CC BY
417
9. СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11)
9.1. ПРОБЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Воеводина Татьяна Геннадьевна, канд. юрид. наук, доцент. Должность: ведущий научный сотрудник. Место работы: научно-исследовательский институт Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Подразделение: отдел проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина. Email: [email protected]
Аннотация: В данной статье рассмотрены проблемы правового регулирования деятельности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов о несовершеннолетних. Автором сформулированы предложения по совершенствованию норм Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в части определения предмета надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, пределов надзора, полномочий прокурора, актов прокурорского реагирования, организации надзора на данном направлении прокурорской деятельности. Проанализировано мнение ученых и приказы Генерального прокурора Российской Федерации при определении указанного понятийного аппарата.
Ключевые слова: пробелы, правовое регулирование, закон, прокурорский надзор, несовершеннолетние.
GAPS OF LEGAL REGULATION OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER THE IMPLEMENTATION OF LAWS ON JUVENILE
Vojvodina Tatiana Gennadievna, PhD at law, associate professor. Position: leading researcher. Place of employment: Research Institute of the Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation. Department: prosecutor's supervision and the rule of law in the field of constitutional rights and freedoms of man and citizen. E-mail: [email protected]
Annotation: The article considers problems of legal regulation of public Prosecutor on supervision of execution of laws on minors. There are proposals to improve the norms of the Federal law of 17.01.1992 № 2202-1 "On the procuracy of the Russian Federation" in the definition of the subject of supervision of execution of laws on minors, the limits of oversight, powers of attorney, acts of prosecu-torial response, the organization of supervision in this area of prosecutorial activity. Scientists analyzed the opinions and orders of the General Prosecutor of the Russian Federation at definition of the specified conceptual apparatus. Keywords: gaps, legal regulation, law, prosecutor's supervision, minors.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст.129) полномочия, организация и порядок деятель-
ности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.
В п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) перечислены важнейшие направления деятельности прокуратуры Российской Федерации. Среди указанных направлений отсутствует такой важный участок прокурорской деятельности как надзор за исполнением законов о несовершеннолетних.
Полагаем, что такая ситуация требует обязательного правового разрешения.
Данное направление прокурорского надзора осуществляется в органах прокуратуры России уже длительное время. Впервые вопрос о необходимости выделения штатов для работы на местах специальных прокуроров по делам несовершеннолетних был предметом рассмотрения 17.03.1935 на совещании по вопросам борьбы с преступностью в Прокуратуре СССР и такое решение было принято 22.03.1935 на оперативном совещании при Прокуратуре СССР. В связи с началом Великой Отечественной войны решение о создании при Прокуратуре СССР группы по делам несовершеннолетних было принято только 16.01.1944 на основании постановления Совета народных Комиссаров Союза ССР, а 25.02.1944 такая группа была создана и определены ее функции: 1) надзор за исполнением законов о борьбе с детской беспризорностью, безнадзорностью и преступность; 2) общее руководство расследованием преступлений несовершеннолетних и осуществление надзора за расследованием преступлений, проводимыми органами милиции; 3) надзор за законностью судебных приговор; 4) надзор за местами заключения несовершеннолетних. Прокурором союзных, автономных республик, краев, областей было приказано специально выделенных для этого прокуроров подчинить себе, т.е. прокурору республики, края, области1.
В настоящее время в системе прокуратуры Российской Федерации действуют подразделения и выделены штаты прокурорских работников, осуществляющих надзор на данном направлении.
Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии со ст. 43.4 Закона о прокуратуре осуществляется дополнительное профессиональное образование указанных прокурорских работников.
Нами разделяется позиция ученых о том, что «основные направления деятельности прокуратуры определяются в ходе практической работы ее органов и учреждений, а затем находят свое отражение в решениях коллегий Генеральной прокуратуры Российской
1 См. Величко О.И. Прокурорский надзор за исполнением подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Учеб. Пособие. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. Институт повышения квалификации рук. кадров. - М., 2008. С. 46.
Федерации и закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации»2.
