CC BY
209
ИМАНОВ И.А., [email protected] Прокуратура Южно-Казахстанской
области,
160011, Республика Казахстан,
IMANOV I.A.,
The Prosecutor's Office
of South Kazakhstan region,
Tauke Khan St. 97, Shymkent, 160011,
г. Шымкент, ул. Тауке-хана, 97 Republic of Kazakhstan
СИСТЕМА И ЭФФЕКТИВНОСТЬ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Реферат. Дается характеристика системы правовых актов прокуратуры Республики Казахстан, которую образуют акты прокурорского надзора и акты, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры. Обосновывается тезис о том, что прямым показателем эффективности деятельности органов прокуратуры является качество выносимых ими правовых актов. Акты органов прокуратуры рассмотрены в их связи с прокурорским надзором за исполнением законов о противодействии коррупции. Проанализирован имеющийся опыт наиболее эффективных актов надзора. отмечено, что протест как акт прокурорского надзора является одной из наиболее оперативных форм прокурорского реагирования на выявленные нарушения действующего законодательства Республики Казахстан. Показано, что акты прокурорского надзора — это наиболее явная, очевидная форма доведения до населения, заинтересованных физических и юридических лиц информации, связанной с проблемами соблюдения законности в той или иной сфере. В целях дополнения теоретического материала эмпирическими данными приведены примеры из проведенного автором в рамках диссертационного исследования анкетирования сотрудников центрального аппарата и территориальных подразделений органов прокуратуры Республики Казахстан. Сделан вывод о том, что разъяснение прокурором содержания закона должно быть приравнено к официальному толкованию. Внесено предложение о том, что следует законодательно предусмотреть ужесточение ответственности должностных лиц за неоднократное некачественное рассмотрение либо игнорирование прокурорских актов, а также о необходимости дополнить статью 8 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре» основаниями, по которым могут быть отозваны акты реагирования, и четко определить категории актов, по которым необходимо обязательное согласование.
Ключевые слова: коррупция, органы прокуратуры, акты прокурорского надзора.
THE SYSTEM AND EFFECTIVENESS OF ACTS OF PROSECUTOR'S SUPERVISION
IN FIGHT AGAINST CORRUPTION IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
Abstract. The characteristics of the system of legal acts of the Prosecutor's office of the Republic of Kazakhstan, which is constituted of acts of prosecutor's supervision and acts regulating the issues of organization and activities of Prosecutor's office is given. It's argued that an indicator of efficiency of the prosecuting authorities' activities is the quality of issued legal acts. The acts of prosecuting authorities are considered in their relation to the prosecutor's supervision over execution of laws on combating corruption. The existing experience of the most effective acts of supervision is analyzed. It's noted that the protest as prosecutorial supervision act is one of the most efficient forms of prosecutor's response to violations of the current legislation of Kazakhstan. It's shown that acts of prosecutor's supervision is the most obvious form of communicating information related to the problems of observance of law in a particular area to the public, physical and legal persons. In order to complement the theoretical material by empirical data, some examples of the survey of employees of the central apparatus and territorial divisions of the prosecuting authorities of Kazakhstan are given. It's concluded that the prosecutor's explanation of the law content should be equated with the official interpretation. It's proposed to toughen officials' responsibility for repeated poor quality examination or ignoring prosecutor's acts, as well as to supplement Article 8 of the Law of the Republic of Kazakhstan "On Prosecutor's Office" by the grounds for revoking the acts of response and to clearly define the categories of acts which need obligatory approval.
Keywords: corruption, prosecutor's office, acts of prosecutor's supervision.
Целью данного исследования яв- коррупции в Республике Казахстан (далее
ляется раскрытие особенностей системы - РК).
правовых актов прокуратуры в структуре В системе правоохранительных орга-
обеспечения прокурорского надзора за нов прокуратура занимает особое место.
исполнением законов о противодействии Ее функцией является надзор за реализа-
© 2015 LS&LP. Open Access. This article is distributed under the terms of the Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 Internationa! License (http://creativecommons.Org/licenses/by-nc/4.0/legalcode).
