CC BY
254
И.Л. Друкаров
Проблемы правового регулирования надзора прокурора за исполнением законов и соблюдением прав человека и гражданина
Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. обозначило новый этап в развитии законодательства и деятельности российской прокуратуры. Ст. 129 Конституции "тгановила, что прок ратура составляет единую цеьгрализованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. В ч. 5 этой статьи указано, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются Федеральным законом. Последний был принят 16 октября 1995 г., благодаря чему на данном этапе положение прокуратуры в системе государственного аппарат; стало вполне определенным. На прокуратуру, несмотря на известное сопротивление сторонников радикальной судебной реформы [1], были возложены не только обязанности по борьбе с преступностью (надзор за расследованием преступлений, поддержание государственного обвинения в суде) [1, с. 56], но, как и прежде, функции надзора от имени Российской Федерации за исполнением гействующих на её территории законов, а также иные функции, установленные федеральными законами Суголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по оорьбе с пресптшо-стью, участие в соответствии с процессуальным законодательством РФ в рассмотрении дел судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов, участие в правот орческой деятельности)[3].
Мы не можем в данной статье рассмотреть и раскрыть все содержа, ^льные вопросы принятого закона. Наибольший интерес для на редставляет осуществление прокуратурой надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органам! местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; а также за соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами и должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Одним из основных предметов надзорной деятельности лрокуратуры является исполнение законов, поэтому важно уяснить вкладывающееся в соответствии с Конституцией РФ понятие верховенства законов. Ч. 2 ст. 4 Конституции устанав-
ливает, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей те^итории России. Данная норма означает что все иные законы (субъектов федерации) и подзаконные нормативные акты не могут противоречить Конституции и федеральным чаконам, а в случае конкуренции последних с законами субъектов федерации и подзаконными правовыми актами Конституция и федеральны законы имеют приоритет. Эта достаточно простая формула имеет немало иодводных рифов. В практике правоприменения нередко возникали ситуации, когда федеральные законы не применялись при наличии указов Президента или законо» субъектов Российской Федерации. И это определялось обстановкой в стране.
Правовое поле российского законодательства подвергается существенным изменениям в связи с переменами, происходящими в обществе под воздействием возникновения новых, капиталистических отношений. Законодательные органы государственной власть не всегда поспевают с принятием новых законов иве »здании новой законодательной базы в целом. Но поскольку жизнь рождает новые требования, Президент России вынужден издавать указы, имеющие нормативное содержание, то же самое происходит, когда субъекты федерации принимают свои законы, не имея соответствующей федеральной базы, в результате чего указы Президента и заксны субъектов федерации заполняют незакрытые правовые ниши, а иногда вступаю- в противоречие с прежними законами Российской Федерации. Например, законодательство о земле (Земельный кодекс, Закон «О земельной реформе» и другие) устанавли ает ограничения на приобретение земли в частную собственность. В то же ¿ремя Конституция РФ 1993 г. в ст. 36 установила право граждан и их объединений иметь в частной собственности зем^. Но новый Земельный кодекс, в котором был бы урегулирован механизм куплт-продажг земли, до сих пор не финят, в связи с чем Президент, а также некоторые субъекты федерации в соответствии с намеченным курсом реформ приняли: Президент - указы, а субъекты федерации - свои местные законы, которые регулируют куплю-продажу земли.
В этих случаях вопрос верховенства закона, как это vcтaнoвлeнo Конституцией, становится проблематичным.
Ст. 76 Конституции РФ урегулировала вопросы ведения Российской Федерации и ее субъектов. В п. 6 этой статьи устанавливается верховенство
нормативных актов субъектов федерации перед /едеральным законом в случаях, когда нормативный акт субъеис федерации издан вне пределов 1едения РФ и совместного ведения РФ и ее субъ ек-тов. Между тем. согласно ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» прокуратура осуществляет надзоп только за исполнением действующих на ее территории законов, а в ст. 2 Чакона говорится, что «в целях ■обеспечения верховенства закона она осуществляет надзор за исполнением законов и соответствия законам правовых актов», изданных перечисленными в ней субъектами надзора. Учитывая указания ст. 76 Конституции, прокурор не должен осуществлять надзор за соблюдением законов, £ротиворечащих нормативным актам субъектов федерации, если последние изданы в тределах их предмета ведения. Указанное выше создает противоречия [ри осуществлении прокуратурой функции надзора за исполнением законов, так как в этом случае имеет место приоритет нормативных актов, не осязательно законов, но надзор за их исполнением прокурор не должен осуществлять, как это и следует из Закона «О прокуратуре РФ».
