CC BY
406
Проблемы участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях
Гадиятова Мария Витальевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры прокурорской деятельности, Уральский государственный юридический университет» (УрГЮУ), [email protected]
В настоящей статье автор рассматривает проблемы участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях. В работе отмечаются проблемы законодательного регулирования порядка участия прокурора в суде и иных органах административной юрисдикции, проблемы применения судами малозначительности административных правонарушений. Проведенное исследование позволило автору обратить внимание на отдельные недоработки в формулировках процессуального законодательства и предложить в связи с этим возможные пути совершенствования некоторых норм, касающихся рассмотрения дел об административных правонарушений. Настоящая статья затрагивает проблемы различий в правовом регулировании оснований для участия прокурора, а также содержания полномочий прокурора в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Ключевые слова: прокуратура, прокурор, административные правонарушения, малозначительность, административная ответственность.
Н
2 СО
0
сч
1П
01 2
Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях является одним из видов ненадзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. При этом несмотря на значительный опыт прокуратуры по участию в административно-деликтных правоотношениях, данный вид деятельности по-прежнему остается одним из самых сложных и неоднозначных.
Деятельность прокурора в рассматриваемой сфере многоаспектна. Так, в соответствии со ст. 25.11 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КОАП РФ) прокурор вправе возбуждать дело об административных правонарушениях, участвовать в рассмотрении дел по вынесенным им постановлениям, а также по административным правонарушениям, совершенным несовершеннолетними, обжаловать любые постановления об административных пра-вонарушениях.[1, С.5] В связи с этим прокурор участвует на каждой стадии производства, начиная от возбуждения дела об административном производстве, заканчивая вынесением протестов.
Следует выделять как научные, так и практические проблемы участия прокурора в администра-тивно-деликтном производстве.
1. Одной из главных проблем является недостаточное правовое регулирование нормами законодательства об административных правонарушениях как прав и обязанностей участников процесса, в том числе и прокурора, так и действий суда при решении вопроса о малозначительности административно наказуемых деяний.
Так, нормами КОАП РФ не устанавливается порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, ограничиваясь лишь перечислением действий при рассмотрении дела и, в том числе, дачей прокурором заключения по делу в случае его участия. (ч.2 ст. 29.7 КОАП РФ). Между тем статьей 25.11 КОАП РФ указано, что заключение дается прокурором по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. В связи с чем, возникают вопросы, разные ли это основания для дачи заключения по делу и какова форма дачи заключения прокурором? Кроме того необходимо отметить, что Арбитражным процессуальным законодательством права прокурора давать заклю-
чения по делу или отдельным вопросам вообще не предусмотрено. Полагаем, что прокурор, участвующий в рассмотрении дела всегда должен дать заключение по рассматриваемому делу об административном правонарушении. Указанная позиция нашла отражение в Приказе Генерального прокурора «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» от 19.02.2015 № 78, где содержится указание на дачу прокурором мотивированного заключения по итогам исследования доказательств в процессе. [2, С. 13]Кроме того, полагаем, что прокурор также вправе давать заключения по иным возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам В этом случае дачу прокурором заключения следует рассматривать как выражение мнения (оценка) прокурором возникающих в ходе рассмотрения дела вопросов.
Отдельной проблемой, возникающей в ходе участия прокурора в процессе, является вынесение судом или иным органом, уполномоченным на рассмотрение дела об административном правонарушении, постановления о прекращении производства по делу в связи с применением ст. 2.9 КОАП РФ в связи с малозначительностью совершенного правонарушения. Сложности и отсутствие единообразия правоприменительной практики освобождения от административной ответственности возникают ввиду отсутствия в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях понятия "малозначительность", а также оснований для оценки административного правонарушения как малозначительного [3, С. 35] Интерпретационными актами высших судебных инстанций выработаны основные критерии, которые могут быть положены в основу малозначительности. Однако ввиду того, что дела об административных правонарушениях рассматриваются как в соответствии с КОАП РФ, так и с АПК РФ, то указанные критерии отличаются, что также является самостоятельной проблемой правоприменения [4].