цией конституционной идеи демократического, правового и социального государства, получившей свое воплощение в действующем законодательстве. Данная идея реализуется в действиях государственных органов, которые должны создавать необходимые условия для обеспечения конституционных прав и свобод личности, законных интересов государства и юридических лиц.
Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законности в стране независимо от статуса государственных органов и должностных лиц. Это закреплено в статье 83 Конституции РК: «Прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики. Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование»*. Данная норма также содержится в Законе РК от 21 декабря 1995 г. N 2709 «О Прокуратуре»**.
Укажем, что прямым показателем уровня эффективности деятельности органов прокуратуры является качество выносимых ими правовых актов.
Правовые акты органов прокуратуры, по сути, являются актами политико-правового волеизъявления, вносимыми через особые надзорные органы посредством общеобязательных юридических норм и заявлений.
В статье 18 «Система правовых актов прокуратуры» (глава 3 «Правовые акты прокуратуры») Закона РК «О Прокуратуре» определено, что систему правовых актов прокуратуры составляют:
* Конституция Республики Казахстан. Алматы: 1_ЕМ, 2012. 76 с.
** URL: http://online.zakon.kz/ Document/?doc_
id=1004024#sub_id=180000 (дата обращения:
20 марта 2015 г.).
1) акты прокурорского надзора: протест, постановление, предписание, заявление, санкция, указание, представление, обращение, предостережение, разъяснение закона;
2) акты, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры: приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции.
При этом акты прокурорского надзора, приостанавливающие действие нормативных правовых актов, подлежат опубликованию, а положения и инструкции прокуратуры утверждаются приказами соответствующих прокуроров.
Рассмотрим подробнее данные акты в связи с прокурорским надзором за исполнением законов о противодействии коррупции.
Статья 19 «Протест» Закона РК «О прокуратуре» регламентирует правовые отношения в части принесения протеста. Так, указано, что прокурор приносит протест на противоречащие Конституции, законам и актам Президента Республики нормативные и иные правовые акты, решения и действия государственных органов и должностных лиц. Это происходит в рамках надзорной деятельности и фактически является осуществлением функции правовой экспертизы.
Следует отметить, что Законом РК от 29 сентября 2014 г. N 239^ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления»*** в Закон РК от 24 марта 1998 г. N 213-1 «О нормативных правовых актах»**** внесены изменения в виде исключения антикоррупционной экспертизы как самостоятельного вида экспертных работ по действующим нормативным правовым актам и их проектам. В частности, в статье 22 Закона РК «О нормативных правовых актах» пункт 1 изложен в следующей редакции:
«1. По проектам нормативных правовых актов может проводиться научная экспертиза (правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и другая) в за*** URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=31609276#sdoc_params (дата обращения: 20 марта 2015 г.).
**" URL:http://online.zakon.kz/Document/?doc_id =1009108 (дата обращения: 20 марта 2015 г.).
висимости от правоотношений, регулируемых данными актами.
По проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики казахстан, проведение научной экспертизы в зависимости от регулируемых ими правоотношений обязательно, за исключением случаев внесения проектов законодательных актов в порядке законодательной инициативы Президента Республики казахстан, когда научная экспертиза может не проводиться».
Эти поправки, внесенные в действующее законодательство, фактически поставили органы прокуратуры в положение единственного субъекта антикоррупционной экспертизы. Иначе говоря, исключительное право органов прокуратуры на принесение протеста на противоречащие конституции, законам и актам Президента Республики нормативные и иные правовые акты, решения и действия государственных органов и должностных лиц, в том числе в части наличия коррупциогенных норм, означает, что анализ указанных выше актов, решений и действий должен включать в себя элементы антикоррупционной правовой экспертизы.
При этом протест как форма деятельности прокурора приносится в орган или должностному лицу, принявшим незаконные акт, решение, или в вышестоящий орган либо вышестоящему должностному лицу. В таком же порядке опротестовываются незаконные действия органа или должностного лица.
Это означает, что протест используется непосредственно для устранения выявленных недостатков и преследует цель восстановления нарушенных норм права. Если речь идет о противодействии коррупции, то устранение выявленных нарушений должно проводиться незамедлительно, что обеспечит нанесение наименьшего вреда и предупредит совершение новых коррупционных правонарушений.