В своей деятельности прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, руководствуются не только Законом о прокуратуре, но и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, среди которых приказ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» и др.
Соответственно важное значение приобретает вопрос о предмете прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, его пределах, полномочиях прокурора, актах прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов.
В связи с этим представляется целесообразным раздел Ill Закона о прокуратуре дополнить новой главой 5 «Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних», в которую включить нормы о предмете надзора, пределах надзора, полномочиях прокурора, актах прокурорского надзора.
Нами не разделяется позиция авторов3 о необходимости принятия нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», на наш взгляд, действующий Закон о прокуратуре требует внесения в него изменений и дополнений.
Вместе с тем, полагаем возможным, рассмотреть вопрос о целесообразности принятия Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку на прокуратуру возложен надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации.
В связи с этим разделяем позицию А.Ю. Винокурова о том, что, изучая вопрос «о повышении статуса законодательного акта, регулирующего вопросы организации и деятельности российской прокуратуры, речь нужно вести не о статусе законодательного акта, каковым согласно ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации был, есть и будет федеральный закон, а о его содержательной стороне, своевременном внесении в него необходимых корректив»4.
Полагаем, что предложение Ю.Е. Винокурова о необходимости переработки концепции развития российской прокуратуры с учетом тенденций развития нашего государства, общественного устройства, угроз национальной безопасности и др. фактов является актуальным5.
2 См. Бессарабов В.Г. Современные тенденции совершенствования деятельности отечественной прокуратуры: Сб. ст. «Современные тенденции в развитии правового статуса и основных направлений правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации» / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. С. 8.
3 См. Ткачев И.В. Проблемы законодательного регулирования деятельности прокуратуры // Законность. 2014. № 12. С. 7-10.
4 Винокуров А.Ю. К вопросу о совершенствовании правовых основ организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации / Современные тенденции в развитии правового статуса и основных направлений правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации: Сб. ст. / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. С. 15.
5 Винокуров Ю.Е. К вопросу о совершенствовании правового регулирования организации и деятельности российской прокуратуры / Там же, С. 15.
Исследуя вопрос о предмете прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, считаем необходимым обратить внимание на следующее.
Комплекс правовых норм Закона о прокуратуре (п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26, 29, 32) позволяет определить предмет прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, под которым следует понимать соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов о несовершеннолетних, действующих на территории Российской Федерации, всеми перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органами и должностными лицами, соответствие законам правовых актов о несовершеннолетних, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами, соблюдение прав и свобод несовершеннолетних названными органами и должностными лицами, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях несовершеннолетних и в отношении несовершеннолетних, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования в отношении несовершеннолетних, законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, законность нахождения несовершеннолетних в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей несовершеннолетних - задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера и условий их содержания, законность исполнения несовершеннолетними наказания, не связанного с лишением свободы.
Что касается пределов прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, то они определены в нормах п. 2 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре. Помимо этого, полагаем целесообразным в Законе о прокуратуре в отдельной норме сформулировать пределы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, включив в нее требования о пределах надзора, указанных в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а именно (подп. 8.4, 8.5, 8.6, 15):
при осуществлении прокурорского надзора не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами;
исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан;
не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений;
при проведении плановых, внеплановых проверок исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место.
На наш взгляд, в Законе о прокуратуре следует сформулировать общие и специальные (по направлениям) задачи прокурорского надзора. Применительно к надзору за исполнением законов о несовершеннолетних задачи должны определяться с учетом предмета прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, о которых шла речь выше и среди которых особое значение имеет приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи».
Особое внимание следует обратить на полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, которые должны быть определены с учетом норм ст. 22, 27, 30, 33 Закона о прокуратуре.
Заслуживает внимания позиция профессора Ю.Е. Винокурова и профессора А.Ю. Винокурова, которые классифицируют полномочия прокурора на:
полномочия, направленные на выявление нарушений закона;
полномочия, направленные на устранение нарушений закона;
полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона6.
По мнению ученых «полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий»7.
