности в стране.
Для решения данной задачи необходимо разработать теоретические и методологические основы бюджетной реформы, отвечающие современным требованиям развития Российской Федерации, обосновать выбор направлений и механизмов бюджетного регулирования социально-экономических процессов в условиях формирования рыночной экономики в нашей стране и высокого уровня ее зависимости от внешних факторов. Иначе, реформируя бюджетную систему, можно построить ее такой, что она будет существенного отличаться от первоначально задуманного варианта.
Продолжая эту тему, заведующая кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ, доктор экономических наук, профессор Родионова В.М. сказала, что современный этап бюджетной реформы характеризуется двумя принципиальными особенностями: во-первых, он проходит в условиях готовящейся реформы местного самоуправления, которая должна существенно изменить систему взаимоотношений регионов с муниципальными образованиями, во-вторых, этот этап должен определить стратегические цели развития бюджетной системы РФ, потому что, дойдя до определенного уровня своего развития, бюджетная реформа стала топтаться на месте.
Родионова В.М. считает, что бюджетная система РФ в долгосрочной перспективе должна раз-
виваться на принципах бюджетного федерализма, а это предполагает определение в Бюджетном кодексе РФ содержания и принципов бюджетного федерализма, механизма их реализации. В этой связи необходимо обеспечить на практике реализацию принципа самостоятельности бюджетов разного уровня РФ, так как пропорции разграничения и распределения доходов и расходов свидетельствуют о сохранении централизма в построении бюджетной системы России, которая по Конституции является федеративным государством.
В своем докладе Родионова В.М. отметила, что реформа местного самоуправления должна обеспечить самостоятельность муниципальных образований и сопровождаться реальным разграничением полномочий и финансовых источников их обеспечения между уровнями власти.
Обобщая опыт работы Счетной палаты РФ аудитор Счетной палаты РФ, доктор экономических наук Воронин Ю.М. выделил ряд положений, которые отрицательно влияют на развитие бюджетных отношений в Российской Федерации. В частности, это отсутствие научно обоснованной методики определения макроэкономических индикаторов, на базе которых рассчитываются проекты бюджетов разных уровней; формирование и утверждение профицитного бюджета на федеральном уровне; нахождение в структуре Министерства финансов РФ Федерального казначейства; эффективность использования государственных финансовых ресурсов и собственности.
Воронин Ю.М. в своем докладе проанализировал представленные Правительством РФ проекты федерального бюджета на 2000 - 2003 годы и отметил, что, например, Правительство РФ внесло в Государственную Думу РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на 2003 год исходя из прогнозируемой величины ВВП 13 050 млрд руб. Доходы федерального бюджета предусматривались в сумме 2417,8 млрд руб., расходы -2345,6 млрд руб., профицит - 72,2 млрд руб., что в 1,14 раза больше, чем заложенное в проект бюджета финансирование промышленности, энергетики и строительства, в 2,4 раза больше объема финансирования сельского хозяйства и рыболовства, в 1,79 раза больше, чем финансирование науки; профицит составлял 48% расходов на социальную политику государства. Снова Правительством РФ была использована «технология» занижения объема ВВП и доходов федерального бюджета: предусмотрено снижение темпов роста реальной заработной платы с 18 - 20% в 2000 - 2002
•Динамика роста среднемесячной заработной платы за последние годы показывает, что номинальная начисленная среднемесячная заработная плата в 2003 году должна составить не менее 5 795 руб., а фонд оплаты труда - 3 480 млрд руб., то есть на 320 млрд руб. больше по сравнению с представленными Правительством РФ расчетами.
годах до 6,3 - 7% в 2003 - 2005 годах; занижены показатели номинальной заработной платы и фонда оплаты труда базового 2002 года1 и соответственно прогнозируемый на 2003 год объем валового внутреннего продукта.