следует отметить, что протест прокурора подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в течение десяти календарных дней. Прокурор вправе установить иной срок рассмотрения протеста, обусловленный необходимостью подготовки и принятия по нему решения, но не менее десяти календарных дней. А сроки рассмотрения протеста в суде определяются законами Республики
казахстан. При этом орган или должностное лицо обязаны известить прокурора о дате рассмотрения протеста.
срочность рассмотрения протеста и регламентация обязательности извещения о факте и сроке рассмотрении принесенного протеста, указывают на важность обращения особого внимания со стороны должностных лиц, в том числе руководителей государственных органов, на акты, выносимые прокурором в области отмены и устранения последствий принятия незаконных акта, решения, совершения незаконных действий органа или должностного лица.
В связи с этим Законом Рк «о Прокуратуре» предусмотрено, что в протесте прокурор требует отмены незаконного акта, либо приведения его в соответствие с конституцией и законами, либо прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права. Более того, прокурор вправе приостановить исполнение опротестованного акта либо действия до принятия решения по протесту. однако при этом опротестование законов не приостанавливает их действие.
В целом следует отметить, что протест как акт прокурорского надзора является одной из наиболее оперативных форм прокурорского реагирования на выявленные нарушения действующего законодательства Республики казахстан.
статья 20 «Постановление» Закона Рк «о Прокуратуре» регламентирует правовые отношения в части вынесения постановления. Так, указано, что прокурор, в зависимости от характера нарушения закона, выносит постановления по уголовному делу, о возбуждении дисциплинарного производства, производства об административном правонарушении. Прокурор выносит постановление о производстве проверки применения закона, о производстве выемки, досмотра, наложения ареста, об отмене или снятии мер запретительно-ограничительного характера, о приостановлении действия незаконного правового акта о принудительном исполнении требований прокурора, о доставлении (приводе), а также в иных случаях, предусмотренных законом.
Постановление прокурора как форма реагирования на выявленные нарушения законности и правопорядка имеет властно-распорядительное значение, устанав-
ливающее обязательство физических или юридических лиц устранить выявленные нарушения законности и правопорядка.
В случае выявления коррупционного факта прокурор постановляет, что необходимо возбуждение производства в дисциплинарном, административном или уголовном порядке. В иных коррупционных случаях прокурор имеет право на инициирование проведения выемки, досмотра, ареста. Также может быть принято решение о том, что принятые меры запретительно-ограничительного характера не соответствуют действующему законодательству.
Следует отметить, что постановление прокурора подлежит обязательному исполнению уполномоченным органом или должностным лицом в установленный законом срок, а при отсутствии такового - в срок, установленный прокурором. О результатах исполнения постановления прокурору сообщается незамедлительно. Неисполнение постановления прокурора в установленные сроки влечет ответственность, предусмотренную законами Республики Казахстан.
Статья 21 «Санкция» Закона РК «о прокуратуре» устанавливает порядок реализации правовых отношений в части выдачи санкции. Прокурор дает санкцию (согласие) на обыск и (или) выемку в случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, в том числе негласных следственных действий, затрагивающих охраняемые Конституцией и законом права и интересы граждан, задержание иностранцев или лиц без гражданства для выдворения; доступ государственных органов и их должностных лиц (за исключением должностных лиц Национального Банка Республики Казахстан) к документам, содержащим банковскую тайну, в иных случаях, прямо предусмотренных законом.
Санкция (согласие) на совершение указанных действий либо отказ в ее (его) даче оформляется прокурором резолюцией и подписью на постановлении должностного лица после изучения материалов, на основании которых испрашивается санкция, в течение двадцати четырех часов.
Прокурор дает согласие на действие ведомственных нормативных правовых актов по вопросам оперативно-розыскной
и иной деятельности, которая может повлечь ограничение прав свобод человека и гражданина.
Следует подчеркнуть, что санкция как правовой акт не является исключительной прерогативой сотрудников органов прокуратуры.