С этой же позиции профессором В.Г. Бессарабовым специфические полномочия прокуроров по обеспечению устранения нарушений законов рассматриваются как правовые средства реагирования прокурора на нарушения законов, выявленные при осуществлении надзора за исполнением законов, которые реализуются в форме актов прокурорского надзора и актов прокурорского реагирования8. Такой же позиции придерживается и профессор В.И. Рохлин9.
Учеными изучаются понятия «акт прокурорского надзора» и «акт прокурорского реагирования». Большинством из них рассматривает применение прокурором актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов10.
6 См. Прокурорский надзор: учебник для академического бакалавриата / Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров; под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - 12-е изд. перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2015. С.132.
См. Ястребов В.В. Прокурорский надзор: Учебник. М. Горо-дец-издат. 2001. С. 182; Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. - М.: Издательство Норма. 2003. С.218.
8 См. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учеб. - М.: ТК Вел-би. Изд-во Проспект. 2006. С. 206.
9 См. Рохлин В.И., Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Рохлина В.И. - СПб. - Изд-во «Санкт-Петербургский институт экспертов», Издательский дом «Сентябрь», 2000. С. 149.
10 См. Рохлин В.И., Указ. соч. С.149; Ястребов В.В. Прокурор-
ский надзор: Учебник. М. Городец-издат.2001. С. 191; Прокурорский надзор: учебник для академического бакалавриата / Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров; под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - 12-е изд. перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2015. С. 24;
Прокурорский надзор в 2 т. Т.1. Общая часть: учебник для акаде-
Полагаем, что оба этих понятия должны использоваться в прокурорской деятельности, поскольку они не равнозначны.
Как указывается профессором В.Г. Бессарабовым актом прокурорского надзора является нормативно закрепленное правовое средство реагирования прокурора на нарушения законов, используемое в предусмотренных законам формах в ходе реализации полномочий по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений, а актом прокурорского реагирования является нормативно закрепленное средство реагирования прокурора на нарушения законов, используемое в предусмотренных законам формах в ходе реализации полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий11.
Исследуя вопрос об актах прокурорского надзора, полагаем целесообразным в Законе о прокуратуре в отдельной норме сформулировать понятия акта прокурорского надзора и акта прокурорского реагирования, общие требования по подготовке актов прокурорского надзора, перечисленных в Законе о прокуратуре. К таким требованиям следует отнести: своевременность их подготовки, наличие аргументированных выводов, установление причин и условий, способствовавших нарушениям законов, предложения об устранении нарушений законов и ответственности виновных лиц, оформление юридически и стилистически грамотно и др.
В процессе осуществления надзора за исполнением законов о несовершеннолетних прокурорами активно используется такое правовое средство прокурорского реагирования как обращение с заявлением (иском) в суд.
Например, в 2014 г. прокурорами было направлено в суд общей юрисдикции 102 877 заявлений (исков) в процессе осуществления надзора за соблюдением прав и интересов несовершеннолетних, что составляет 12% от общего количества заявлений (исков) прокуроров, а по итогам первого полугодия 2015 г. эта цифра уже составляет 12% (60 523)
Заявление (иск) прокурора следует рассматривать как акт прокурорского реагирования, который направляется прокурором в суд с целью устранения нарушений законов, в защиту прав граждан. В связи с этим полагаем целесообразным дополнить Закон о прокуратуре нормой, содержащей понятие акта прокурорского реагирования - Заявление (иск) прокурора.
Нельзя обойти стороной и такой важный вопрос, как организация прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних.
В Законе о прокуратуре должна быть отдельная норма, определяющая понятие «организация прокурорского надзора» с указанием на специфику особенностей по организации прокурорского надзора в различных его направлениях, и перечень важнейших мероприятий по организации надзора.
Применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов о несовершеннолетних такая специфика выражается, прежде всего, в особенностях объ-
мического бакалавриата / О.С. Капинус [и др.]; под общ. ред.О.С. Капинус: науч. ред. А.Ю.Винокуров. - 2-е изд., перераб. и доп. -М.: Издательство Юрайт. 2015. С.197.
