CC BY
53ление Пленума Верховного Суда РФ от 5 декабря 2006 г. № 56 . Доступ из справ .-правовой системы «КонсультантПлюс» .
11 Уголовно-правовые и уголовно-процессуальные аспекты сделки о признании уголовного иска / И . А . Александрова и др . Н . Новгород, 2007. С . 211.
12 Досудебное соглашение о сотрудничестве в российском уголовном процессе : автореф . дис . ... канд . юрид . наук . СПб . , 2013 . С . 16 .
13 Великий Д. П. Досудебное соглашение о сотрудничестве в российском уголовном процессе // Журнал российского права . 2010 . № 2 . С . 85 .
14 Стовповой А., Тюнин В. Уголовно-правовые и уголовно-процессуальные аспекты досудебного соглашения о сотрудничестве на предварительном следствии // Уголовное право . 2010 . № 3 . С . 119 .
15 Николаева Т., Ларкина Е. Некоторые вопросы заключения досудебного соглашения о сотрудничестве // Уголовное право . 2009. № 6 . С . 88 ; Новиков С. А. Досудебное соглашение о сотрудничестве: разъяснения получены, но проблемы остались // Рос . судья . 2013 . № 2 . С . 43 .
16 Севастьянов А. П. Применение указаний Верховного Суда РФ об особенностях действия статьи 62 Уголовного ко-
декса РФ при постановлении приговора без проведения судебного разбирательства // Современное право . 2013 . № 1. С.80-83.
17 О некоторых вопросах судебной практики назначения и исполнения уголовного наказания : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 октября 2009 г № 20 (в ред . постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 декабря 2010 г . № 31) // Рос . газета . 2009. 11 нояб . ; Там же . 2010 . 30 дек
18 Ответы на вопросы, поступившие из судов, по применению федеральных законов от 7 марта 2011 г. № 26-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» и от 7 декабря 2011 г . №420-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ . 2012 . № 11. С . 46 .
19 Севастьянов А. П. Указ соч . С . 82 .
20 О практике применения судами особого порядка судебного разбирательства уголовных дел при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г . № 16 // Рос . газета . 2012 . 11 июля .
УДК 340 © А. А. Жидких, 2015
Участие прокуратуры в формировании законодательства как фактор обеспечения
законности и правопорядка в Российской Федерации
А. А. Жидких
В статье рассматривается практика участия прокуратуры в правотворчестве, анализируются его основные направления и формы, освещаются внесение прокурорами предложений о совершенствовании законодательства, их участие в подготовке соответствующих проектов. Автор также показывает роль осуществляемых прокурорами правового мониторинга и рассмотрения обращений, раскрывает вклад прокурорского надзора и оспаривания прокурорами в судах незаконных правовых актов в обеспечение законности правотворчества. Представлена эволюция рассматриваемой деятельности отечественной прокуратуры.
Ключевые слова: прокуратура, законность, правопорядок, законодательство, законодательные предложения, право законодательной инициативы, заключения на проекты правовых актов, участие в разработке правовых актов.
Российская Федерация провозглашена в Конституции РФ правовым государством (ст. 1), в котором право и закон должны быть основными регуляторами общественных отношений 1 . В связи с этим обеспечение законности и правопорядка выступает одной из важнейших задач Российского государства . Законность является обязательным условием правопорядка . В свою очередь, правопорядок заключается в осуществлении
субъектами правоотношений, прежде всего органами власти и должностными лицами, деятельности в соответствии с Конституцией РФ и законами . Необходимой предпосылкой создания и поддержания указанных правовых режимов служит формирование полного и непротиворечивого законодательства
Между тем из-за отставания научного обеспечения и нечеткой правотворческой политики форми-
рование законодательства РФ часто осуществляется непоследовательно и несогласованно . Попытки скорректировать правовое регулирование предпринимаются бессистемно. Поэтому в указанной сфере правоотношений продолжают выявляться пробелы и противоречия2 .
Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред . от 17.11.1995 3; далее — Закон о прокуратуре) на этот государственный орган возложено участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1, ст. 9) . Такая функция осуществляется прокуратурой в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности
Кроме того, Конституцией РФ установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их защита — обязанностью государства (ст. 2) . Во исполнение этих конституционных норм-принципов Законом о прокуратуре к целям участия прокуроров в правотворческой деятельности отнесена защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (п. 2 ст. 1) .
В приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» 4 отмечено, что в результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан В связи с этим прокурорам предложено для предотвращения издания законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечить непосредственное участие в правотворческом процессе (п. 4. 1) .