В своем докладе Воронин Ю.М. отметил, что до настоящего времени не решена задача органического сочетания прогнозных оценок развития отраслей экономики и регионов с прогнозными оценками социально-экономического развития страны в целом. Поэтому для повышения эффективности первой стадии бюджетного процесса необходимо создать условия для своевременной разработки бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, и, что особенно важно, формировать бюджеты на основе макроэкономических индикаторов, а не на желаемых результатах, для чего необходимо соответствующее нормативно-право-вое обеспечение.
Воронин Ю.М. обратил внимание, что сознательное формирование профицитного бюджета имеет отрицательные последствия для экономики, потому что профицит федерального бюджета - это не что иное, как сокрытие значительных средств, использование которых должным образом не урегулировано Бюджетным кодексом РФ и противоречит основополагающим принципам функционирования бюджетной системы (например, принципу сбалансированности), приводит к «замораживанию» многомиллиардных сумм и устраняет контроль со стороны налогоплательщиков за огромными финансовыми ресурсами.
Для повышения эффективности управления государственными финансовыми ресурсами и собственностью, по мнению Воронина Ю.М., необходимо выделить Федеральное казначейство из состава Министерства финансов РФ, совершенствовать нормативное и методическое обеспечение учета бюджетных средств в процессе исполнения бюджета.
Заведующая кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, доктор экономических наук, профессор Крохина Ю.Л. в докладе проанализировала ряд положений Бюджетного кодекса РФ и отметила, что необходимо уточнить определение доходов бюджета, данное в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, так как, во-первых, признаки безвозмездности и безвозвратности соответствуют не всем доходам бюджета; во-вторых, вызывает сомнение определение доходов бюджетов всех уровней только законодательством РФ, хотя действие принципа федерализма в государственном устройстве России распространяется и на правотворчество субъектов Федерации, в том числе и в бюджетной сфере; в-третьих, сужается сфера всеобщности доходов бюджетов при закреплении их за органами власти, потому что доходы бюджета яв-
л я юте я собственностью общественно-территориального образования в целом (Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования), а соответствующие органы власти (местного самоуправления) только реализуют бюджетную компетенцию от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования. В этой связи Кро-хина Ю.А. предложила ввести в научный оборот и закрепить в Бюджетном кодексе РФ определение доходов государственного бюджета как части финансовых ресурсов государства в виде строго определенных нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в бюджет государства в целях создания его финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей.
Говоря о классификации доходов бюджета, приведенной в ст. 47 и 48 Бюджетного кодекса РФ, Крохина Ю.А. подвергла сомнению правомерность использования термина «закрепленные доходы» в качестве определяющего элемента понятия «собственные доходы». По ее мнению, данные понятия неравнозначны, поскольку поступившие в бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся казной, то есть собственностью субъекта РФ или муниципального образования, самостоятельно расходуются ими и не подлежат возврату в вышестоящий бюджет.
Крохина Ю.А. обратила внимание на несоответствие отдельных норм Бюджетного кодекса РФ, регламентирующих разграничение расходов между бюджетами разных уровней, Конституции РФ, так как Бюджетный кодекс РФ устанавливает открытый перечень расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и совместно финансируемых расходов, что превышает объем конституционно определенных предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, поскольку перечни ст. 71 и 72 Конституции РФ являются закрытыми.
Заведующая кафедрой административного и финансового права Воронежского государственно-го университета, доктор экономических наук, профессор Карасева М.В. отметила, что в Бюджетном кодексе РФ должны найти отражение следующие вопросы:
1) о праве собственности на бюджетные средства, так как в Бюджетном кодексе РФ не определены собственники средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а понятие бюджета, данное в ст. 6, является экономическим, а не юридическим, поэтому оно не может быть эффективно использовано при разрешении бюджетно-пра-вовых коллизий.
2) о законодательном определении понятия
«бюджетное устройство РФ», которое отсутствует в Бюджетном кодексе РФ. Необходимость понятия «бюджетное устройство РФ» в настоящее время определяется тем, что оно допускает в рамках существующей трехуровневой бюджетной системы инвариантность в формировании местных бюджетов с учетом местных особенностей и интересов субъектов РФ.