В Казахстане введен институт следственного судьи, в результате чего существенно расширен судебный контроль. Следственному судье передан ряд санкций, которые ранее давала только прокуратура [1]. Более того, согласно действующему казахстанскому законодательству, все действия, затрагивающие конституционные права человека, могут производиться только с санкции прокурора или суда. В целом следует отметить, что внедрение судебного контроля в лице следственного судьи продиктовано объективной необходимостью и направлено на повышение эффективности отечественного правосудия. Следственный судья фактически решает вопросы санкционирования ряда процессуальных и следственных действий [2].
Помимо этого, следственный судья вправе рассматривать жалобы на все решения и действия следователя и прокурора по делу, в том числе на прокурорские санкции. Также до 2020 года планируется поэтапно передавать суду санкции на все следственные действия, затрагивающие конституционные права [1].
Переходя к анализу содержания статьи 22 «Указание» Закона РК «О Прокуратуре», подчеркнем, что прокурор дает указания:
1) органам досудебного расследования в связи с расследованием уголовных дел;
2) органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность и негласные следственные действия;
3) в других случаях, установленных законодательством.
В том случае, если дается непосредственное указание Генерального Прокурора Республики Казахстан нормативного характера по вопросам оперативно-розыскной деятельности, негласных следственных действий и досудебного расследования, то такое указание является обязательным для исполнения всеми органами следствия и дознания, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и негласные следственные действия [2].
Статья 23 «Заявление» Закона РК «О прокуратуре» определяет, что прокурор в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан вправе обратиться с исковым заявлением в суд о признании недействительными действий и актов органов и должностных лиц, а также об устранении нарушений законов для восстановления нарушенных прав и защиты интересов государства, физических и юридических лиц.
Речь идет о тех случаях, когда акты прокурорского надзора отклонены либо не рассмотрены в установленный законом срок. При этом прокурор вправе вплоть до рассмотрения заявления судом приостановить своим постановлением действие опротестованного акта [2].
Важным правовым актом прокуратуры является предписание. Регламентируемое статьей 24 Закона РК «О прокуратуре» предписание об устранении нарушения закона вносится прокурором в письменном виде и направляется в тот орган или тому должностному лицу, которыми допущены нарушения закона. Предписание, помимо этого, также может быть направлено тому органу или должностному лицу, которые обладают правомочиями устранить допущенное нарушение.
Важность данного акта подчеркивается ситуационностью его применения. Законом предусмотрено, что предписание вносится в тех случаях, когда нарушения закона носят очевидный характер, могут причинить существенный вред правам и свободам человека и гражданина, а также охраняемым законом интересам юридических лиц, общества и государства. При этом важно отметить, что предписание не выносится на нормативные правовые акты. Действующее законодательство используется в предписании исключительно в целях указания на то, какая именно норма какого именно нормативного акта нарушена. Однако прокурор не имеет права ограничиться в предписании только описанием нарушения акта. Он обязан также описать характер правонарушения и, что самое важное, дать конкретные предложения о мерах по устранению нарушения и указать срок, в течение которого данное нарушение должно быть устранено.
Предписание как акт прокурорского надзора следует вносить исключительно при совокупности признаков, предусмот-
ренных Законом РК «О Прокуратуре», а именно, когда нарушение закона:
1) носит явный характер;
2) может причинить существенный вред правам и свободам человека и гражданина, а также охраняемым законом интересам юридических лиц, общества и государства;
3) требует незамедлительного устранения.
Предписание не может выноситься на нормативные правовые акты*.
Еще более важным и существенным актом прокурорского надзора является такой документ прокурорской деятельности, как представление. Представление вносится прокурором в следующих случаях:
1) выявление нарушений законности в целях их устранения;
2) установление причин и условий, способствующих совершению преступлений и других правонарушений, в целях их устранения;
3) выявление фактов лишения неприкосновенности лиц, обладающих этим правом в соответствии с Конституцией Республики Казахстан в целях восстановления, попранных прав;
4) в иных случаях, установленных законом.
Помимо этого, статья 25 Закона РК «О прокуратуре» устанавливает, что орган либо должностное лицо, которым направлено постановление, должны рассмотреть данный документ и обязательно принять меры по устранению нарушений законности, а также причин и условий, способствующих им, в сроки, установленные прокурором, но не позднее тридцати календарных дней.