Законом о прокуратуре установлено, что прокуроры при выявлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9) . Например, в первой половине 2014 г. ими внесено в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления свыше 3,7 тыс. предложений, которые включены в планы законопроектной (нормотворче-ской) работы этих органов публичной власти 5 .
Важным источником сведений о необходимости укрепления законности при формировании законодательства РФ служит правовой мониторинг, осуществляемый органами прокуратуры Так, Положением
о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденным указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 6, основной целью этой деятельности названо совершенствование правовой системы РФ (п 3) В свою очередь приказом Генерального прокурора РФ от 23 июня 2011 г. № 180 «Об организации исполнения указа Президента Российской Федерации „О мониторинге правоприменения в Российской Федерации"» 7 прокурорам предложено организовать проведение правового мониторинга в пределах компетенции и с учетом организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ, регулирующих правотворческую деятельность органов прокуратуры (п 1 1) Обратим внимание, что в соответствии с Законом о прокуратуре необходимость совершенствования нормативных правовых актов устанавливается прокурорами в ходе осуществления всех своих полномочий Поэтому правовой мониторинг осуществляется ими как на правотворческой, так и на правоприменительной стадии правового регулирования
Не менее значимым каналом обратной связи прокуратуры и институтов гражданского общества в сфере укрепления законности при формировании законодательства РФ является рассмотрение и разрешение в соответствии с Законом о прокуратуре (ст 7) заявлений, жалоб и иных обращений граждан и организаций, включая те из них, которые указывают на противоречия законов и иных нормативных правовых актов Например, в первом полугодии 2014 г прокурорами рассмотрено более 1,9 млн таких обращений по вопросам законности правовых актов, из которых свыше 201 тыс . удовлетворено 8 .
Предупреждение нарушений законности и правопорядка осуществляется прокурорами посредством правовой оценки поступающих к ним проектов нормативных правовых актов Так, в первой половине 2014 г ими составлено 323,7 тыс заключений на такие проекты, даны отрицательные заключения с указанием на нарушения федерального (регионального) законодательства на 50,6 тыс. проектов. Согласно Положению об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденному приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 (ред . от 6 февраля 2013 г. 9; далее — Положение об организации правотворческой деятельности), предметом заключений прокуроров на проекты нормативных правовых актов является наличие в них несоответствий актам более высокой юридической силы
Важный компонент этой работы — выявление коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов . Это позволяет исключить выдвижение прокурорами требований об изменении правовых актов после их принятия В Положении об организации правотворческой деятельности указы-
вается, что наличие в проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов должно отражаться в заключении (п 3 3)
Примечательно, что большинство замечаний прокуроров учитываются субъектами правотворчества. Вместе с тем в первом полугодии 2013 г. по 633 проектам нормативных правовых актов, принятым без учета замечаний прокуроров, последними выражены протесты, внесены представления и предъявлены требования об изменении таких актов Одновременно в суд направлено 44 заявления о признании таких актов недействующими. Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления» 10 прокуроры обязаны добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством При отклонении замечаний на проекты нормативных правовых актов прокуроры должны направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ, главе муниципального образования для использования ими права отклонить правовые акты, принятые органами представительной власти (п. 2.1, 2 . 2).
Названным организационно-распорядительным актом на прокуроров возложена обязанность принятия необходимых мер в ситуациях бездействия органов власти в сфере правотворчества (п 3) При этом прокуроры не подменяют субъектов правотворческой деятельности . Так, в ситуациях длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокуроры вносят представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов либо используют имеющееся у прокуроров право законодательной инициативы в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства Например, в первой половине 2014 г. прокурорами направлено органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления почти 46,9 тыс. представлений, информационных писем, предложений о необходимости принятия и приведения в соответствие с изменениями федерального законодательства нормативных правовых актов .
