CC BY
51
УДК 342.9 ББК 67.401
© Бондарь Е.О., Андреев А.Г.
О ПРОБЛЕМАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
ЕЛЕНА ОЛЕГОВНА БОНДАРЬ,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент E-mail: bondar_elena@mail.ru; АЛЕКСЕЙ ГЕННАДЬЕВИЧ АНДРЕЕВ, арбитражный управляющий ассоциации «МСОПАУ», кандидат юридических наук E-mail: AAndreev@meta-invest.ru Научная специальность — 12.00.14 административное право,
административный процесс Рецензент: заместитель начальника кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук,
доцент Г.Н. Василенко
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются отдельные проблемные аспекты привлечения к ответственности арбитражных управляющих. В статье авторы достаточно детально рассматривают состав административного правонарушения, предусмотренного ч.3 ст. 14.13 КоАП РФ. Авторы достаточно аргументированно описывают спорные ситуации, связанные с участием прокуратуры в возбуждении дела об административном правонарушении по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ.
Ключевые слова: административная ответственность, прокурор, арбитражный управляющий, несостоятельность (банкротство), арбитражные суды, прокуратура.
Annotation. In the article the authors analyze certain problem aspects of bringing to justice of arbitration managers. In the article the authors consider in detail the composition of the administrative offense provided for in part 3 of article 14.13 of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation. The authors reasonably describe the disputable situations associated with the participation of the prosecutor's office in instituting proceedings on an administrative offense under Part 3 of Art. 14.13 of the Administrative Code of the Russian Federation.
Keywords: administrative responsibility, procurator, arbitration administrator, insolvency (bankruptcy), arbitration courts, procuracy.
Для цитирования: Бондарь Е.О., Андреев А.Г. О проблемах законодательного урегулирования компетенции органов прокуратуры. Вестник московского университета МВД России. 2018;(2):127-30.
В административном праве детально не разработаны многие теоретические вопросы привлечения лица к административно-правовой ответственности, решение которых имеет важные практические последствия, поэтому в своей практике арбитражные суды зачастую сталкиваются с многочисленными проблемами при привлечении к административной ответственности арбитражных управляющих1.
В соответствии с частью 1 статьи 28.4 КоАП РФ2 при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 2 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ3 дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-14 (далее — Закон) прокурор осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
В пункте 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»5 даны следующие разъяснения.
При возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения пункта 2 статьи 22 Закона о прокуратуре, предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения статей 28.4 и 28.8 КоАП РФ, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.
В указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям статьи 204 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. К заявлению должно быть приложено постановление прокурора (вместо протокола об административном правонарушении), вынесенное в соответствии с частью 2 статьи 28.4 Кодекса, а также иные документы, предусмотренные частью 2 статьи 204 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Частью 1 статьи 28.4 «Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором» КоАП РФ установлено, что прокурором возбуждаются, в частности, дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1, 2, 4 и 5 статьи 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими). При этом при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации,
прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.
Из содержания пункта 1 части 1 статьи 25.11 и части 1 статьи 28.4 КоАП РФ следует, что при осуществлении надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. Согласно абзацу 9 пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре одной из функций прокуратуры Российской Федерации является возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными и другими федеральными законами.
В целях осуществления возложенных функций, в том числе предусмотренной абзацем 9 пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре, на прокурора возложены специальные полномочия, перечисленные в пункте 1 статьи 22 Закона о прокуратуре.
В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Закон не обязывает прокурора в случае возбуждения дела об административном правонарушении ссылаться на то, что постановление вынесено в порядке осуществления надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Поэтому отсутствие указанных сведений в постановлении в качестве повода для возбуждения дела об административном правонарушении не может служить основанием для вынесения судом определения о возвращении этого постановления по основаниям, предусмотренным пунктом 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ (вопрос 9 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2008 года, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2008 г.6).
Данная позиция нашла свое отражение в судебной практике, например в постановлении Третьего Арбитражного Апелляционного суда от 03 мая 2017 года по делу №А33-24351/167.
Однако, в настоящее время, статья 28.4 КоАП РФ имеет следующую редакцию8 (начало действия редакции — с 01.03.2017):
«Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 — 5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 — 5.63.1, 6.19, 6.20,
7.24, частью 1 статьи 7.31, статьями 7.35, 8.32.2, 12.35, 13.11, 13.14, 13.19.1, 13.27, 13.28, частями 1 — 4.1, 6 и 7 статьи 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), частями 1 и 2 статьи 14.25, статьями 14.35, 14.56, частью 1 статьи 15.10, частью 4 статьи 15.27, статьей 15.33.1, частью 3 статьи 19.4, статьями 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 настоящего Кодекса, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации».
На момент возбуждения дела действовала следующая редакция статьи 28.4 КоАП РФ:
«Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 —
5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 — 5.63.1, 6.19, 6.20, 7.24, частью 1 статьи 7.31, статьями 7.35, 12.35, 13.11, 13.14, 13.19.1, 13.27, 13.28, частями 1 — 4.1, 6 и 7 статьи 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), частями 1 и 2 статьи 14.25, статьями 14.35, 14.56, частью 1 статьи 15.10, частью 4 статьи 15.27, статьей 15.33.1, частью 3 статьи 19.4, статьями 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 настоящего Кодекса, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации».