Так, Постановлением Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" определяющим фактором установлено отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. [5] Кроме того указанным постановлением установлены критерии, которые не могут быть положены в основу оценки правонарушения как малозначительного, так как должны быть учтены при назначении административного наказания. Не являются обстоятельствами, квалифицируемые как малозначительные, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, а также возмещение причиненного ущерба. Однако последние не следует путать с ролью правонарушителя, а также с размером и тяжестью последствий правонарушения, которые зачастую рассматриваются арбитражными судами как критерии малозначительности.
Так, решением Арбитражного суда Свердловской области от 20.06.2017 г. по делу N А60-19195/2017 производство по заявлению Заместителя прокурора Ленинского района города Нижний Тагил Свердловской области о привлечении к административной ответственности С. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.13 КОАП РФ - незаконное воспрепятствование деятельности арбитражного управляющего, конкурсного управляющего либо временной администрации кредитной или иной финансовой организации, было прекращено ввиду малозначительности совершенного административного правонарушения. В мотивировочной части суд указал, что правонарушение при формальном наличии всех признаков состава правонарушения само по себе не содержит какой-либо опасной угрозы охраняемым общественным отношениям, не причинило существенного вреда интересам граждан, общества и государства, права кредиторов, должника при проведении процедуры конкурсного производства не нарушены, последствия нарушения не носят неустранимого характера.
Иначе оценивается малозначительность административного правонарушения судами общей юрисдикции и должностными лицами. Постановлением Пленума Верховного суда РФ от 24.05.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» малозначительным признается правонарушение, которое с учетом характера совершенного деяния и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляет существенного нарушения охраняемым общественным отношениям. [6] Таким образом, Верховный суд РФ значительно расширяет критерии для применения судами общей юрисдикции нормы ст. 2.9 КОАП РФ, принимая во внимание также роль правонарушителя, размер вреда и тяжесть послуживших последствий, которые Высшим арбитражным судом РФ отнесены к смягчающим или отягчающим обстоятельствам, которые учитываются уже при назначении наказания. Неоднозначность и отсутствие единообразия в применении судами положений о малозначительности административного правонарушения дополняется также невозможностью оценивать условия и основания применения малозначительности в ходе кассационного пересмотра дела в системе арбитражных судов, а также невозможность переоценки выводов должностного лица или судьи, если последние не связаны с существенными нарушениями процессуальных норм, в соответствии с п.4 ч.1 ст.30.7 КОАП РФ. В связи с этим при пересмотре постановлений о привлечении к административной ответственности вышестоящий суд не может повторно оценить условия применения нижестоящим судом ст. 2.9 КОАП РФ в конкретном деле и дать новую оценку угрозы охраняемым общественным отношениям. В связи с этим нередко возникает ситуация, когда суд первой инстанции или должностное лицо, уполномоченное рассмат-
Н
2
8
^
0
СЧ
1П
01
ривать дело об административном нарушении, вынесли постановления о прекращении административного производства за малозначительностью правонарушения, а отсутствие существенного нарушения процессуальных норм при вынесении постановления не позволяют судам отменить указанное постановление при его пересмотре, так как переоценка выводов суда или должностного лица о малозначительности невозможна.
Оценить и спрогнозировать прокурору возможность признания административного правонарушения малозначительным невозможно. Более того, данные действия являются прерогативой суда или органа, уполномоченного на разрешение дела об административном правонарушении. Прокурор во всех случаях выявления административного правонарушения должен вынести постановление о возбуждении производства по делу. Между тем, в определенных случаях прокурору при сборе доказательств следует уделять внимание на последствия административного правонарушения, а также доказательствам причинения вреда другим лицам.
Так, Постановлением 17-го АС от 23.07.2018 г. № 17АП-8542 по делу № А60-13675/2018 в ходе пересмотра дела об административном правонарушении К. об отчуждении имущества, совершенного при наличии признаков банкротства гражданина (ч.1 ст. 14.13 КОАП РФ) арбитражный суд отказал в удовлетворении апелляционной жалобы, так как признал правонарушение малозначительным, мотивировав данный вывод тем, что не доказан факт существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
Согласно статье 26.1 КОАП РФ среди прочего выяснению подлежат характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением. Поэтому обязанность по определению и характеру ущерба лежит не только на суде или органе административной юрисдикции, рассматривающих дело, но и на должностном лице, вынесшем протокол, а также на прокуроре, вынесшем постановление о возбуждении дела об административном производстве.[7, с.72]
2. Другой проблемой является необходимость унификации законодательства об участии прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях.