Кроме того, в настоящее время 79 прокуроров субъектов РФ конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представи-
тельных) органах государственной власти субъектов РФ. В первом полугодии 2014 г. прокурорами подготовлено и внесено с использованием указанного правомочия 228 законопроектов, из которых 156 приняты (остальные находятся на рассмотрении) Добавим, что в целом ряде субъектов РФ прокуроры городов и районов уставами муниципальных образований наделены правом нормотворческой инициативы, причем сразу в нескольких представительных органах (например, в Вологодской, Иркутской, Псковской областях) В указанный отрезок времени горрайпрокуроры, используя такое полномочие, направили в органы местного самоуправления более 12 тыс проектов муниципальных правовых актов Важным компонентом этой работы является подготовка модельных правовых актов . Прокурорами разработано в первой половине 2014 г. , в том числе совместно с органами государственной власти и советами муниципальных образований субъектов РФ, свыше 4,5 тыс таких проектов
Действенным средством обеспечения законности и правопорядка является участие прокуроров в разработке проектов нормативных правовых актов другими органами государственной власти и органами местного самоуправления Причем Положением об организации правотворческой деятельности выполнение такой работы отнесено к основным направлениям участия прокуроров в правотворчестве (п 1 2) Эта деятельность осуществляется прокурорами в составе комитетов и комиссий органов представительной власти и рабочих групп, создаваемых для подготовки нормативных правовых актов . Будучи специалистами в области права и законности, они обеспечивают исключение из проектов таких актов пробелов, противоречий конституционным и законодательным установлениям, коррупциогенные факторы и нарушения юридической техники
Согласно ст 7 Закона о прокуратуре прокуроры участвуют в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, связанных с обсуждением проектов нормативных правовых актов, в ходе которых еще раз указывают на нарушения Конституции РФ и законов в рассматриваемых проектах и разъясняют неблагоприятные последствия их принятия, а также необходимость применения в таком случае мер прокурорского реагирования (например, в первой половине 2014 г. — в 47,2 тыс. заседаний).
Юридическим результатом правотворческой деятельности является вступление в силу нормативных правовых актов, которые отвечают требованиям законности, т е соответствуют Конституции РФ и законам и изданы уполномоченными субъектами
в установленном законодательством порядке и форме . Тем самым упорядочение общественного отношения вряд ли может считаться завершенным, если изданный для этого правовой акт противоречит конституционным или законодательным нормам. Поэтому в юридической науке к участию прокуроров в правотворчестве относится обеспечение законности в формировании системы права мерами прокурорского реагирования п. Например, в первом полугодии 2014 г. ими выявлено свыше 265,2 тыс. незаконных нормативных правовых актов, принесено 260,2 тыс протестов, в результате которых изменено и отменено почти 215,8 тыс. таких актов 12 .
В целях обеспечения законности в формировании системы законодательства прокуроры оспаривают в конституционных (уставных) судах субъектов РФ, судах общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства и в арбитражных судах нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ и законам Причем прокурор обращается в суд, как правило, после игнорирования его заключения о незаконности принимаемого акта, отклонения протеста на изданный правовой акт, противоречащий закону, или когда такой акт принят коллегиальным органом, его отмена не терпит отлагательства, а созыв органа власти, принявшего акт, отдален во времени Нередко прокуроры вынуждены обращаться с соответствующим заявлением непосредственно в суд, без предварительного принесения протеста или внесения представления Взаимодействие прокурорского надзора и судебного контроля позволяет эффективно восстанавливать законность и правопорядок 13 . Напомним, что Законом о прокуратуре (в редакции от 17 января 1992 г. 14) право на обращение в суд с требованием о признании нормативного правового акта незаконным предоставлялось только прокурорам
Российская прокуратура исторически участвовала в формировании системы отечественного права Еще указом Петра I от 12 января 1722 г. «О должности генерала-прокурора» на это должностное лицо и обер-прокуроров возлагалось выявление нарушающих предписания императора правовых актов центральных государственных учреждений и предъявление требования устранить такие противоречия, а при неподчинении — принесение письменного протеста и приостановление их действия 15 . Императрица Елизавета указом от 12 декабря 1741 г. «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних Государственных дел; о сочинении реестра указам прежних царствований, которые пользе Государственной противны; об уничтожении прежнего Кабинета, и об установлении нового при Дворе Ее Императорского Величества; об учреждении по-прежнему в Губерниях прокуроров, и об определении для управления ино-
странными делами Канцлера» 16 подтвердила обязанность прокуроров надзирать за законностью издаваемых правовых актов Даже в пореформенный период XIX в. указанная деятельность осуществлялась губернскими прокурорами
В свою очередь Положением о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденным постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г. 17, прокурорам предписывалось запрашивать народные комиссариаты и иные центральные ведомства по поводу незаконных правовых актов и опротестовывать их в Президиум ЦИК и СНК СССР Полномочия по обеспечению законности в формировании системы правовых актов были сохранены в Положении о Прокуратуре Союза ССР от 17 декабря 1933 г. 18
Согласно Положению о прокурорском надзоре в СССР, утвержденному указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.19, важным направлением надзорной деятельности прокуратуры являлось обеспечение соответствия законам правовых актов, принимаемых министерствами, ведомствами и подчиненными им учреждениями, организациями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями, их должностными лицами (п . 1 ст. 10) . Для этого предусматривалось внесение Генеральным прокурором СССР представлений по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке, Президиуму Верховного Совета СССР (ст. 9) .