11 См. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учеб. - М.: ТК Велби. Изд-во Проспект. 2006. С. 206-207.
12 См. форму ОН (код 511), утв. приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 14.12.2012 № 454 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
ектов надзора, деятельность которых имеет прямое отношение к защите прав детей.
Среди мероприятий по организации прокурорского надзора важное значение имеет анализ состояния законности на поднадзорной территории по конкретному направлению надзора, планирование работы, проведение прокурорской проверки, контроль исполнения, рассмотрение обращений граждан и прием граждан в органе прокуратуры и др. Вышеуказанные важнейшие мероприятия по организации прокурорского надзора должны быть сформулированы в отдельных нормах Закона о прокуратуре, а в норме, посвященной организации и проведению прокурорской проверки, целесообразно указать три основных этапа ее проведения, а также конкретные действия прокурора на каждом этапе проверки.
Несомненно, что «для успешной и эффективной надзорной деятельности решающее значение имеет правильная организация этой работы, которая зависит от хорошо налаженной системы поступления информации о нарушениях законов, качественного уровня ее аналитической обработки, прогнозирования и планирования, расстановки кадров и распределения обязанностей между оперативными работниками, научно-методического и материально-технического обеспечения, взаимодействия и координации деятельности структурных подразделений органов прокуратуры, иных участников правоотношений»13.
Таким образом, правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних является актуальной и важной необходимостью в целях обеспечения эффективности данной деятельности.
Список литературы:
1. Бессарабов В.Г. Современные тенденции совершенствования деятельности отечественной прокуратуры: Сб. ст. «Современные тенденции в развитии правового статуса и основных направлений правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации» / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. С. 8.
2. Величко О.И. Прокурорский надзор за исполнением подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Учеб. Пособие. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. Институт повышения квалификации рук. кадров. - М., 2008. С. 46.
3. Винокуров А.Ю. К вопросу о совершенствовании правовых основ организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации / Современные тенденции в развитии правового статуса и основных направлений правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации: Сб. ст. / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. С. 17.
4. Винокуров Ю.Е. К вопросу о совершенствовании правового регулирования организации и деятельности российской прокуратуры / Современные тенденции в развитии правового статуса и основных направлений правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации: Сб. ст. / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. С. 15.
13 Настольная книга прокурора. В 2 т. Т. 1 : практич. пособие / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2015. С. 149-150.
5. Ткачев И.В. Проблемы законодательного регулирования деятельности прокуратуры // Законность. 2014. № 12. С. 7-10.
Отзыв
на научную статью «Проблемы правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних» кандидата юридических наук, доцента, ведущего научного сотрудника отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Воеводиной Татьяны Геннадьевны
Статья Т.Г. Воеводиной посвящена проблемам в правовом регулировании прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, что является достаточно актуальным для деятельности органов прокуратуры.
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) не содержит норм, регламентирующих данный участок деятельности прокуратуры, не определяет предмета надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, пределов надзора, полномочий прокурора, средств прокурорского реагирования, что не позволяет прокурору наиболее активно реализовы-вать свои полномочия в процессе осуществления прокурорского надзора на данном направлении прокурорской деятельности.
В связи с этим актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку позволяет акцентировать внимание на имеющихся проблемах в правовом регулировании такого важного направления прокурорского надзора как надзор за исполнением законов о несовершеннолетних.
Автором исследуются важнейшие вопросы о предмете надзора, пределах надзора, полномочиях прокурора, актах прокурорского надзора и актах прокурорского реагирования, организации надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, предлагаются изменения и дополнения в Закон о прокуратуре.
В статье осуществлен анализ проблем правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних с учетом правовых позиций ученых Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, В.Г. Бессарабова, В.В. Ястребова, В.И. Рохлина, являющихся ведущими специалистами в области науки прокурорского права.
С учетом изложенного полагаю, что научная статья Т.Г. Воеводиной «Пробелы правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
И.о. проректора по научной работе НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор А.Ю. Винокуров
