CC BY
59
Научная статья УДК 342.951
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-5-154-158 NIION: 2003-0059-5/22-435 MOSURED: 77/27-003-2022-05-634
Проблемы правового регулирования дисквалификации как вида административного наказания
Владислав Игоревич Ковшевацкий1, Элеонора Викторовна Маркина2
'■2 Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия
1 kovshevatsky@yandex.ru
2 swin-90@mail.ru
Рецензент: профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, доцент Т. А. Прудникова
Аннотация. Представлен анализ действующего административно-деликтного законодательства и законопроектов в области назначения дисквалификации как вида административного наказания.
Ключевые слова: административное право, деликт, государственное управление, административная ответственность, административные наказания, дисквалификация
Для цитирования: Ковшевацкий В. И., Маркина Э. В. Проблемы правового регулирования дисквалификации как вида административного наказания // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 5. С. 154-158. https://doi.org/ 10.24412/2073-0454-2022-5-154-158.
Original article
Problems of legal regulation of disqualification as a type of administrative punishment
Vladislav I. Kovshevatsky1, Eleonora V. Markina2
'■2 Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia
1 kovshevatsky@yandex.ru
2 swin-90@mail.ru
Reviewer: Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Doctor of Legal Sciences, Associate Professor T. A. Prudnikova
Abstract. The analysis of the current administrative and tort legislation and draft laws in the field of the appointment of disqualification as a type of administrative punishment is presented.
Keywords: administrative law, tort, public administration, administrative responsibility, administrative penalties, disqualification For citation: Kovshevatsky V. I., Markina E. V. Problems of legal regulation of disqualification as a type of administrative punishment. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(5): 154-158. (In Russ.). https:// doi.org/10.24412/2073-0454-2022-5-154-158.
Нормы права, регламентирующие назначение дисквалификации содержатся в гл. 14 КоАП РФ [3], объектом которой выступают общественные отношения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций, а также в гл. 15, под охраной и защитой которой находятся общественные отношения в сфере финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг, добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней. Наименьшее количество содержится в гл. 13, 17 и 6, объ-
© Ковшевацкий В. И., Маркина Э. В., 2022
ектом в которых выступают общественные отношения в области связи и информации, общественные отношения в сфере защиты и охраны институтов государственной власти от посягательств, а также общественные отношения, складывающиеся в сфере защиты здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественной нравственности соответственно.
По мнению законодателя, в области предпринимательской деятельности, деятельности саморегулируемых организаций и в сфере финансов, налогов и
JURISPRUDENCE
сборов, страхования, рынка ценных бумаг, добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней совершается наибольшее количество таких правонарушений, за которые необходимо назначать неимущественные наказания в виде дисквалификации.
Причем субъектами правонарушений, за совершение которых законодатель считает возможным назначение наказания в виде дисквалификации, выступают должностные лица, признаки которых не всегда определены в диспозициях соответствующих статей. Для выявления и уточнения таких признаков необходимо обращаться к иным нормативно-правовым актам.
Так, например, диспозиция ст. 14.1.3 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами без лицензии, не содержит однозначных указаний, какими признаками должно обладать должностное лицо, которому вменяется совершение указанного правонарушения. В случае, если совершается правонарушение, предусмотренное ч. 1 анализируемой статьи, то законодатель отсылает к ст. 192 Жилищного кодекса РФ (ЖК РФ) [2], которая хотя и раскрывает содержание деятельности по управлению многоквартирными домами, но не определяет, какие лица такую деятельность имеют право осуществлять. Касаемо ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ законодатель также не определяет, какие должностные лица могут нарушить лицензионные требования, для установления которых правоприменителю необходимо обратиться к ст. 193 ЖК РФ.
Судебная практика в большинстве случаев идет по пути игнорирования необходимости установления признаков должностных лиц. Согласно материалам дела № 5-815/2017 постановлением Пролетарского районного суда г. Ростова-на-Дону О. Г. Та-букашвили был признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ. В постановлении судья определяет, какие нормы нарушил О. Г. Табукашвили, указывает, что данные нормы определены ЖК РФ, но не уделяет внимания тому, на основании каких документов указанное лицо может быть признано субъектом данного правонарушения, ограничиваясь лишь указанием на то, что О. Г. Табукашвили является генеральным директором того унитарного пред-
приятия, которое обязано было соблюдать лицензионные требования по управлению многоквартирными домами [4].
Судья Хорошевского районного суда города Москвы также вынес постановление о привлечении к административной ответственности генерального директора ООО «Серебряный квартет-3» С. В. Зуйкова, который, как следует из материалов дела, нарушил лицензионные требования, предусмотренные ч. 10 ст. 161 ЖК РФ. Каких-либо доводов в пользу того, что С. В. Зуйков действительно является тем должностным лицом, на которое допустимо возложить обязанности по соблюдению лицензионных требований, в постановлении не указывается, что, однако, не помешало назначить ему административное наказание [5].