При этом прокурор, издавший представление, имеет право принять участие в процедуре рассмотрения представления. По этой причине прокурор должен быть заблаговременно, а именно не позднее трех календарных дней до дня рассмотрения представления, извещен о времени
* Инструкция по организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере: утв. приказом Генерального прокурора Республики Казахстан от 2 сент. 2014 г. N 85. URL: http://medialawca. org/posts/11-11-2014/85218.html (дата обращения: 31 мая 2015 г.).
и месте рассмотрения представления. Независимо от присутствия либо отсутствия прокурора, издавшего представление, на процедуре его рассмотрения в соответствующем органе или при должностном лице указанный орган либо должностное лицо обязаны в трехдневный срок сообщить о результатах рассмотрения данному прокурору.
В 2010 году Закон РК «О прокуратуре» пополнился статьей 25-1, регламентирующей такой правовой акт прокуратуры, как предостережение. Предостережение - это правовой акт прокурорского надзора, объявляемый в письменной форме прокурором физическим и юридическим лицам. Предостережение объявляется в целях предупреждения правонарушений, обеспечения общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина или при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Содержание предостережения включает информацию о недопустимости нарушения закона, а также предупреждение об установленной законом ответственности за указываемые нарушения.
одновременно со статьей 25-1 в закон была внесена статья 25-2, в которой детально регламентированы вопросы выступления сотрудников органов прокуратуры Республики Казахстан с обращениями.
Обращения могут быть направлены к должностным лицам, государственным органам, юридическим и физическим лицам в целях обеспечения законности, предупреждения правонарушений, а также обеспечения общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Обращение может быть распространено в средствах массовой информации или иным публичным способом.
В связи с этим отметим, что обращение как правовой акт не носит конкретного, индивидуального, точечного характера, а скорее направлено на предупреждение как можно большего количества заинтересованных лиц о воздержании от совершения тех или иных действий.
Особая миссия органов прокуратуры как правоохранительного органа наиболее ярко проявляется в таком правовом акте прокуратуры, как разъяснение закона.
Разъяснение гражданам и организациям содержания той или иной нормы
закона производится прокурором при наличии весомых оснований считать, что незнание либо неправильное понимание законов физическими либо юридическими лицами может повлечь нарушения законов либо прав и свобод гражданина или неограниченного круга лиц.
Нередки случаи, когда разъяснение закона требуется по анализируемому проекту правового акта.
Данное право органов прокуратуры непосредственно вытекает из части 1 статьи 83 Конституции РК: «Прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики».
Следует отметить, что органы прокуратуры не являются монополистами на дачу разъяснений действующего законодательства. Каждый уполномоченный орган, а наиболее часто таким выступает министерство юстиции, может давать разъяснение норм действующего законодательства в пределах своей компетенции. Этим разъяснение отличается от официального толкования, на чем настаивают органы прокуратуры.
В то же время ученые-правоведы считают, что разъяснение норм действующего законодательства, даваемое органами прокуратуры, следует приравнять к официальному толкованию закона. Так, доктор юридических наук профессор Л.Т. Жануза-кова утверждает: «...правом официального толкования закона, по сути, обладает и прокурор. Согласно ст. 26 Закона РК от 21 декабря 1995 г. "О Прокуратуре" при наличии достаточных оснований полагать, что незнание или неправильное понимание законов физическими либо юридическими лицами может повлечь нарушения законов либо прав и свобод гражданина или неограниченного круга лиц, прокурор разъясняет содержание закона. В случаях несоответствия закону проекта правового акта прокурор разъясняет требование за-
кона органу или должностному лицу, принимающему акт.