Законом СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» 20 на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров возлагалось обеспечение соответствия правовых актов, издаваемых органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами, Конституции СССР, конституциям союзных, автономных республик, законодательным актам СССР, союзных и автономных республик, а также постановлениям Совета Министров СССР, советов министров союзных, автономных республик (ст. 22) . Одновременно в перечень функций прокуратуры включено совершенствование законодательства (ст 3) Такая деятельность обеспечивалась, в том числе, наделением Конституцией СССР Генерального прокурора Союза ССР правом внесения законодательных инициатив Съезду народных депутатов и Верховному Совету СССР (ст. 114) . Аналогичным правомочием обладали прокуроры союзных и автономных республик в соответствующих верховных советах (ст 9) Предоставление прокурорам указанного права определялось осуществлением ими высшего надзора за точным, единообразным и неуклонным исполнением законов Именно прокуроры мог-
ли наиболее квалифицированно определять необходимость совершенствования законов . В ходе своей деятельности они выявляли неполноту правового регулирования, при этом в пределах полномочий обеспечивали восполнение таких пробелов . И во многом благодаря их участию в правотворчестве поддерживались целостность и непротиворечивость советского законодательства
Изложенное свидетельствует, на наш взгляд, что разностороннее участие прокуратуры в формировании законодательства РФ исторически являлось необходимым элементом правового механизма обеспечения законности и правопорядка в России . Указанная деятельность органов прокуратуры неуклонно расширяется по мере возрастания роли права во всех сферах жизнедеятельности личности, общества и государства .
1 Ашурбеков Т. А. Прокуратура в модернизационных процессах России // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации . 2007. № 2 . С . 57.
2 Шувалов И. И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом // Журнал российского права . 2005. № 4 . С . 90 .
3 Собрание законодательства Российской Федерации . 1995 . № 47, ст . 4472 .
4 Законность. 2008 . № 3 . С . 27.
5 О работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления : сводный отчет по Российской Федерации по форме НПА за январь-июнь 2014 г. URL: http://Spark\статистика (дата обращения: 30.12 .2014) .
6 Собрание законодательства Российской Федерации . 2011. № 21, ст. 2930 .
7 Документ опубликован не был .
8 О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений : сводный отчет по Российской Федерации по форме ОЖ за январь-июнь 2014 г. URL: http://Spark\ статистика (дата обращения: 30.12 .2014) .
9 Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс» .
10 Там же .
11 Винокуров Ю. Е., Плешаков А. М. Участие в правотворчестве как самостоятельное направление прокурорской деятельности // Административное и муниципальное право . 2011. № 12 . С . 69.
12 Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: сводный отчет по Российской Федерации по форме ОН за январь-июнь 2014 г. URL: http://Spark\статистика (дата обращения: 30 .12 .2014) .
13 Крутиков М. Общий надзор и правосудие // Законность . 2005. № 8 . С . 7.
14 Ведомости Совета народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации . 1992.№ 8, ст . 366 .
15 Памятники русского права . Вып . 8 . М . , 1961. С . 218 .
16 URL: http://base. garant . ru/55005225/#ixzz30pBoc34u (дата обращения: 30.12 .2014) .
17 Собрание законодательства СССР. 1929. № 50, ст . 445.
18 Собрание законодательства СССР. 1934. № 1, ст . 2а .
19 Ведомости Верховного Совета СССР. 1955 . № 9, ст . 222 .
20 Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 48, ст . 843.
УДК 342.9 © Д. А. Газизов, Л. В. Кузнецова, 2015
Система и классификация административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств
Д. А. Газизов, Л. В. Кузнецова
Процесс построения системы административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств должен быть ориентирован на единый классификационный критерий — функциональную роль противоправного деяния в организации и осуществлении незаконного оборота наркотических средств. На основе данного критерия выделяются три группы административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств.
Ключевые слова: административные правонарушения, наркотические средства, классификация,
оборот наркотических средств.
Важной частью правовых основ административно-правового противодействия незаконному обороту наркотических средств является законодательство об административных правонарушениях
Статьей 1.1 КоАП РФ установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях
