CC BY
41
JURISPRUDENCE
Научная статья УДК 342.951
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-117-119 N110] 2003-0059-4/22-363 MOSURED: 77/27-003-2022-04-562
Проблемы юридического закрепления участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях
Владислав Игоревич Ковшевацкий1, Элеонора Викторовна Маркина2
1,2 Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия
1 kovshevatsky@yandex.ru
2 swin-90@mail.ru
Рецензент: профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук Т. А. Прудникова
Аннотация. Представлена авторская точка зрения об административно-правовой природе правового статуса прокурора в контексте производства по делам об административных правонарушениях.
Ключевые слова: административное право, государственное управление, административно-юрисдикци-онная деятельность, прокурор, административное правонарушение, дело, полномочия, статус
Для цитирования: Ковшевацкий В. И., Маркина Э. В. Проблемы юридического закрепления участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 4. С. 117-119. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-117-119.
Original article
Problems of legal consolidation of the prosecutor's participation in the proceedings on administrative offenses
Vladislav I. Kovshevatsky1, Eleonora V. Markina2
1,2 Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia
1 kovshevatsky@yandex.ru
2 swin-90@mail.ru
Reviewer: Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal
Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Doctor of Legal Sciences T. A. Prudnikova
Abstract. The article presents the authors' point of view on the administrative and legal nature of the legal status of the prosecutor in the context of proceedings on administrative offenses is presented.
Keywords: administrative law, public administration, administrative and jurisdictional activity, prosecutor, administrative offense, case, powers, status
For citation: Kovshevatsky V. I., Markina E. V. Problems of legal consolidation of the prosecutor's participation in the proceedings on administrative offenses. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(4):117-119. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-117-119.
В настоящий момент среди ученых администрати-вистов распространенной является позиция, что права и обязанности у должностного лица государственного органа, как субъекта публичной власти неразделимы, происходит их слияние. Это представляется справедливым и в отношении административно-юрисдикци-онной деятельности прокурора. Прокурор не вправе от возбуждения дела об административном правонарушении, если оно отнесено к его компетенции и в действиях лица имеется состав административного правонарушения; проигнорировать незаконное или
© Ковшевацкий В. И., Маркина Э. В., 2022
необоснованное решение по нему. Подтверждением тому являются законодательная база, регулирующая отдельные элементы его статуса.
Так, в соответствии с п. 2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 19.02.2015 г. № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» [1] прокурор в предусмотренных законом основаниях уполномочен выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
При этом, как справедливо отмечено О. В. Шмалий, автономность каждой ветви власти обеспечивается в наличии полномочий контроля за деятельностью других ветвей и в системе сдержек и противовесов [2, с. 10].
Кроме того, следует обратить внимание на отсутствие в КоАП РФ (ст. 2.9 КоАП РФ) понятия «малозначительность», в результате чего должностные лица принимают решения, основываясь на своем административном усмотрении.
В Постановлении Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. № 10 малозначительность определяется на основе выработанных критериев, и применяется только арбитражными судами. Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.05.2005 г. № 5 определяет малозначительное правонарушение, как правонарушение с учетом наступивших последствий не нарушающее существенным образом общественных отношений.
С другой стороны, данная проблема дополняется процессуальной неопределенностью правоприменителя, связанной с непростым выбором оснований малозначительности при принятии подобного решения в рамках кассационного пересмотра арбитражного дела. Все сказанное затрудняет признание прокурором административного правонарушения малозначительным [3, с. 34].
Интересным является вопрос о правовой природе и соотношении схожих по содержанию процессуальных документов (протокола, постановления и определения). Согласно ст. 28.2 КоАП РФ при возбуждения дела об административных правонарушениях прокурор выносит соответствующее постановление. Однако коллизией является то, что должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выносит определение, а между тем, как прокурор обязан вынести постановление. Тем самым, законодатель нас подталкивает сделать логичный вывод о том, что протокол об административном правонарушении и постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по своему содержанию имеют общую правовую природу и должны строго соответствовать требованиям, содержащимся в ст. 28.2 КоАП РФ. Однако в практике правоприменения с процессуальной точки зрения в этом аспекте имеются принципиальные различия.
К тому же, не ясным остается вопрос о том, каким процессуальным документом завершается производство по делу об административно правонарушении в случае возбуждения дела постановлением прокурора. Данный вопрос в юридической науке является дискуссионным. Одни ученые-юристы (И. И. Балаклеец и М. Б. Цуприк) считают, что постановление прокурора о возбуждении дела об административно правонарушении по своей юридической характеристике не выступает актом прокурорского реагирования и не обязательно должно соответствовать требованиям ст. 28.2 КоАП РФ, и является по своему содержанию лишь протоколом об административном правонарушении, описывающим основные моменты события административного правонарушения [4, с. 176]. Дру-
гая группа авторов (А. В. Панцарино, А. Р. Нобель) придерживается противоположной позиции, которая заключается в том, что при несоответствии обсуждаемого постановления прокурора требованиям ст. 28.2 КоАП РФ данное постановление возвращается прокурору согласно требованиям п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ [5, с. 180; 6, с. 68].