В связи с проводимыми в стране преобразованиями, связанными с необходимостью построения правового государства, и, в частности, в связи с принятием новой Конституции, появились задачи: 1) обеспечить приоритет соолюдения прав и свобод человека и гражданина; 2) огради организации от нежелательного вмешательства государсг-венных органов, в особенности органов прокуратуры, в сферу рыночных отношений.
Эти две задачи были разрешены путем введения в разд. 3 «Прокурорский надзор» Закона гл. 2, регулирующей надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, что дало возможность существенно изменить предмет надзора прокурора в гл. 1 того же раздела «Надзор за исполнением законов». При сопоставлении указанной главы с таковой Закона «О прокуратуре РФ» 1992 г. видно, что ь перрой (Закон 1995 г.) отсутствуют субъекты надзора: предприятия, учреждения, организации и объединения независимо от их подчиненности. Такая редакция обусловлена тем, чтобы первичные ячейки организации обеспечения производства, торговли, бытового обслуживания, финансирования и тому подобные были выведены из-под прокурорского надзора.
Формулировка ст. 21 гл. 1 разд. 3 Закона включает надзор за соблюдением законов исполнительными органами субъектов федерации, местного сам'"'правления и органами контроля которые должны в соответствие с существующими законами и во исполнение их контролировать деятельность указанных выше предприятий, учреждений организаций и объединений.
Учитывая новую правовую обстановку, Генеральный прокурор Российской Федерации в своем приказе от 22 мая 1996 г. №30 «Об опганшации прокурорского надзор« за исполнение1* законов, соблюдением прав и свобод человека и граждан; на» потребовал от подчиненных прокурооов в над зоре за исполнением законов контролиггоющим* органами первостепенное значение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, что предполагает требования к прокурорам обеспечить косвенно надзор за исполнением законов $ коммерческих и некоммерческих организация : (что равно предыдущей формулировке старого закона - предприятиях, учреждениях, организациях и объединениях). Таким образок 'осстанавливается равновесие для создания возможности пресечения нарушения законов в деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, где прокурор непосредственно, согласно новому закону, надзор I :е осуществляет. Он не вмешивается в деятельность коммерческих и некоммерчески^, организаций, но через посредство органов, контролирующих эти организации с точки зрения соблюдение ими законов (эти органы осуществляют контроль и в других сферах их деятельности), оказывает влияние на состояние законности в организациях.
В результате дос-игаются следующие цели: во-первых, расширяются возможности прокурорского надгора за состоянием законности без привлечения дополнительных сил и средств; во-вторых, не допускается непосредственное вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйственную и иную деятельность коммерческих и некоммерческих структур в сфере экономики и рыночных отношений. От прокуроров требуется компетентное и квалифицированное воздействие на контролирую' ¡ие органы, которые, как показала правоприменительная практика, нередко непоследовательно, а зачастую довольно инертно реализуют свои полномочия по контролю в указанных организациях. Чтобы стимулировать деятельность органов контроля, прокурор должен широко использовать собственные проверки в этих органах и давать им поручения о проведении проверок и ревизий в подконтрольных и подведомственны> организациях, а также требовать от них повышения уровня эффективности проверок и ревизий и реагирования по результатам: устранения правонарушений, привлечение к ответственности лиц, их совершивших.
Рассмотрение соотношения надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прш и свобод человека и гражданина позволяет установить, что предметом последней функции охватыва ется круг прав и свобод человека и гражданина, ] ключающих, согласно Конституцт РФ, личные права и свободы (ст. 19-28); политические права
свободы (ст. 29-33); социальные и экономические .фава и свободы (ст. 34-44). Ознакомление с содержанием сказанных норм позволяет сделать вывод, что они фактически охватывают все сферы жизни людей, что, в конечном счете, образует все законодательное поле государства. Следовательно, если в этих сферах обнару шваются нарушения закона, то прокурор имеет право вмешаться для устранения нарушения. Особенностью надзора по этому предмету является лишь то, что поводом для прокурорского вмешательства должны быть заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях прав и свобо; человека и гражданина, тогда как дат чадзора за исполнением законов (т.е. по предмету гл 1) достаточно любой информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Следует признак, что поводы практически почти всегда совпадают, так как ими могут быть обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации, другие материалы о допущенных правонарушениях. Различия можно усмотреть, и то лишь частично, кома речь идет об информации, полученной к результате анализа материалов тгатистики и обобщения материалов правоприменительной практики.
Разграничение между обеими функциями можно провести и таким образом, что надзоь за исполнением законов предполагает выявление нарушений законов, которые приставляют чнтерес для государства и общества, а при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина речь идет об охраняемых законом интересах отдельны* личностей. Но нужно признать, что это разграничение достаточно условно, поскольку государство и общество всегда заинтересованы в защите законных прав и свобод человека и гражданина.
В подтверждение этому можно привести следующее рассуждение: охрана окружающей природной среды (водных источников, атмосферы, растительного и животного мира) относится к сфере охраняемых законом интересоь государства, но в то же время является средством обеспечения права каждого человека на защиту его здоровья и жизни. Поэтому при наличии информации, в том числе сообщений, обращений, жалоб и заявлений, прокурором может быть использован весь комплекс полномочий гл. 1 и 2 разд. 3 Закона «О прокуратуре РФ». Имея полномочия на разрешение конкретных жалоб и заявлений о нарушения^ прав и свобод человека и гражданина, прокурор использует все предусмотренные указанным законом полномочия для проведения проверок и обращения в соответствующие организации. При этом проверки и реагирование могут не ограничиваться восстановлением нарушенных пра! конкретного гражданина, но и обеспечивать защиту охраняе-
мых законом лттересов государства в целом, общества или значительных групп населения.
Сказанное может быть повторено при выявлении нарушения политических прав и свобод человека и гражданин" в связи с реализацией ими права участвовать в выборах, свободы слова и т.д. Наличие информации у прокурора о таких правонарушениях позволяет ему вмешаться, выходя за предели защиты прав и свобод одного человека, так как это затрагивает интересы больших групп граждан и общества в целом.
Ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ» устанавливает в качестве предмета надзора исполнение законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами и издаваемы^ ими правовых актов. Учитывая, что субъектам федерации согласно Конституции РФ предоставлены достаточно широкие полномочия для исполнения законов и издания лравовых актов эта деятельность прокурора должн?" стать важным рычагом обеспечении единства законности, когда федеральные законы в области экономики, охраны природной среды, социальных прав граждан и подобные требуют единообразного их применения на всем правовом поле государства. Механизм обеспечения единства законности, в частности, состоит в возможности принесения протестов на незаконные правовые акты тому же органу ши должностному лицу, которые издали этот акт, или внесения представлений в органы, могущие принять исчерпывающие меры к устранению правонарушении, вынесения постановлений о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении в отношении должностных лиц, допустивших правонарушения, предъявления исков о возмещении ущерба.
Однако оттотестование незаконных актов и внесение представлении не всегда ягляются эффективными и даже возможными. Так, принесение протестов на незаконные акты нередко не имеет положительных последствий и требует дальнейшей деятельности прокурора, состоящей в подаче заявления в суд (арбитражный суд), который призван принять окончательное решение.
Рекомендация, данная в Комментарии к Закону «О прокуратуре РФ» «^ждается в уточнении. Спорным является предложение обращаться с протестом в вышестоящий орган в связи с тем, что нижестоящий и вышестоящий органы относятся к одной системе правоприменительной деятельности, от лица которой они выступают, и поэтому в вышестоящий орган целесообразна принести протест, «ели есть основание рассчитывать на более объективное рассмотрение, чем в нижестоящем органе, принявшем незаконный акт [2, с. 119].
