Проблемы правового регулирования федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения Текст научной статьи по специальности «Право»

70 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^/wiwepcmteta

/-имени O.E. Кугафина (МПОА)

Сергей Николаевич АНТОНОВ,

кандидат юридических наук, доцент, аналитик 1-й категории Научно-исследовательского центра проблем безопасности дорожного движения МВД России kapp@msal.ru 121170, Россия, г. Москва, ул. Поклонная, д. 17

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ

Аннотация. В статье анализируется правовая основа осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, рассматриваются пути устранения недостатков в правовом регулировании этого вида деятельности. Ключевые слова: безопасность дорожного движения, федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения, цель, субъекты, объекты, предмет федерального надзора, правовое регулирование.

DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.070-077

S. N. ANTONOV, Сandidate of Legal Sciences, Associate Professor, Analyst 1th category of Research Center of Problems of Road Safety Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation kapp@msal.ru 121170, Russia, Moscow, ul. Poklonnaya, 17 PROBLEMS OF LEGAL REGULATION FEDERAL STATE SUPERVISION IN THE FIELD OF ROAD SAFETY Abstract. The article analyzes the normative legal basis of implementation of federal state supervision in the field of road safety discusses the ways remedy existing deficiencies in legal regulation of this activity. Keywords: road safety, federal state supervision in the field of road safety, purpose, subjects, objects, the subject of federal supervision, normative regulation.

Одной из острейших социально-экономических проблем России является безопасность дорожного движения. Достаточно сказать, что только за первое полугодие 2017 г. на дорогах страны произошло более 70 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в которых погибло 7, 5 тыс. человек и более 90 тыс. ранено. Число нарушений, выявляемых в области дорожного движения, которые, как известно, являются основными причинами происшествий, постоянно растет и за указанный период составило более 50,5 млн1.

1 Официальный сайт ГИБДД МВД России в информационно-телекоммуникационной сети © С. Н. Антонов, 2018 «Интернет». URL: http://www.gibdd.ru/stat/ (дата обращения: 16.09.2017).

УНИВЕРСИТЕТА Проблемы правового регулирования федерального государственного 7|

имени o.e. кугафина(мгюА) надзора в области безопасности дорожного движения

Рассуждая о распространенности административных деликтов в дорожном движении, уместно вспомнить одну закономерность, отмеченную психологом Дитером Клебельсбергом, которая влияет на правосознание граждан. Суть ее сводится к следующему. Интенсивное издание нормативных установлений (в любой области общественных отношений), не сопровождающееся должным контролем (надзором) за их соблюдением, неизбежно влечет распространение правового нигилизма в обществе и «девальвацию» законодательных норм. В этой связи одним из объективно необходимых условий повышения защищенности участников дорожного движения от ДТП и снижения тяжести их последствий следует считать оптимизацию правовой основы организации и осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения (далее — федеральный надзор).

На актуальность проблемы неоднократно обращало внимание высшее руководство страны. Так, Президентом РФ была поставлена задача разработки концепции повышения результативности и оптимизации контрольно-надзорной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, которая, в частности, должна предусматривать «формирование единой правовой основы деятельности контрольных и надзорных органов, учитывающей возможность разделения их функций в сфере контроля, надзора и разрешительной деятельности»2. Кроме того, соответствующие вопросы были предметом обсуждения на прошедшем 14 марта 2016 г. в г. Ярославле президиуме Государственного Совета РФ, по результатам которого был разработан комплекс мер, направленных на снижение уровня аварийности на дорогах страны3.

К сожалению, исследованию сущности и содержания федерального надзора в научной литературе уделяется недостаточно внимания4. Причин сложившегося положения несколько. Это и сравнительно недавнее появление термина «федеральный надзор в области безопасности дорожного движения», и определенная сложность правовой регламентации этой деятельности, и неоднозначная трактовка законодателем5 и учеными понятия «надзор» и его соотношения с понятием «контроль»6. Одновременно следует отметить и активное обсуждение учеными

Поручение Президента Российской Федерации от 28 июня 2013 г. № Пр-1391. Перечень поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного Совета Российской Федерации от 11.04.2016 № Пр-637ГС. См., например: Антонов С. Н. Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения : монография. М. : ФКУ НИЦ БДД МВД России, 2017. См., например: Федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции». П. 19 ч. 1 ст. 12 щ

(далее — ФЗ «О полиции») ; Кодекс Российской Федерации об административных право- д

нарушениях. Ст. 19.4, 19.5, 19.6.1 и др. °

~0

Ю р

См., например: Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного движения. М. : ВНИИБД МВД СССР, 1981 ; Российский Б. В.. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности до- Д

рожного движения. М. : НИЦ ГАИ МВД РФ, ИНИ, 1993 ; Уманская В. П. Теоретическое ^

и законодательное соотношение контроля и надзора // Административное право и про- ^

цесс. 2005. №. 4 ; Зырянов С. М. Административный надзор органов исполнительной Д

власти : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М. , 2010 ; Административное право : учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М. : Юрист, 2002. С. 454 и др.

2

3

4

5

6

72 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^У^ерситета

/-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)

концептуальных теоретических основ оптимизации государственного контроля и надзора в целом7.

В процессе сравнительно-правового анализа нормативной основы федерального надзора в настоящей статье основное внимание будет уделено проблемным вопросам правового регулирования как на стадии возникновения, так и на стадии развития и становления этого института.

Во-первых, обращает на себя внимание несоответствие законодательной регламентации области применения федерального надзора. В одном случае она именуется как «область безопасности (курсив наш. — С. А.) дорожного движения», в другом — как «область обеспечения безопасности (курсив наш. — С. А.) дорожного движения»8. Вопрос в данном случае далеко не риторический. Дело в том, что указанные термины имеют различное законодательное толкование. Так, под «безопасностью дорожного движения» понимается «состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий». А «обеспечение безопасности дорожного движения» определяется как «деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий»9.

Таким образом, в первом случае речь идет о качественной характеристике дорожного движения — его безопасности, которая во многом определяется уровнем соблюдения юридическими и физическими лицами обязательных требований безопасности, закрепленных в законодательстве10. А во втором говорится о деятельности по достижению указанной качественной характеристики. Сегодня «обеспечение безопасности дорожного движения» задекларировано в качестве одного из основных направлений деятельности полиции11, а его непосредственная реализация возложена на ГИБДД МВД России, в том числе путем осуществления федерального надзора12. Поскольку субъект федерального надзора (МВД России) не может одновременно выступать объектом этой деятельности, областью федерального надзора правомерно считать «безопасность дорожного движения».

Во-вторых, следует констатировать, что в ФЗ «О полиции» термин «федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения» не «прижился». Соответствующая обязанность полиции закреплена в следующем виде: «осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения»13. Подобное несо-

7 Старилов Ю. Н., Мартынов А. В. Первая Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально-значимых сферах деятельности общества и государства» // Административное право и процесс. 2015. № 10. С. 84—88.

8 См. соответственно название гла. V и ст. 30 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — ФЗ «О безопасности дорожного движения»).

9 Ст. 2 ФЗ «О безопасности дорожного движения».

10 См., например: ст.ст. 11, 12, 16, 18, 20 ФЗ «О безопасности дорожного движения».

11 Ст. 2 ФЗ «О полиции».

12 П. 1 Положения о Госавтоинспекции.

13 Пп. 19 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции».

УНИВЕРСИТЕТА Проблемы правового регулирования федерального государственного

имени o.e. кугафина(мгюА) надзора в области безопасности дорожного движения

ответствие в наименовании федерального надзора можно наблюдать в других законодательных актах14.

Целесообразно упомянуть и о различных подходах к определению содержания федерального надзора. Так, в качестве полномочия МВД России он закреплен в достаточно оригинальной формулировке — «организация и осуществление федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, а также осуществление специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в этой области»15. Из этого следует, что вторая половина нормы частично дублирует и одновременно противоречит первой, поскольку в ФЗ «О безопасности дорожного движения» термин «контроль» не используется, а «надзорные функции» логично вписываются в понятие федерального надзора, являются его неотъемлемой составной частью. При этом анализируемая норма противоречит п. 1 Положения о Госавтоинспекции, где установлено, что служба осуществляет «федеральный государственный надзор и специальные разрешительные функции в области безопасности дорожного движения».

В-третьих, в соответствии с ч. 2 ст. 30 ФЗ «О безопасности дорожного движения» Правительство РФ должно определить порядок осуществления федерального надзора. Однако в настоящее время разработано и функционирует Положение о федеральном надзоре, которое, по сути, представляет собой конгломерат материальных (вместо процессуальных) норм законодательных и подзаконных актов (ФЗ «О безопасности дорожного движения», ФЗ «О защите прав...»16, КоАП РФ, Положение о Госавтоинспекции, Административный регламент по контролю и надзору и т.п.). Таким образом, фактически отсутствует единый правовой механизм реализации полномочий Госавтоинспекции по осуществлению федерального надзора.