Разъяснение закона является актом прокурорского надзора. Но ведь это составная часть правотолкующего процесса, которая направлена на доведение реального смысла правовой нормы до других лиц. Первая часть этого процесса - уяснение - происходит в сознании самого прокурора, который, прежде чем разъяснить содержание закона, должен понять его сам. Разъяснение прокурора связано с конкретным жизненным случаем - когда прокурор видит угрозу нарушения закона со стороны того или иного физического или юридического лица, оно адресовано конкретному лицу, поэтому оно также носит казуальный характер. При этом указанное полномочие носит упреждающий характер, поскольку его задача - не допустить неправильного понимания и применения закона, его нарушения. Таким образом, есть все основания полагать, что и прокуроры осуществляют официальное толкование законов» [3].
Аналогичную позицию занимает главный эксперт - начальник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства Министерства юстиции Республики Казахстан М. Габдуа-лиев: «Введение института официального разъяснения законодательных актов прокурором направлено на развитие потенциала Конституции и систематизацию действующего механизма разъяснения прокурором содержания закона» [4].
В целях дополнения теоретического материала эмпирическими данными приведем примеры из проведенного нами анкетирования сотрудников центрального аппарата и территориальных подразделений органов прокуратуры.
Так, на вопрос: «Считаете ли Вы круг правовых актов органов прокуратуры достаточным?», - 98,5 % опрошенных ответили утвердительно. В то же время поступили такие единичные ответы, как: «Следует внести изменения в Закон "Об органах прокуратуры"», «Наоборот, надо сокращать», «Считаю недостаточным. Полагаю необходимым добавить к актам прокурорского реагирования полномочия приостанавливать все опротестованные действия и бездействие (правовые акты) юридических лиц. Такие
действия привели бы к своевременному устранению нарушений. Например, при строительстве какого-либо объекта и выявлении нарушений прокуратура имела бы право приостановить стройку, чтобы в случае признания ее судом незаконной виновное лицо не могло бы ставить вопрос о законченном строительстве, вложении средств и возмещении расходов».
Таким образом, подавляющее большинство практиков подчеркивают эффективность и жизнеспособность действующей системы актов прокурорского надзора. В то же время имеющаяся критика указывает на наличие помех для успешной судебной перспективы по длящимся действиям, наносящим ущерб законным интересам физических, юридических лиц и государства. На вопрос: «Требует ли изменения процедура вынесения, согласования, отзыва и контроля за соблюдением актов прокурорского реагирования?», -подавляющее большинство респондентов ответили, что не требует. Следовательно, данная процедура устраивает практически всех сотрудников органов прокуратуры. В то же время было получено достаточно большое количество ответов, свидетельствующих о наличии недостатков в данных процедурах. Разберем более подробно альтернативные ответы.
1. «Необходимо добиваться их реального исполнения», - этот ответ свидетельствует о том, что акты прокурорского надзора не исполняются так, как это следует по закону.
2. «Необходимо изменить подход к возврату актов прокурорского реагирования нижестоящих прокуратур не как замечания, а как рекомендацию», - этот ответ говорит о следующем. Акты прокуратуры нижестоящих прокуроров (прокуратур) могут быть отменены, изменены или отозваны вышестоящими прокурорами (прокуратурами) (статья 16 Закона РК «О Прокуратуре»). При этом факт отмены, изменения или отзыва (возврата) преподносится как установление недостатка в работе нижестоящего органа, сотрудника, как факт, являющийся основанием для признания необходимости вынесения наказания для нижестоящего прокурора (прокуратуры). На наш взгляд, Закон РК «О Прокуратуре» не содержит норм, которые бы позволили сделать вывод о правильности и обосно-
ванности такого подхода. Следовательно, анализируемый ответ может стать основой аргументированного предложения.
3. «Необходимо изменить отношение вышестоящих прокуроров к протестам гор-райпрокуроров, в частности, к их отзывам и оставлению без удовлетворения. "Гонка" за показателями здесь совершенно не уместна! Тем самым мы "бьем" по конституционной неприкосновенности и самостоятельности прокурора и невольно делаем их зависимыми от судей. При этом процедура согласования должна быть на усмотрение прокурора. На мой взгляд, в данном вопросе вышестоящей прокуратуре можно вмешиваться только лишь по результатам анализа эффективности протестов, т.е. когда слишком много протестов оставляется без удовлетворения либо когда прокурор увлекается их внесением и отзывом безосновательно». Действительно, в отдельных случаях указанные нами выше процедуры могут превратиться в факты произвола со стороны вышестоящих прокуроров (прокуратур).