Другой подход к определению признаков должностного лица законодатель избрал при формулировании диспозиции ч. 1 ст. 14.55 КоАП РФ, в которой прописано, что субъектом административного правонарушения является должностное лицо головного исполнителя либо государственного заказчика. В диспозиции ч. 3 ст. 14.55 КоАП РФ, которая предусматривает административное наказание только в виде дисквалификации, также указывается, что административной ответственности подлежит непосредственно то должностное лицо, признаки которого содержатся в ч. 1 и 2 анализируемой статьи.
Диспозицию ч. 2 ст. 14.32.1 КоАП РФ также следует подвергнуть критике, поскольку в ней предусматривается административная ответственность должностного лица, ранее привлеченного к административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, т. е. за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 14.32.1 КоАП РФ, в которой отсутствует указание на иные признаки должностного лица, кроме того, что оно должно иметь отношение к участникам оптового и (или) розничного рынков электрической энергии (мощности), не занимающим доминирующего положения на соответствующих рынках электрической энергии (мощности). Аналогично вопрос решен и в диспозиции ч. 5.1 ст. 15.25 КоАП РФ.
Административное наказание в виде дисквалификации назначается разнообразным категориям должностных лиц, причем в диспозициях одних статей идентифицирующие признаки таких должностных лиц указаны частично, в других не указаны
вообще. В связи с этим правоприменитель должен ориентироваться не только в административном законодательстве, но также и в таких отраслях законодательства, как жилищное, бюджетное, раскрывающее основные вопросы использования инсайде-ской информации, размещения государственных оборонных заказов и во многих других отраслях. Анализ ст. 2.4 КоАП РФ позволяет утверждать, что законодатель не считает всех перечисленных выше лиц должностными. То же можно сказать и в отношении указаний ст. 3.11 КоАП РФ, которая вообще не использует обозначения «должностные лица».
Часть 3 ст. 3.11 КоАП РФ практически воспроизводит то, что содержится в ст. 2.4 КоАП РФ, но и данная статья называет должностными лицами только тех, кто указан в ее первом абзаце. В соотношении всех других, содержащихся в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, говорится, что они имеют ответственность как должностные лица (т. е. при условии связи нарушения с обязанностями). Но должностными лицами она их не называет, а вот санкции многих статей особой части именуют всех их должностными лицами, что неправильно. Кроме того, диспозиция большинства таких норм действительно не указывает признаки субъекта правонарушения, что порождает неопределенность в установлении лица, подлежащего ответственности. Субъектами таких правонарушений являются лица, осуществляющие деятельность, предусмотренную ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ.
В правоприменительной практике градация сроков давности в зависимости от назначаемых видов наказания и тех сфер, в которых совершено правонарушение, используется неоднозначно. Так, например, судья Ленинского районного суда г. Томска постановил производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.14 КоАП РФ, в отношении должностного лица — директора муниципального бюджетного учреждения «Административно-хозяйственное управление» В. А. Емельянова, который использовал бюджетные субсидии на нецелевые расходы, прекратить в связи с тем, что в санкции ст. 15.14 КоАП РФ предусмотрен такой вид наказания, как дисквалификация. Исходя из указанных норм судья пришел к выводу, что срок давности по данному правонарушению составляет один год, а не два года (как это предусмотрено ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ при совершении правонарушений в бюджетной сфере), несмотря на то, что вид наказания еще не был
избран (санкция ст. 15.14 КоАП РФ помимо дисквалификации для должных лиц предусматривает также наказание в виде штрафа) [6].
Обнаруженное нами противоречие (коллизия, конкуренция) двух норм, регулирующих срок давности по одним и тем же видам административных наказаний, свойственно многим подобным взаимосвязанным нормам (общаяспециальная). Но в отличие от ч. 3 ст. 17 УК РФ, КоАП РФ не содержит нормы о правилах разрешения такой коллизии и применения специальной нормы. Поэтому в ст. 4.5 КоАП РФ необходимо внести изменения и указать, что в случае возможности применения как общей, так и специальной нормы, должна применяться специальная.
Касаемо нормативного обеспечения исполнения дисквалификации следует указать, что в соответствии с ч. 1 ст. 32.11. КоАП РФ постановление о дисквалификации должно быть немедленно после вступления постановления в законную силу исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности. Как верно отмечает Е. Ю. Алху-това, исполнителями постановления о дисквалификации являются как само дисквалифицированное лицо, так и его работодатель [1]. Исполнение постановления о дисквалификации производится путем расторжения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им соответствующего вида деятельности. Решение о назначении наказания в виде дисквалификации считается приведенным в исполнение с момента его вступления в законную силу. С указанного момента дисквалифицированное лицо не вправе осуществлять указанную деятельность.
Одной из проблем следует признать отсутствие в ст. 32.11 КоАП РФ обязанности судьи направить постановление о дисквалификации работодателю (если такой имеется), который может и не знать об имеющемся у работника ограничении в осуществлении трудовой функции. Кроме того, проблемным видится отсутствие в ст. 20.25 КоАП РФ нормативного установления последствий уклонения от исполнения исследуемого вида наказания. При этом и ст. 81 Трудового кодекса РФ не предусматривает дисквалификацию в качестве одного из оснований увольнения по инициативе администрации, работодателя.
Таким образом, следует сказать, что нормативные основания назначения дисквалификации содер-
-^pr-
JURISPRUDENCE
жатся в диспозициях Особой части КоАП РФ, санкции которых предусматривает этот вид наказания. Дисквалификация назначается разнообразным категориям должностных лиц, причем в диспозициях отдельных статей идентифицирующие признаки таких должностных лиц указаны частично, в других не указаны вообще. В связи с этим правоприменитель должен ориентироваться не только в административном законодательстве, но также и в таких отраслях законодательства. Часть 3 ст. 3.11 КоАП РФ практически воспроизводит тот перечень лиц, который содержится в ст. 2.4 КоАП РФ, но и данная статья называет должностными лицами только тех, кто указан в ее первом абзаце. В соотношении всех других, содержащихся в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, говорится, что они имеют ответственность как должностные лица (т. е. при условии связи нарушения с обязанностями). Но должностными лицами она их не называет, а вот санкции многих статей особой части именуют всех их должностными лицами, что неправильно. Кроме того, диспозиция большинства таких норм действительно не указывает признаки субъекта правонарушения, что порождает неопределенность в установлении лица, подлежащего ответственности. Субъектами таких правонарушений являются лица, осуществляющие деятельность, предусмотренную ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ.
Законодателю следует предусмотреть в ст. 32.11 КоАП РФ обязанности судьи направить постановление о дисквалификации работодателю (если такой имеется), а также в ст. 20.25 КоАП РФ должны быть установлены последствия уклонения от исполнения исследуемого вида наказания.
Кроме того, в ст. 4.5 КоАП РФ, предусматривающей сроки давности привлечения к административной ответственности, необходимо внести изменения и указать, что в случае возможности применения как общей, так и специальной нормы, должна применяться специальная.
Список источников
1. Алхутова Е. Ю. Дисквалификация как вид административного наказания и проблемы ее применения // Ученые записки. Электронный научный журнал Курского государственного университета. 2012. № 2. С. 115.
2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 28 июня 2021 г.,
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ
7-е изд., перераб. и доп. Учебник. 744 с. Гриф МО РФ Гриф УМЦ «Профессиональный учебник» Гриф НИИ образования и науки (Серия «Dura lex, sed lex») Под ред. В.Я. Кикотя, Н.В. Румянцева
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
с изм. от 28 декабря 2021 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2022 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу 6 марта 2022 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
4. Постановление Пролетарского районного суда г. Ростова-на-Дону по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ № 5-815/2017 // URL://https://sud-praktika.ru/prece-dent/494953.html.
5. Постановление Хорошевского районного суда г. Москвы по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ 05-0003/2016 // URL://https://sud-praktika.ru/precedent/155991 .html.
6. Постановление Ленинского районного суда г. Томска по ст. 15.14 КоАП РФ № 5-448/2017 // URL://https://sud-praktika.ru/precedent/538257.html.
References
1. Alkhutova E. Yu. Disqualification as a type of administrative punishment and problems of its application // Scientific notes. Electronic scientific journal of Kursk State University. 2012. No. 2. p. 115.
2. Housing Code of the Russian Federation of December 29, 2004 No. 188-FZ (ed. of June 28, 2021, with amendments. dated December 28, 2021) (with amendments and additions, intro. effective from January 1, 2022) // SPS «ConsultantPlus».
3. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses of December 30, 2001 No. 195-FZ (with amendments and additions, intro. effective March 6, 2022) // SPS «ConsultantPlus».
4. Resolution of the Proletarian District Court of Rostov-on-Don under Part 2 of Article 14.1.3 of the Administrative Code of the Russian Federation No. 5815/2017 // URL://https://sud-praktika.ru/precedent/ 494953.html.
5. Resolution of the Khoroshevsky District Court of Moscow under Part 2 of Article 14.1.3 of the Administrative Code of the Russian Federation 05-0003/2016 // URL://https://sud-praktika.ru/precedent/155991.html.
6. Resolution of the Leninsky District Court of Tomsk under Article 15.14 of the Administrative Code of the Russian Federation No. 5-448/2017 // URL:// https://sud-praktika.ru/precedent/538257.html.
Информация об авторах
В. И. Ковшевацкий — доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук;
Э. В. Маркина — доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент.
Information about the authors
V. I. Kovshevatsky — Associate Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Legal Sciences;
E. V. Markina — Associate Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Psychological Sciences, Associate Professor.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 13.07.2022; одобрена после рецензирования 30.08.2022; принята к публикации 06.09.2022.
The article was submitted 13.07.2022; approved after reviewing 30.08.2022; accepted for publication 06.09.2022.