В-четвертых, цель федерального надзора в законодательстве регламентируется по-разному. В части 1 ст. 30 ФЗ «О безопасности дорожного движения» установлено, что надзор осуществляется «в целях обеспечения соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения». Законодательство здесь понимается в широком смысле этого слова и состоит «из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов»17. Таким образом, целевое назначение федерального надзора фактически совпадает с одной из задач Госавтоинспекции, которая сформулирована следующим образом: «Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы ш

собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами л

□

"О

й Р

Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства

14

См., например: ч. 2 ст. 27.12 КоАП РФ.

15 П. 27 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 21.12.2016 № 699. И

Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)

I m П К

и муниципального контроля» (далее — ФЗ «О защите прав...»).

17 Ст. 4 ФЗ «О безопасности дорожного движения».

74 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^У^ерситета

L-—^ и мени O.E. Кутафина (МПОА)

законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.»18. В то же время в Положении о федеральном надзоре говорится иное: «федеральный надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений... требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения. принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений...»19.

Представляется, что формулировка цели, приведенная в ФЗ «О безопасности дорожного движения», является оптимальной, поскольку в Положении о федеральном надзоре речь идет не о цели («предмет стремления», «конечный результат»20), а о конкретных мерах (средствах) административного принуждения, направленных на обеспечение соблюдения требований законодательства в рассматриваемой области общественных отношений. Таким образом, можно констатировать наличие несоответствия подзаконного нормативного правового акта (постановления Правительства РФ) федеральному закону в части целе-установления федерального надзора.

В-пятых, сравнительно-правовой анализ законодательства в области безопасности дорожного движения позволяет говорить о том, что названия отдельных видов деятельности, при осуществлении которых должны соблюдаться обязательные требования безопасности, не вполне корректны, а их перечень не является исчерпывающим. Так, в п. 21 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» закреплено право полиции «.проводить проверки деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, выдавать должностным лицам этих организаций и индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе за нарушение требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог» (курсив наш. — С. А.). Следовательно, предметом федерального надзора определено соблюдение обязательных требований безопасности при строительстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог. Эти требования закреплены в ст. 11 и 12 ФЗ «О безопасности дорожного движения». В законодательстве деятельность по «проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог» определяется как «дорожная деятельность»21. Таким образом, в рассматриваемом случае правильнее говорить о «дорожной деятельности», а не деятельности «по эксплуатации автомобильных дорог». Более того, термин «эксплуатация» в буквальном смысле означает «использование». Кроме того, представляется, что перечень предметов федерального надзора является неполным и подлежит расширению за счет включения в него деятельности, свя-

18 Положение о Госавтоинспекции. П. 2.

19 П. 1 Положения о федеральном надзоре.

20 URL: http://elhow.rU/ucheba/opredelenija/c/chto-takoe-cel.

21 Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». П. 3 ст. 3.

УНИВЕРСИТЕТА Проблемы правового регулирования федерального государственного имени o.e. кугафина(мгюА) надзора в области безопасности дорожного движения

занной с «организацией дорожного движения». Это обусловлено тем, что в ФЗ «О безопасности дорожного движения» содержится специальная статья — ст. 22 «Требования по обеспечению безопасности дорожного движения в процессе его организации».

В-шестых, в последние годы существенным образом изменились положения законодательства, регламентирующие отдельные вопросы организации и проведения некоторых видов государственного контроля и надзора. Так, ст. 8.1 ФЗ «О защите прав...» предусмотрена возможность применения риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора)22. Эти новации коснулись федерального государственного надзора. Данный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных законодательством случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения проверочных мероприятий, мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности23. Целевым назначением этого подхода является оптимизация использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), повышение результативности проверочной деятельности, а также снижение издержек объектов надзорной деятельности.

Для имплементации соответствующих новаций в законодательство, регламентирующее осуществление федерального надзора, целесообразно внести в Положение о федеральном надзоре изменения, направленные:— на легализацию применения риск-ориентированного подхода в процессе федерального надзора;— определение критериев отнесения объектов федерального надзора к определенной категории риска;— установление периодичности проведения плановых проверок объектов надзора в зависимости от присвоенной категории риска;— закрепление обязательности использования в процессе федерального надзора проверочных листов (списков контрольных вопросов)24;— определение перечня специальных мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований безопасности.

Кроме того, объективно необходимым условием повышения эффективности и результативности надзорной деятельности в рассматриваемой области общественных отношений является актуализация перечня нормативных правовых ш актов, содержащих обязательные требования безопасности, которые подлежат л

проверке, а также доведение соответствующей информации до объектов проверки (юридические лица и индивидуальные предприниматели).