С одной стороны нормы КОАП РФ одновременно регулируют порядок рассмотрения дел как судебными, так и несудебными органами административной юрисдикции. В статье 24.6 КОАП РФ речь идет о том, что прокурор осуществляет надзор за исполнением законов органами при производстве дел об административных правонарушениях (за исключением суда). Между тем в законодательстве не указаны конкретные надзорные полномочия прокурора за органами административной юрисдикции, осуществляющими рассмотрение дел об административных правонарушениях. Более того, законом вообще не делается различия между судебными и несудебными органами административной юрисдикции, рассматривающими дело. В связи с чем, прокурор руководствуется
только полномочиями, предусмотренными КОАП РФ как специальной нормой. Таким образом, следует говорить о смешении надзорных полномочий прокурора с ненадзорными полномочиями.
С другой стороны, нормы, регулирующие участие прокурора в рассмотрении дел судами, по-разному регулируют участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Так, если в судах общей юрисдикции основанием для возбуждения дела об административном правонарушении является поступившее постановление прокурора об возбуждении производства, то в арбитражных судах производство может быть возбуждено только на основании заявления, отвечающего требованиям статьи 204 АПК РФ. В ходе рассмотрения дела арбитражный суд ссылается именно на заявление как основание производства по делу.
3. Другой проблемой участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях является отсутствие указанного полномочия в статье 52 АПК РФ. Ранее действующий Высший Арбитражный суд в постановлении Пленума ВАС «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КОАП РФ» № 2 от 27.02.2003 г. ( в ред. от 10.11.2011) указал на необходимость рассмотрения статьи 52 АПК РФ как общей нормы, а статьи 202 АПК РФ - как специальной. [8] Между тем представляется необходимым внести изменения в статью 52 АПК РФ и дополнить ее положением, допускающим обращение прокурора в арбитражный суд по иным категориям дел, установленным КОАП РФ.
4. Следует также отметить, что положения статьи 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) не приведены в соответствие с законодательством об административных правонарушениях в части лиц, в отношении которых прокурор выносит постановление о возбуждении дел об административных правонарушениях [9] Так, в соответствии со статьей 25 Закона о прокуратуре прокурор выносит указанные постановления в отношении должностных лиц, совершивших административное правонарушения. Между тем, к составам административных правонарушений, отнесенных к исключительной компетенции прокурора относятся правонарушения, ответственность за которые налагается как на должностных лиц, так и на юридических лиц и граждан. Так, например, санкция части первой статьи 14.13 КОАП РФ предусматривает ответственность граждан и должностных лиц за сокрытие имущества при наличии признаков банкротства юридического лица, индивидуального предпринимателя или гражданина, а санкция части 3 этой же статьи предусматривает ответственность должностных и юридических лиц. В связи с этим нормы Закона о прокуратуре нуждаются в изменениях и приведении их в соответствии с действующим законодательством.
5. Одной из проблем, признаваемых научным сообществом, является роль прокурора в производстве по делам об административных правона-
рушениях. Законодательство об административных правонарушениях, в частности ст. 25.11 КОАП РФ предусматривает участие прокурора в рассмотрении дел по вынесенным им постановлениям о возбуждении дел об административных правонарушениях. В связи с чем, в процессе складывается ситуация, что по указанным делам прокурор выступает своего рода обвинителем. В то же время по другим делам, где прокурор не участвует, ситуация противоположная: никто не представляет сторону обвинения и суд сам исследует и доказывает вину правонарушителя, что говорит о неравном положении участников процесса. Указанная позиция нашла отражение в Постановлении Европейского суда по правам человека по жалобе «Карелин против России», которое вступило в силу 06.03.2017 года [10].