3) об уточнении понятия «бюджетная система РФ», данного в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ. По мнению Карасевой М.В., недопустимо объединять в рамках бюджетной системы РФ бюджеты разных уровней и бюджеты государственных внебюджетных фондов, так как бюджеты государственных внебюджетных фондов являются самостоятельным звеном финансовой системы РФ и принципы их функционирования не совпадают полностью с принципами бюджетной системы РФ, закрепленными в ст. 29 - 38 Бюджетного кодекса РФ. Развивая этот вопрос, профессор кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доктор экономических наук Пономаренко Е.В. отметила, что Бюджетный кодекс РФ резко сократил перечень государственных внебюджетных фондов, в связи с чем многие государственные, региональные и муниципальные внебюджетные фонды были консолидированы в соответствующие бюджеты, как правило, с сохранением целевого статуса. Однако не все внебюджетные фонды могут стать целевыми бюджетными: например, есть федеральная программа энергосбережения, региональные программы водосбережения, по которым в качестве источников финансового обеспечения в нормативно-правовых актах названы соответствующие внебюджетные фонды, например - энергосбережения. В программах указаны источники формирования средств фондов. В частности, 1,0 -2,5% от энергетического тарифа региональными энергетическими комиссиями разрешено перечислять во внебюджетные фонды энергосбережения, которые, кроме того, могут получать средства из бюджета, привлекать их на финансовом рынке. Но эти фонды не легитимны, так как отсутствуют в перечне, установленном Бюджетным кодексом РФ. Сейчас эта ситуация законодательного вакуума сложилась для целого ряда фондов, которые являются инструментами реализации федеральных программ, что негативно влияет не только на осуществление этих программ, но и является тормозом территориального социально-экономического развития.
Консультант по правовым вопросам Центра фискальной политики, кандидат юридических наук Чесноков A.A. посвятил свой доклад проблемам правового регулирования расходных полномочий
между уровнями власти и, в частности, в качестве основных проблем назвал: перегруженность бюджетов всех уровней расходными обязательствами, с которыми может справиться частный сектор; противоречие отдельных норм отраслевого законодательства Конституции РФ; противоречия отдельных норм законодательства друг другу (в том числе в рамках одного и того же закона); нечеткость разграничения ответственности за реализацию расходных полномочий; неадекватность действующей бюджетной классификации фактически исполняемым органами власти расходным функциям; перегруженность федерального уровня полномочиями по предметам ведения нижестоящих уровней; перегруженность нижестоящих уровней расходными обязательствами по предметам ведения Российской Федерации.
Для решения названных проблем Чесноков А.А. предложил сосредоточить усилия на двух направлениях реформирования действующего законодательства, регулирующего вопросы разграничения расходных полномочий: внести изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, а также внести поправки в отраслевые законодательные акты, регулирующие в том числе и вопросы, затрагивающие различные аспекты разграничения полномочий в бюджетной сфере. При этом было подчеркнуто, что четкое законодательное разграничение расходных полномочий должно дополняться кардинальной реформой налоговой системы, так как это обеспечит соответствие между ответственностью за принятие решений о бюджетных расходах и ответственностью за обеспечение этих расходов финансовыми средствами.
Заместитель руководителя Департамента финансов Правительства г. Москвы, кандидат экономических наук Ширяев В. П. посвятил свой доклад проблемам обеспечения бюджетно-финансовой состоятельности субъектов РФ. При этом «состоятельность бюджетов» понималась как расчетная стабильность функционирования бюджетной системы региона в действующих нормативно-пра-вовых условиях, в конкретно существующей и прогнозируемой на перспективу финансово-экономической ситуации, с обязательным обеспечением как принятых социальных, долговых и иных обязательств, так и реализацией объективно-необходимых мер экономического развития, пополнения казны и казенного достояния. Ширяев В.П. подчеркнул, что состоятельность и устойчивость бюджетов - это разные понятия.
Проанализировав положения Бюджетного кодекса РФ в части определения и регламентации вопросов государственного финансового контроля, Ширяев В.П. предложил провести систематизацию и взаимоувязку положений кодекса, особенно по вопросам государственного финансового контроля, с внесением соответствующих измене-
ний в его текст; сделать экспертизу правовых актов, регулирующих вопросы финансового контроля, государственного финансового контроля и деятельности финансовых органов, и по ее результатам, используя единую терминологию и ее смысловую трактовку, внести соответствующие изменения в эти акты.
В этой связи доцент кафедры финансов Саратовского государственного социально-экономического университета, кандидат экономических наук Кириллова О.С. отметила, что поднять уровень собственных доходов субъектов РФ и муниципальных образований можно за счет преобразования части отчислений от федеральных регулирующих доходов в собственные доходы территориальных бюджетов путем закрепления их в виде квот. Гибким должен быть и подход к установлению нормативов отчислений от регулирующих доходов. Принципиально должно обеспечиваться оптимальное сочетание единых для всех территорий нормативов с нормативами дифференцированными - как по налоговому потенциалу той или иной территории, так и по видам налогов, а также по уровню или размеру устанавливаемого норматива (максимальный или минимальный). Как показывает опыт, единый подход к территориям должен заключаться не в одинаковых (единых) размерах нормативов отчислений, а в единых методиках их исчисления.
Основным направлением развития межбюджетных отношений в России, по мнению Кирилловой О.С., должен стать постепенный переход от их приоритетной направленности на дотационное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов к преимущественному созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов РФ, увеличения заинтересованности региональных и местных властей в расширении и укреплении собственной доходной базы.
Доцент кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ, кандидат философских наук Селюков А.Д. на основе анализа нормативно-правовых актов, регламентирующих финансово-бюджетные отношения в России, охарактеризовал принципы межбюджетных отношений в субъектах РФ. При этом в качестве основного был выделен принцип автономии местных бюджетов, нацеленный на сочетание интересов всех уровней бюджетной системы. Селюков А.Д. подчеркнул, что данный принцип является интегрирующим, комплексным, включающим в себя ряд определенных финансово-бюджетным законодательством РФ принципов:
1) самостоятельности местных бюджетов, имеющий приоритетное значение для развития местного самоуправления;
2) разграничения расходов между бюджетами разных уровней;
3) максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;
4) разграничения и распределения доходов по уровням бюджетной системы;
5) взаимной ответственности;
6) компенсации выпадающих доходов или возникающих расходов вследствие решений, принимаемых органами государственной власти. При этом Селюков А.Д. отметил, что процесс
разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, как указано в ст. 30 Бюджетного кодекса РФ, означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Однако подход к механизму разграничения доходов и расходов, по его мнению, должен быть иным: сначала следует осуществлять разграничение расходов бюджетов разного уровня, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, а затем уже распределять и закреплять соответствующий объем доходов.
Старший преподаватель кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ, кандидат экономических наук Васюнина МЛ. в своем докладе выделила два основных направления совершенствования бюджетного законодательства в России: 1) гармонизация норм государственного и бюджетного права, регулирующих бюджетные полномочия органов государственной власти всех уровней; 2) четкое и однозначное законодательное регулирование механизма взаимодействия муниципальных образований различного уровня при формировании ими собственных бюджетов.
Необходимость гармонизации норм государственного и бюджетного права связана с тем, что в настоящее время органы государственной власти субъектов РФ фактически определяют построение бюджетной системы РФ на региональном и местном уровнях. Субъектами РФ активно принимаются законодательные акты о бюджетном устройстве региона, регулирующие структуру местных бюджетов, принципы их взаимоотношений, форму и условия регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований и др.
Между тем Бюджетный кодекс РФ предусматривает несколько иной подход к разделению полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в вопросах регулирования бюджетного устройства РФ. Основная часть этих полномочий относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, в то время как компетенция региональных органов государственной власти фактически ограничена выбором форм межбюджетного
регулирования. Поэтому Васюнина МЛ. сделала вывод, что общей предпосылкой к упорядочению нормотворчества сторон может явиться признание совместной компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ в основных вопросах бюджетного устройства РФ и, прежде всего, организации и принципов построения бюджетной системы Российской Федерации.