Такая рекомендация прямг противоречит ст. 23 Закона «С поокуратуре РФ», где сказано, что прокурор или его заместитель приносит протест в орган или должностному тцу, которые издали этот акт "мысл этой нормы состоит в том, что каждый орган или должностное лицо чесут ответственность за принятое решение и никто другой не может принять на себя ответственность за это решение или ущемить право данного органа или должностного лица отстаивать правомерность своего решения. Только суд правомочен (при отказе органа или должностного лица) отменить незаконный акт, так как в этом случае могут быть соблюдены все правовые и процессуально-правовые гарантии, в том числе и право на пожалование органом или должностным лицом в кассационную инстанцию внесенного судом решения до вступления его в законную силу. В случае отмены акта вышестоящим органом нижестоящий орган или должностное лицо права на обжалование ишаются, что противоречит принципам правового государств^. Кроме того, органы, принявшие решение, как правило, являются юридическими лицами и обладают всей полнотой специальной правоспособности и, следовательно, вмешательство вышестоящего органа в деятельность нижестоящего юридического лица окажется нарушением его компетенции и законных прав.
Очевидно, что альтернативой принесению протеста в орган или должностному лицу или следствием отклонения протеста может быть только заявление в суд (арбитражный суд) об отмене противоречащего Констт уции или закону (по мнению прокурора) правового акта.
Другая форма реагирования прокурора на на-оушения закона - представление - может быть применена при совершении органом или должностным лицом незаконных действий или и ноу неисполнении законов. В этом случае при отклоне нии представления прокурор может обратиться в установленном законом порядке в вышестоящую организацию или к вышестоящему должностному лицу сам или через вышестс ;щего прокурора В Законе «О прокуратуре РФ» по этому поводу не сказано ничего, но по смыслу его прокурор обязан "принять необходимые меры к устранению нарушений закона, и если ни одна из этих мер не дала результата, он должен использовать тсазанное выше средство для устранения правонарушений. Такие действия прокурора обусловлены здравым смыслом и подтверждены прокурорской практикой многих лет. При наличии злостных и .рубых нарушений закона, если преде явление отклонено, прокурор может также возоудить уголовное или административное преследование в установленном порядке.
Ранее в литературе существовало неоднозначное понимание содержания правового акта являющегося предметом опротестования. Л.А. Николаева высказала» в пользу того, что любое правовое действие должне рассматриваться как правовой акт, не оформленный документально г3, с. 57]. Мы поддерживали эту позицию, полагая, что если действия порождают правовые последствия, то, являясь незаконными, они подлежат отмене, а ими порожденные последствия - странению [4, с. 44-47]. Согласно нынешней форм"тшровке ст. 23 Чакона правовой акт «издается» (а не совершается/ Тем самым исключаемся возможносг высказанного выше толкования смысла правового акта. Он «издается», а действия - совершаютс а не вдаются. Следовательно, протест на действие не может быть лринесен, и не может быть поэтому обжалования прокурором незаконного действия в суд. Это выглядит как парадокс, потому что лро-тиворечит общему, установленному законом порядку обжалования в суд гражданами действий государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан [5].
Согласно Закону «О прокурат"ое РФ« прокурор наделен правозащитным** правами и обязанностями (см. об этом ст. 27, ч. 4 Закона), но он не может обратиться с заявлением в суд об отмене незаконного действия или устранении причиненных этим действием последствий. Он вправе лишь предъявить иск для защиты ущемленного права шр* свободы гражданина.
В связи со сказанным Генеральный прокурор в своем приказе №30 предложил подчиненным прокурорам опротестовывать незаконно изданные правовые акты и вносить представления на незаконные действия (даже если совершено только одно действие!). Полагаем, что прокурор должен иметь более действенное средство реагирования на незаконные действия, в особенности, если они могут быть четко идентифицированы. Таким усилением возможностей реагирования могло быть и текстуально* изменение гг. 23 упомянутого Закона, < указанием в тексте, что трокурор приносит протест на противоречащий закону правовой акт или незаконные действия органа или должностного лица.