Данным постановлением установлено нарушение в законодательстве об административных правонарушениях статьи 6 Конвенции «О защите прав человека и основных свобод» 1950 года, а именно принципа беспристрастности суда при рассмотрении дела об административном правонарушении ввиду отсутствия в процессе стороны обвинения как суде первой инстанции, так и при пересмотре дела. Так, Европейский суд по правам человека указал, что отсутствие органа власти, представляющего обвинение, может иметь влияние на то, каким образом предъявляется и подтверждается обвинение и доказательства в суде. Данное решение пока не имеет практического применения, но указывает вектор развития законодательства об административных правонарушениях.
Литература
1. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»// Российская газета, № 256 от 31.12.2001.
2. Приказ Генерального прокурора от 19.02.2015 № 78 «Об организации работ по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях»// Законность, № 2015.
3. Гуменюк Т.А. Малозначительность административного правонарушения как основание освобождения от административной ответственности// «Вестник ВАС РФ», 2006, № 11;
4. «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 № 96-ФЗ //Российская газета, № 137 от 27.07.2002;
5. Постановлением Пленума Верховного суда РФ от 24.05.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»// "Российская газета", N 80, 19.04.2005;
6. Постановлением Пленума Верховного суда РФ от 24.05.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»// "Российская газета", N 80, 19.04.2005;
7. Басов С.Л. Участие прокурора в административном юрисдикционном процессе: учебное пособие. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2015. С.72
8. Постановление Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КОАП РФ» № 2 от 27.02.2003 г. ( в ред. от 10.11.2011) "Вестник ВАС РФ", N 3, 2003;
9. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»// Российская газета, № 39, 18.02.1992;
10. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 15.11.2017)
Problems of the participation of the prosecutor in the consideration of cases of administrative offenses
Gadiyatova M.V.
Ural State Law University
The article focuses on the problems of prosecutor's participation in administrative procedure in the authority or court handling the case. The authors deal with the problem of using provisions on the low significance of the violation by the courts. The author draws attention to the particular drawbacks in procedural legislation formulae, offering the possible ways of their improvement of hearing cases relating to administrative offences. The article studies the problems in differences between the Code of Arbitration Procedure and the Code of administrative Offences, such as grounds for prosecutor's participation and powers of the prosecutor in the court and arbitration tribunal. Key words: public prosecutor's office, prosecutor, administrative violations, low significance of the violation, administrative responsibility.
References
1. "Code of the Russian Federation on administrative offenses" //
Rossiyskaya gazeta, № 256 of 12/31/2001.
2. Order of the Prosecutor General of February 19, 2015 No. 78
"On the organization of work to implement the powers of the prosecutor in the proceedings on administrative offenses" // Zakonnost, No. 2015.
3. Gumenyuk T.A. Insignificance of an administrative offense as a basis
for exemption from administrative liability // "Bulletin of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation", 2006, No. 11;
4. "Arbitration Procedure Code of the Russian Federation" dated
July 24, 2002 No. 96-FZ // Rossiyskaya gazeta, No. 137 dated July 27, 2002;
5. Decree of the Plenum of the Supreme Court of the Russian
Federation of 24.05.2005 No. 5 "On some issues arising from the courts when applying the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation" // "Rossiyskaya Gazeta", N 80, 19.04.2005;
6. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian
Federation of 24.05.2005 No. 5 "On some issues arising from the courts when applying the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation" // "Rossiyskaya Gazeta", N 80, 19.04.2005;
7. Basov S.L. The participation of the prosecutor in the administrative
jurisdictional process: a training manual. St. Petersburg, St. Petersburg Law Institute (branch) of the Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation, 2015. P.72
8. Resolution of the Plenum of the Supreme Arbitration Court of the
Russian Federation "On some issues related to the enactment of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation" No. 2 of February 27, 2003 (as amended on November 10, 2011), "Bulletin of Supreme Court of Arbitration of the Russian Federation", N 3, 2003;
9. Federal Law of January 17, 1992 No. 2202-1 "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation" // Rossiyskaya Gazeta, No. 39, February 18, 1992;
10. Review of judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation N 4 (2017) (approved by the Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation on 11/15/2017)