Анализируя правоприменительную практику, мы вынуждены согласиться с точкой зрения авторов (И. И. Балаклеец и М. Б. Цуприк), которые полагают, что постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и протокол об административном правонарушении - два различных по правовой природе актов. Поскольку протокол об административном правонарушении — это официальный документ, фиксирующий определенные события и действия административного правонарушения, в то время как вынесенное прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении — это документ официального реагирования на нарушение законности, и для правоприменителя не целесообразно дублировать одну и ту же информацию в протоколе об административном правонарушении и постановлении прокурора, поскольку это совершенно разные в юридическом смысле документы. У прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях есть две основные задачи: надзор за исполнением законности и административное преследование. Функция административного преследования прокурором, является наиболее дискуссионной и вызывает множество споров. В соответствии с ч. 2 ст. 25 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» постановление о возбуждении дела об административном правонарушении выносится только в отношении специального субъекта, то есть должностного лица, обладающего государственно-властными полномочиями. Что противоречит положениям ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, в соответствии с которой прокурор может возбудить дело по любому составу административного правонарушения, предусмотренного федеральным и региональным административно-деликтным законодательством. Данная конкуренция норм приводит к тому, что на практике прокурор выносит свое постановление только в отношении должностных лиц, а если материалы проверки поступают в отношении иных физических и юридических лиц, прокурор передает материалы соответствующим компетентным органам по подведомственности, что приводит к затягиванию процесса рассмотрения дела по существу.
Следовательно, возникает необходимость устранения указанной выше коллизии, путем гармонизации административно-деликтного законодательства и законодательства о прокуратуре. На наш взгляд, представляется целесообразным внести изменения в действующее законодательство о прокуратуре. В частности, изменить конструкцию ч. 2 статьи 25 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», изложив ее в следующем варианте редакции «Прокурор может возбуждать любое дело об административном правона-
118
Вестник Московского университета МВД России
№ 4 / 2022
рушении, ответственность за которое предусмотрена действующим административно-деликтным законодательством».
Между тем, глава 25 КоАП РФ устанавливает административно-правовой статус прокурора, в соответствии с которым, помимо возбуждения дела об административном правонарушении, имеются также полномочия по представлению доказательств, заявлению ходатайств и прочее. Названные элементы статуса не наделены государственно-властной надзорной составляющей. Тем самым прослеживается некий дуализм в административно-правовом статусе прокурора в рамках админи-стративно-юрисдикционной деятельности.
Таким образом, согласно ст. 24.6 КоАП РФ на прокурора возложена функция надзора за исполнением законов при производстве по делу об административном правонарушении, что является продолжением от «общенадзорной» функции, предусмотренной Законом о прокуратуре, обладает своей спецификой, отличаясь от остальных участников производства по делам об административных правонарушениях не только объемом полномочий, но и набором применяемых правовых средств.
Список источников
1. Приказ Генерального прокурора РФ от 19.02.2015 г. № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» // Законность. 2015. № 5.
2. Шмалий О. В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти : теоретико-методологические аспекты : автореф. дис. ... канд. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2011.
3. Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор : учебник для вузов; под общей редакцией А. Ю. Винокурова. Москва : Издательство Юрайт, 2018.
4. Балаклеец И. И., Цуприк М. Б. Актуальные аспекты участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях
// Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2018. № 8.
5. Нобель А. Р. О некоторых пробелах в правовой регламентации процессуальных форм доказательств по делам об административных правонарушениях // Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 4.
6. Панцарино А. В. Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Особенности правового статуса прокурора // Вестник науки и образования. 2018. №1 (37).
References
1. Order of the Prosecutor General of the Russian Federation № 78 dated 19.02.2015 «On the organization of work on the implementation of the prosecutor's powers in the proceedings on cases of administrative offenses» // Legality. 2015. № 5.
2. Shmaliy O. V. Legal support of the effectiveness of executive power : theoretical and methodological aspects : abstract. dis. ... candidate of legal sciences. Rostov-on-Don, 2011.
3. Vinokurov A.Yu. Prosecutor's supervision : textbook for universities ; under the general editorship of A. Yu. Vinokurov. Moscow : Yurayt Publishing House, 2018.
4. Balakleets I. I., Tsuprik M. B. Actual aspects of the prosecutor's participation in the consideration of cases of administrative offenses // International Journal of Humanities and Natural Sciences. 2018. № 8.
5. Nobel A. R. On some gaps in the legal regulation of procedural forms of evidence in cases of administrative offenses // Gaps in Russian legislation. 2013. № 4.
6. Pantsarino A. V. Powers of the prosecutor in proceedings on administrative offenses. Features of the legal status of the prosecutor // Bulletin of Science and Education. 2018. № 1 (37).
JURISPRUDENCE
Информация об авторах
В. И. Ковшевацкий — доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук;
Э. В. Маркина — доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент.
Information about the authors
V. I. Kovshevatsky — Associate Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Legal Sciences;
E. V. Markina — Associate Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 11.02.2022; одобрена после рецензирования 25.05.2022; принята к публикации 11.07.2022.
The article was submitted 11.02.2022; approved after reviewing 25.05.2022; accepted for publication 11.07.2022.