Таким образом, ни на момент возбуждения дела об административном правонарушении, ни на момент вынесения решения судом первой инстанции, прокуратура не имела права возбуждать дело об административном правонарушении в силу отсутствия компетенции в связи с прямым указанием КоАП РФ.
Фактически суды первой инстанции сослались на редакцию статьи 28.4 КоАП РФ от 28.06.2013 (№134-ФЗ), которая утратила силу 30.12.2013 г. Именно с 30.12.2013 г. в текст пункта 1 статьи 28.4 КоАП РФ были внесены слова: «за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими».
Данные изменения были внесены Федеральным законом от 25.11.2013 г. №310-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и впоследствии данная норма неоднократно изменялась.
В силу части 2 статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делам о привлечении к административной
ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности указанных в части первой данной статьи лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.
В то же время прокуратура не уполномочена возбуждать дело об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего, что является основанием для отказа в привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности.
1 Бондарь Е.О., Андреев А.Г. Актуальные аспекты привлечения к административной ответственности арбитражных управляющих по части 3 статьи 14.13 кодекса РФ об административных нарушениях // Современное право. 2015. № 2. С. 88-91.
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 31.12.2001 г. №195-ФЗ// СПС Консультант Плюс
3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 31.12.2001 г. №195-ФЗ// СПС Консультант Плюс
4 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"// Система ГАРАНТ: http://base. garant.ru/10164358/#ixzz51dBz0znw
5 Постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 г. № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"// СПС Консультант Плюс
6 "Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2008 года" (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28.05.2008 г.)// СПС Консультант Плюс
7 Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 03.05.2017 г. по делу № А33-24351/2016 Требование: О привлечении к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ// СПС Консультант Плюс
8 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 31.12.2001 г. №195-ФЗ// СПС Консультант Плюс
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 31.12.2001 г. №195-ФЗ// СПС Консультант Плюс
2. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»// Система ГАРАНТ: http://base.garant. ru/10164358/#ixzz51dBz0znw
3. Постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»// СПС Консультант Плюс
4. «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2008 года» (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28.05.2008 г.)// СПС Консультант Плюс
5. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 03.05.2017 г. по делу № А33-24351/2016 Требование: О привлечении к 4 административной ответственности по ч. 3 ст.
14.13 КоАП РФ// СПС Консультант Плюс
6. Бондарь Е.О., Андреев А.Г. Актуальные аспекты привлечения к административной ответственности арбитражных управляющих по ча-сти 3 статьи 14.13 кодекса РФ об админи- 5 стративных нарушениях // Современное право. 2015. № 2. С. 88-91.
7. Василенко Г.Н., Сизов И.Ю. К вопросу о правовой регламентации статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях // В сборнике: Обеспечение 6 общественной безопасности и противодействие преступности: задачи, проблемы и перспективы Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 2017. С. 177-180.
8. Шурухнова Д.Н. К вопросу о правовой помощи по делам об административных правонарушениях // В сборнике: Теория и практика 7 административного права и процесса Материалы X Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В. Д. Сорокина (Небугские чтения). отв.
ред В. В. Денисенко, С. Г. Денисенко. 2016. С. 310-314.
Reference
1. The Code of the Russian Federation on Administrative Offenses of December 31, 2001 8 №195-FZ // SPS Consultant Plus
2. Federal Law of January 17, 1992, No. 2202-I "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation" // GARANT System: http://base. garant.ru/10164358/#ixzz51dBz0znw
3. Decree of the Plenum of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation of 27.01.2003 No. 2 "On some issues related to the introduction
of the Code of the Russian Federation on Administrative Offenses" // SPS Consultant Plus "Review of Legislation and Judicial Practice of the Supreme Court of the Russian Federation for the First Quarter of 2008" (approved by the Decree of the Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation of May 28, 2008) // SPS Consultant Plus
Decision of the Third Arbitration Appeal Court of 03.05.2017 in case No. A33-24351 / 2016 Requirement: On bringing to administrative responsibility under Part 3 of Art. 14.13 of the Administrative Code of the Russian Federation // SPS Consultant Plus
Bondar Ye.O., Andreev A.G. ACTUAL ASPECTS OF ATTRACTION TO ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF ARBITRATION MANAGERS ON PART 3 OF ARTICLE 14.13 OF THE RF CODE ON ADMINISTRATIVE INFRINGS // Contemporary law. 2015. № 2. P. 88-91.
Vasilenko GN, Sizov I.Yu. TO THE QUESTION OF THE LEGAL REGULATION OF THE STATUS OF THE PROSECUTOR IN THE PRODUCTION ON THE AFFAIRS ON ADMINISTRATIVE OFFENSES // In the collection: Ensuring Public Security and Counteracting Criminality: Problems, Problems and Perspectives. Proceedings of the All-Russian Scientific and Practical Conference. 2017. pp. 177-180.
Shurukhnova DN TO THE QUESTION OF LEGAL ASSISTANCE ON CASES ABOUT ADMINISTRATIVE OFFENSES // In the collection: Theory and practice of administrative law and process. Materials of the 10th All-Russian Scientific and Practical Conference, dedicated to the memory of Professor VD Sorokin (The Nebug Readings). otv. ed V. Denissenko, S. G. Denisenko. 2016. pp. 310-314.