Опротестование правовых актов, принятых органами власти субъектов Федерации с нарушением ст. 76 Конституции РФ о предмете ведения Рос-"ийской Федерации и ее субъектов, с целью обеспечения верховенства Конституции и федеральных законов стиснулось с рядом трудностей, относящихся к механизму обеспечения верховенства законов. Отклонение ппотестов на подобные акты не может повлечь за собой подачу заявлений в судь' общей юрисдикции и арбитражные суды. Это вьт-
«удило Генерального грокурора ппедложить под-шненным прокурорам в случае отклонения протестов органами власти "убъектов Федерации, принявшими правовой акт с нарушением требований ст. 76 Конституции, т.е. осуществившими правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных ппавовых актов вне рамок полномочий п. 4 этой статьи, высылать ему доку-мент'-т с обоснованием незаконное^ правового акта. Данное указание Генерального прокурора обусловлено необходимостью тринягия мер к устранению правонарушений и невозможностью для юдчиненных прокуроров решить этот вопрос своими правовыми средствами.
Генеральный прокурор в соответствии со ст. 9 Закона «О прокуратуре РФ» с целью устранения противоречий в законодательстве, а также нарушений законов вправе внести в орган, обладающий правом законодательной инициативы, свои предложения об изменении законов, а в случае нарушения прав человека и гражданина сделать запрос по этому поводу в Конституционный суд. Тем не менее, отсутствие у Генерального прокурора права на собственную законодательную инициативу и права обращения в Конституционный суд (по другим, кроме указанного, вопросам) препятствует ему эффективно добиваться зменения "аконов и устранения несоответствия законов или иных нормативных актов субъекта федерации Конституции или федеральному закону, если их содержание относится к ведению федерации или совместному ведению РФ и ее субъектов.
В ч. 3 ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ» рассматривается ситуация, когда постановления Пра вительствя РФ не соответствуют Конституции и законам РФ. Согласно указанной норме в этом „лучае Генеральный прокурор информирует о их несоответствии Президента РФ. То, что данное положение помещено в ст. 24 Закона -«Представление прокурора», не является бесспорной удачей законодателя. Внесение такой информации Президенту не может рассматриваться как акт реширования прокурора на нарушение закона, который приводи- к обязанности адресатов принимать меры по устранению нарушения закона. Вышеописанная акция Генерального прокурора не влечет для Президента подобной обязанности, поэтому правильнее было бы переместил данную норму в разде: Закона «Общие положения».
Учитывая сказанное выше о законодательной инициативе и конституционном запросе прокурора, а также об информации Генерального прокурора Прези тенту, в «Общие положения» следует внести статью, устанавливающую право Генерального прокурора входить с законодательной инициативой в Федеральное Собрание, делать конституционные запросы а Конституционный суд по всем вопросам
его компетенции Сюда же следует включит.- право информировать Президент? о несоответствии постановлений Правительства Конституции и законам.
Требует правовой регламентации и отношение органов прокуратуры к указам Президента. Президент на основании ст. 90 Конституции РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ, если они не противоречат Конституции и федеральном законам. Было бы нормальным, если бы прокуратур? осуществляла надзор за исполнением указов Президента, имеющих нормативный характер. Это тем более уместно, что, как было сказано выше, указы Президента, имеющие нормативное содержание, заполняют пробелы в законодательстве, когда до принятия законов Федеральным Собранием возникает необходимость в правовом регулировании тех или иных отношений, а также в создании механизма, обеспечивающего это регулирование. В таком случае надзор прокурора за исполнением указов Президента, имеющих значение и силу законов (временно, до принятия законов Федеральным Собра.шем), яьляется необходимым. Отсутствие указания в Законе «О прокуратуре РФ» такого предмета надзора требует его расширительного толкования. Не случайно в Комментарии к Закон} «О прокуратуре РФ^> вначале высказывается суждение о том, что в предмет надзора не входят указы Президента РФ, а несколько ниже приводится сентенция, что это не означает, что органы прокуратуры не могут быть не связаны с хуществлени-ем контроля (надзора) за исполнением указов Президента звиду того, что многие федеральные законы сформулированы бланкетно или отсылоч-но, так что механизм их конкретного исполнения регулируется посредством других нормативных актов [2, с. 4]. В другом месте Комментария говорится, что указы Президента в условиях переходного периода часто выполняют роль законов, восполняя пробелы в законодательстве. Поэтому есть достатс 'ные основания полагать, что указы Президента, изданные в пределах его компетенции и соответствующие Конституции и федеральным законам, должны входить в предмет надзора прокурора [2, с. 102]. Подобное толкование является как бы « ротаскиванием с черного хода» необходимости надзора прокурора за исполнением указов Президента. Чтобы избежать этого, следует внести поправку в ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ», указав, что исполнение указов Президента, изданных в соответствии с Конституцией и федеральными законами, имеющими нормативный характер, подлежит надзору прокурора наряду с надзором за исполнением законов. Для этого следует внести также поправку в ст. 90 Конституции РФ, что указы Президента, изданные в соответствии с Консти-
туцией и федеральными законами и имеющие нормативный характер, получают силу законов до принятия последних чодеральным Собранием.
В ст 21 Закона нет указания на такой предмет надзора, как исполнение постановлений Правительства и других нормативных актов, не являющихся законами. В теории прокурорского надзопа "тожилось пониман ;е общен? дзорной деятельности прокурора и как надзора за исполнением нормативных актов, изданных во исполнение законов, и как механизма этого исполнения. Следовательно, имеется в виду и надзор за исполнением прави-тел; гтвенных нормативных актов. Такая позиция является ущербной, так как она беспредель» расширяет и размывает предмет надзора, что не может быть признано оправданным. Совет Министров - Правительство, министерства и ведомства имеют многочисленные контрольные аппараты для обеспечения контрол) за исполнением принимаемых ими нормативных актов. В связи с этим в ч 2 ст. 21 и ч. 2 ст. 26 .закона «О прокуратуре РФ» имеется прямое указание на то, что «органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы» при осуществленш надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор за исполнением актов Правительства и других органов яьился бы именно такой подменой государственных органов в их контрольной деятельности, что не соответстьует компетенции органов прокуратуры Поэтому разъяснение, данное в Комментарии к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» о том, что надзор прокурора должен включать и надзор а исполнением нормативных актов Правительства [2, с. 4], является неправомерным
Важной новеллой Закона «О прокуратуре РФ» являете I отсутствие в предмете надзора указания на исполнение законов гражданами. Во всех предыдущих нормативных актах, регулировавших про .урорский надзор, такая норма была. Ныне на прокурора при осуществлении общего надзора не возлагается обязанность следить за соблюдением законов гражданами. Казалось бы, это парадоксально, поскольку вся система (за исключением Президента и Правительства), исполняющая законы, поднадзорна прокурору, а граждане, из которых в конечном счете и состоит эта система, - нет. На самом деле все логично обусловлено Во-первых, законодательная (правовая) система должна в первую очередь обеспечивать защиту прав человека и гражданина. Именно для этого существует государство, которое издает законы. Это закреплено в ст. 2 Конституции РФ, где сказано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства. Включение органов про-
куратуры в правовую систему государства требует, чтобы прокуратура в своей деятельности ставила на первое место человека и защиту прав и свобод человека и гражданин! Это подчерк: :вается содержанием гл. 2, разд. 3 Закона, а также указанием в ст. 26 Закона на то, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина всеми перечисленными в ней государственными органам? должностными лицами, органамг управления и руководителями коммерчески^ и некоммерческих организаций. Во-вторых, граждане, безусловно, должны исполнять законы, но кон-трот за этим возлагается на соответствующие государственные органы, ? прокуратура не подменяет эти органы в осущесп лении такого контроля.
Подобная расстановка акцентов позволяет прокурору объективно наблюдать за деятельностью исполнительных органов, не вмешиваясь в осуществление ими контролч за исполнением законов ражданами. Это дае1 ему возможность не быть субъективно заинтересованным в правовой оценке тех или иных поступков гражданина и позволяет вмешаться тогда, когда, по его заключению такое вмешательство необходимо из-за неправильного исполнения закона государственными органами, Прежняя обязанность прокупора натирать за исполнением законов гражданами нередко толкала и его самого на нарушения законов так как из неза-ингересова1 ного наблюдателя он превращался в заинтересованного субъекта проводимой проверки.
Между тем изучение современной практики деятельности прокуроров в общем надзоре нередке свидетельствует, что прокуроры вмешиваются в тех случаях, когда, по их усмотрению, тот или иной гражданин совершает административный проступок, а материалы проверок контролирующих органоь отсутствуют. Это приводит к возбуждению ими производств об административном правонарушении граждан, например, при нарушении общестьенного порядка, браконьерстве и гому подобном, когда эти факты были установлены самими прокурорами, в результате чего произошла подмена органов, обязанных выявлять такие Л)акты. Такая практика не соответствует закону
При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и 1 ^ажданина ьажна реализация редусмотренных ст. 27 Закона полномочий прокурора. Особенностью этих полномочий является то, что они, во-первых, состоят из полномочий, предусмотренных ст. 22 указанного Закона, которыми прокурор наделен для проведения общенадзорной деятельности; и, во-вторых что прокурор имеет специфические полномочия. К ним относятся рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщении о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Данное полномочие не ограничено подведомственностью как это имело мес"
в ст 9 Закона «О прокуратуре РФ» 1992 г., предусматривавшей разрешение прокуратурой только тех заявлений и жалоб, которые не подведомственны суду, а также жалоо на вступившие в законную силу судебные решения.
Ныне основанием для проверок является любое нарушение прав и свобод человека и гражданин*. Необходимыми поводами для этого становятся: заявления, жалобы и иные сообщения об этом. Законодатель отказала от разграничения деятельности прокуд >ра и деятельности суда по признаку подведомственности суду жалоб и заявлений. Правоприменительная практика в течение трех лет доказала отсутствие у судов при нынешнем состоянии правосудия возможностей быстрого и эффективного рассмотрения поступающих заявлений и жалоб граждан. Прокуратура поэтому приняла на себя разрешение значительной части жалоб и заявлений. Это дало возможность: а) положительно разрешать большую часть заявлений и жалоб без судебного вмешательства; б) уменьшить поток в суд необос» ванных заявлений и жалоб. В то же время данное полномочие позволяем прокурор} без ограничений проверять жалобы, заявления и сообщения независимо от того, где допущено правонарушение: в государственных органах или коммерческих чли некоммерческих организациях; кто ^ляется нарушителем - должностное лицо или орган управления, руководитель коммерческой или некоммерческой организации. Это стало немаловажным в новой обстановке, когда значительная доля органов управления и руководителей находится не в государственных, а частных и иных структурах.
Результатом проводимых прокурором проверок может явиться обнаружение правонарушений, в связи с чем возникает необходимость устранения
их последстрий, восстановления нарушенных прав, а также возмещени-* причиненного ущерба
Здесь возможны следующи направлена деятельности прокурора.
1. Принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, возмещению причиненного ущерба. Эти действия прокурора возможны при обнаружении признаков т реступления или административного про тулка со стороны указанных выше лиц; или выделении незаконного правового акта, незаконной деятельности государственна - -органов и должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческие организаций. Такой вариант предполагает и возможность предъявления прокурором исков при наличии оснований ч. 4 ст. 27 Закона «О прокуратуре РФ».
2. Разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод, что -редполагает отсутствие публичного интереса к защите прав и свобод человека и гражданина, а также наличие у пострадавших возможности собственными усилиями защитить свои права и свободы предъявлением исков, возбужгАнием дел частного обвинения, оспорива-нием незаконных действий должностных лиц и т.п. Эта альтернатива возникает при условии, что нет необходимости защищать законные интереа пострадавших по состоянию их здоровья, возрасту или иным причинам, или когда не имеет места нарушение праЕ и свобод значительного числа граждан, или когда дело о правонарушении не приобрело особого общественного значения. Разъяснение порядка зашиты прав и свобод позволяет гражданину самому выбрать необходимую линию поведения для обеспечения защиты или восстановления нарушенных прав и свобод.
Литература
1. Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации. М., 1996.
2. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации,. / Под ред. Ю. Скуратова М., 1996.
3. Николаева Л.А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении. Л., 1979.
4. Друкаров И.Л. Актуальные вопросы полномочий прокурорского надзора // Право и рынок. Барнаул, 1994.
5. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы .раждан: Закон Российской Федерации от 27 апрел- 1 °93 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №19. Ст. 685, 239-1.