4. «Отзыв акта прокурорского реагирования не должен засчитываться, поскольку своевременный отзыв не влечет за собой последствий», - мнение, аналогичное двум предыдущим. Допущенные нижестоящими прокурорами ошибки при вынесении актов прокурорского надзора могут быть своевременно исправлены путем изменения, отмены, отзыва вышестоящим прокурором. однако позволим себе не согласиться с мнением о том, что ошибка не должна фиксироваться как таковая, поскольку в противном случае исчезает превентивный эффект и в последующем вынесший неправильный акт прокурор может снова допустить те же самые недочеты.
При этом подчеркнем, что согласно указанной выше Инструкции по организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере вышестоящие прокуроры по результатам проверки законности и обоснованности актов прокурорского надзора наделены правом:
1) приостанавливать действие актов прокурорского надзора в случае возникновения сомнения в их законности и обоснованности до принятия окончательного решения;
2) отзывать акты прокурорского надзора в случае нарушения компетенции, установленной законами и данным приказом;
3) отменять акты прокурорского надзора в случае установления их противоречия Конституции, законодательным актам, указам Президента Республики Казахстан, приказам и указаниям генерального прокурора».
5. «Процедура при возбуждении и согласовании уголовного дела длительна и теряет оперативность», - этот ответ респондента свидетельствует о затяжном характере процедуры согласования актов прокурорского надзора в отдельных прокуратурах.
6. «Надо повысить статус и процессуальную самостоятельность прокурора городов и районов, вносить прокурорские акты в вышестоящие органы без согласования с областной прокуратурой», -данное мнение продолжает уже начатый выше анализ сферы иерархии прокуроров в процедуре вынесения актов прокурорского надзора.
7. Считаем необходимым согласиться со следующим предложением: «В статье 8 Закона РК "О Прокуратуре" предусмотрен порядок обжалования действий и актов прокурора, согласно которому акты нижестоящего прокурора могут быть отменены либо изменены вышестоящим прокурором по своей инициативе либо по обращениям физических и юридических лиц. Вместе с тем на сегодняшний день законодательно не урегулирована процедура согласования отзыва актов прокурорского реагирования. Таким образом, необходимо дополнить основания, по которым могут быть отозваны акты реагирования, а также четко определить категории актов, по которым необходимо обязательное согласование».
8. «Необходимо изменить процедуру направления актов надзора в областные органы... через областную прокуратуру, то же самое в центральные органы через Генеральную прокуратуру», - данный ответ свидетельствует о проблемах межведомственного взаимодействия государственных, в том числе правоохранительных и специальных, органов.
Так, например, 30 января 2013 года Генеральный прокурор РК А. Даулбаев в ходе совещания Президента Республики Казахстан с руководителями правоохра-
нительных органов по вопросам противодействия преступности и коррупции в РК, ситуации с незаконным оборотом наркотических средств, по вопросам защиты прав и свобод граждан назвал одним из основных достижений за последнее время в работе правоохранительных органов преодоление межведомственного противостояния и конкуренции. Как отметил глава надзорного ведомства, это явление длительное время наблюдалось между силовыми органами и наносило непоправимый вред общему делу. «Мы добились слаженной работы всей правоохранительной и судебной системы», - подчеркнул А. Даулбаев [5]. Следовательно, проблемы не решены до конца, хотя есть уверенность, что они находятся на стадии устранения.
9. «Следует ужесточить ответственность должностных лиц за некачественное и поверхностное рассмотрение прокурорских актов», - ответ респондента, указывающий на то, что не все акты прокурорского надзора и не всеми должностными лицами рассматриваются одинаково тщательно и ответственно. Здесь поднимается важный вопрос - акт надзора в части его исполнения сам должен подлежать надзору!
10. «Необходимо вернуться к прежней системе составления отчетности, внесения актов надзора», - таково мнение прокуроров, принявших участие в анкетировании.