Второе направление совершенствования бюджетного законодательства определяется тем, что в соответствии с действующим законодательством на субъекты РФ ложится вся полнота власти по организации бюджетных отношений с муниципальными образованиями разного уровня. При этом муниципальные образования ограничены в реализации бюджетных прав, формирование их бюджетов находится в исключительной зависимости от средств, поступающих в порядке межбюджетного перераспределения. В этих условиях, как отметила Васюнина М.Л., признание права населения на местное самоуправление сталкивается с невозможностью самостоятельного решения основных вопросов местного значения. В то же время, созданы прецеденты субординации отношений органов местного самоуправления в формировании собственных бюджетов; реализации органами местного самоуправления разного уровня бюджетно-налоговых полномочий, не соответствующих их правовому статусу.
Старший преподаватель кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ, кандидат экономических наук Строков А.И. в этой связи проанализировал финансовые аспекты реформы местного самоуправления в Российской Федерации и подчеркнул, что действующее законодательство о местном самоуправлении противоречит бюджетному законодательству, которое устанавливает возможность существования только одного уровня местных бюджетов, единого списка местных налогов, единого списка расходных обязательств.
Строков А.И. подчеркнул, что в рамках реформы местного самоуправления в России необходимо внести в Бюджетный кодекс РФ поправки, которые снимают ограничение на количество уровней бюджетной системы. В ст. 10 следует установить, что бюджетная система РФ состоит из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, в том числе бюджетов муниципальных районов, городских округов и бюджетов городских и сельских поселений.
Продолжая обсуждение перспектив бюджетной реформы в РФ, студенты Финансовой академии при Правительстве РФ и Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова провели 4 апреля 2003 года дебаты на тему: «Межбюджетные отношения и управление региональными финансами». Большой интерес вызвал доклад, подготовленный
студентами Финансовой академии при Правительстве РФ Мардаровской О. С., Машковой Н.И., Милаки-ным P.M., Степаненко Е.А., Толстоноженко И.А. В
качестве приоритетов развития межбюджетных отношений в РФ ими были выделены:
1. Пересмотр пропорций распределения ресурсов между уровнями бюджетной системы РФ в пользу региональных и местных бюджетов.
2. Расширение налоговой базы субъектов РФ.
3. Сокращение перечня расходов, совместно финансируемых из бюджетов разных уровней.
4. Гарантии возмещения средств по федеральным полномочиям, передаваемым органам власти субъектов РФ.
5. Процессуальная защита интересов субъектов РФ при рассмотрении, уточнении и утверждении налогово-бюджетных законов на федеральном уровне.
6. Обеспечение прозрачности механизма предоставления финансовой помощи субъектам РФ. Для решения проблем сбалансированности
территориальных бюджетов студенты Финансовой академии при Правительстве РФ предложили разграничить предметы совместного ведения с максимальным сокращением их количества, отметив, что этот процесс должен носить гласный, общественный характер. По оставшимся предметам со-
вместного ведения должен быть законодательно установлен механизм софинансирования. Например, в Бюджетном кодексе РФ по расходам совместного ведения можно сразу оговорить конкретные количественные пропорции выделения средств из федерального, региональных и местных бюджетов для реализации предметов совместного ведения, указать бюджет, через который они будут финансироваться.
Студенты в ходе дебатов подчеркнули, что необходимо ввести дополнительные процессуальные гарантии против возникновения нефинансируе-мых мандатов, а также разработать действенную систему ответственности за нарушение бюджетной дисциплины с признанием нефинансируемых федеральных мандатов фактом нарушения бюджетной дисциплины.
Таким образом, проведенные научно-практи-ческие мероприятия показали, что устойчивый экономический рост, финансовая стабильность в России во многом зависят от качества законодательства. Это обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования бюджетного законодательства РФ для обеспечения условий реализации потенциала бюджетных инструментов регулирования социально-экономических процессов.