"О

й

Р

22 Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориен- Д

тированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля И

Ч

п л

(надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

23 Ч. 2 ст. 8.1 ФЗ «О защите прав...».

24 П. 11.3 ст. 9 ФЗ «О защите прав...».

76 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^/wiwepcmteta

/-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)

В-седьмых, исследуя предупредительные меры, применяемые в процессе федерального надзора, нельзя обойти вниманием «предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований»25. Эта мера является новой, а ее правовая природа не вполне понятна. Она может применяться при наличии ряда условий, которые весьма специфичны и достаточно абстрактны, что допускает возможность субъективного их толкования правоприменителем. Первое условие — это наличие у органа федерального надзора сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе реализации мероприятий по контролю (без взаимодействия с объектом надзора) либо содержащихся в поступивших обращениях органов государственной власти, органов местного самоуправления, СМИ, в случаях, если отсутствуют данные о том, что нарушение обязательных требований причинило вред жизни, здоровью, граждан, безопасности государства, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий26. Таким образом, первым условием применения этой меры в процессе федерального надзора является «бесконтактный надзор»27, наличие сведений о подготовке нарушений обязательных требований безопасности либо об их признаках, а также сведений об отсутствии ДТП либо угрозы их возникновения. По каким объективным критериям определять «подготовку нарушений обязательных требований» и «их признаки» — не установлено.

Однако самое главное условие реализации рассматриваемой меры заключается в том, что она применяется в случаях, если «иное не установлено федеральным законом». Однако каким именно «федеральным законом» — не вполне понятно. То ли это ФЗ «О защите прав...», где содержится данная новация, то ли это ФЗ «О полиции», КоАП РФ, которые должны функционировать при осуществлении «безконтактного надзора». Другим условием применения «предостережения» является то, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель ранее не привлекались к ответственности за нарушение соответствующих требований.

Только при наличии названных условий орган федерального надзора может объявить юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и обязать его принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований и уведомить в установленный срок орган надзора.

И наконец, нельзя не сказать о специфике применения мер административного принуждения по результатам проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В статье 17 ФЗ «О защите прав...» установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

25 Ч. 4—7 ст. 8.2 ФЗ «О защите прав...».

26 Ч. 5 ст. 8.2 ФЗ «О защите прав...».

27 Ст. 8.3 «Организация и проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями» ФЗ «О защите прав...».

УНИВЕРСИТЕТА Проблемы правового регулирования федерального государственного 77

имени o.e. кугафина(мгюА) надзора в области безопасности дорожного движения

— выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;

— принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Анализ приведенных положений не дает однозначного ответа на вопрос о том, как действовать правоприменителю: выдать предписание об устранении правонарушений либо применить административный штраф к нарушителю или одновременно применить эти меры административного воздействия?

Подводя итоги краткого рассмотрения заявленной тематики, необходимо подчеркнуть, что перечень недостатков в правовой регламентации федерального надзора не является исчерпывающим, а при работе по их устранению приоритетным следует считать не только разработку мер по обеспечению прав и законных интересов юридических лиц и физических лиц, но и создание оптимального прозрачного правового механизма предупреждения и адекватного реагирования на факты нарушения обязательных требований безопасности, направленного на снижение вероятности совершения ДТП.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Административное право : учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. — М. : Юрист, 2002.

2. Антонов С. Н., Кузин В. В., Левченко А. Л., Якимов А. Ю. Законодательство Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения (состояние, перспективы) // Административное право и процесс. — 2007. — № 4.

3. Антонов С. Н. Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения : монография. — М. : ФКУ НИЦ БДД МВД России, 2017.

4. Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного движения. — М. : ВНИИБД МВД СССР, 1981.

5. Зырянов С. М. Административный надзор органов исполнительной власти :

автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2010. ш

6. Россинский Б. В. Организационно-управленческие проблемы функциониро- л

□

"О

й Р

вания государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. — М. : НИЦ ГАИ МВД РФ, ИНИ, 1993. 7. Старилов Ю. Н., Мартынов А. В. Всероссийская научно-практическая кон-

ференция «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально-значимых Д

сферах деятельности общества и государства» // Административное право ^

и процесс. — 2015. — № 10. Е

П л

8. Старостин С. А. О некоторых проблемах реализации административной

реформы в Российской Федерации и путях их решения // Lex Russica. — 2008. — Т. LXVII. — № 4. — С. 875—884.