«Прежде всего, необходимо ужесточить и ввести требование об учете и контроле за качеством внесения и их рассмот-
рения. При этом следует оптимизировать само согласование акта реагирования, поскольку это служит бюрократическим барьером и ограничивает осуществление самостоятельного надзора, а также противоречит принципу независимости», - всего два человека отметили, что согласование акта реагирования превращено в бюрократическую процедуру.
Подводя итог исследования, отметим, что акты прокурорского надзора -это наиболее явная, очевидная форма доведения до населения, заинтересованных физических и юридических лиц информации, связанной с проблемами соблюдения законности в той или иной сфере. В связи с этим возникающие в данной сфере проблемные вопросы должны быть решены в кратчайшие сроки на основе научного анализа и данных эмпирического исследования мнения практиков о деятельности органов прокуратуры.
Выводы и предложения:
1. Разъяснение прокурором содержания закона должно быть приравнено к официальному толкованию.
2. Следует предусмотреть на законодательном уровне ужесточение ответственности должностных лиц за неоднократное некачественное исполнение либо игнорирование прокурорских актов.
3. Необходимо дополнить статью 8 Закона РК «О Прокуратуре» основаниями, по которым могут быть отозваны акты реагирования, а также четко определить категории актов, по которым необходимо обязательное согласование.
Список литературы
1. Судам будут переданы санкции на все следственные действия. URL: http://vmeste.com.kz/7p =5191 (дата обращения: 25 марта 2015 г.).
2. Законы, вступающие в силу с 1 января 2015 года. URL: http://kapital.kz/gosudarstvo/36326/zakony-vstupayucshie-v-silu-s-1-yanvarya-2015-goda.html (дата обращения: 25 марта 2015 г.).
3. Жанузакова Л.Т. Проблемы толкования норм права в свете реализации Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». URL: http://medialawca.org/posts/03-10-2012/65783.html (дата обращения: 24 мая 2015 г.).
4. Габдуалиев М.Т. К вопросу об актах официального толкования и официального разъяснения нормативных правовых актов: пределы и возможности законодательного регулирования. URL: http://m.zakon. kz/4662806-k-voprosu-ob-aktakh-oficialnogo.html (дата обращения: 23 мая 2015 г.).
5. Даулбаев А. В Казахстане преодолено межведомственное противостояние силовых органов // Агентство «Казинформ». URL: http://ns1.inform.kz/eng/article/2530582 (дата обращения: 25 мая 2015 г.).
References
1. Sudam budut peredany sanktsii na vse sledstvennye deystviya [The courts will be given authorization to all investigative actions]. Available at: http://vmeste.com.kz/7p =5191 (Accessed 25 March 2015).
2. Zakony, vstupayushchie vsilu s 1 yanvarya 2015goda [Laws come into force on January 1, 2015]. Available at: http://kapital.kz/gosudarstvo/36326/zakony-vstupayucshie-v-silu-s-1-yanvarya-2015-goda.html (Accessed 25 March 2015).
3. Zhanuzakova L.T. Problemy tolkovaniya norm prava v svete realizatsii Zakona Respubliki Kazakhstan "Onormativnykh pravovykh aktakh" [Problems of interpretation of the law in the light of implementation of the Law of the Republic of Kazakhstan "On normative legal acts" ]. Available at: http://medialawca.org/posts/03-10-2012/65783.html (Accessed 25 March 2015).
4. Gabdualiev M.T. K voprosu ob aktakh ofitsial'nogo tolkovaniya i ofitsial'nogo raz"yasneniya normativnykh pravovykh aktov:predely i vozmozhnostizakonodatel'nogo regulirovaniya [To a question on the interpretation of acts of official and an official explanation of normative legal acts: the limits and possibilities of legal regulation]. Available at: http://rn.zakon.kz/4662806-k-voprosu-ob-aktakh-oficialnogo.html (Accessed 25 March 2015).
5. Daulbaev A. V Kazakhstane preodoleno mezhvedomstvennoe protivostoyanie silovykh organov [Kazakhstan has overcome the opposition interagency law enforcement agencies]. Agentstvo "Kazinform" [The agency "Kazinform"]. Available at: http://ns1.inform.kz/eng/article/2530582 (Accessed 25 March 2015).
