CC BY
247
УДК 338.242.4.025.88
ЛВ. Слезко ПРОБЛЕМЫ ОПТИМИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ
Аннотация. В статье описаны проблемы систем управления унитарными предприятиями и акционерными обществами с государственным участием. Рассмотрен действующий механизм трансформации государственного сектора и приведены негативные последствия его реализации. Определена основная проблема, препятствующая эффективной оптимизации государственного сектора экономики России, и предложен новый подход к принятию управленческих решений в отношении его субъектов.
Ключевые слова: акционерное общество с государственным участием, унитарное предприятие, государственное управление, государственный сектор экономики, приватизация, повышение эффективности.
Leonid Slezko OPTIMIZATION PROBLEMS OF THE RUSSIAN
PUBLIC ECONOMY SECTOR
Abstract. The article describes the management .systems unitary enterprises and joint-stock companies with state participation. Consider the action of the mechanism of transformation of the public sector, and given the negative consequences of its implementation. Identify the main problem hindering the effective optimization of the public sector of the Russian economy, and a new approach to management decisions in respect of his subjects.
Keywords: Joint-stock company with state participation, Unitary Enterprise, governance, the public sector, privatization, efficiency.
Опыт хозяйственных преобразований, проводимых с начала перехода к рыночным механизмам управления экономикой до настоящего времени, подтверждает, что повсеместные капитализация и приватизация субъектов хозяйственной деятельности сами по себе не решают проблем, связанных с экономической реализацией коммерческих предприятий государственного сектора экономики. Эффект от экономической реализации субъектов хозяйственной деятельности в большей степени зависит не от формы собственности, а от конкретных механизмов управления ею.
В рыночной экономике управление собственностью является одной из основных и приоритетных задач, стоящих и перед государством.
При рассмотрении такого элемента национальной экономики, как государственный сектор, важен не его масштаб, а эффективность управления отдельными субъектами или группами субъектов.
В широком понимании государственный сектор экономики можно определить, как совокупность предприятий, организаций, учреждений, находящихся в государственной собственности и управляемых государственными органами или назначаемыми ими лицами, включая сами государственные органы и занятых в указанных субъектах физических лиц.
Государственный сектор экономики, является одним из инструментов ее регулирования. К основным задачам государственного регулирования, решаемым посредством государственного сектора можно отнести:
- структурную перестройку экономики и смягчение отраслевых и территориальных диспропорций;
- стимулирование научно-технического прогресса;
- концентрация государственных ресурсов на важнейших направлениях развития экономики;
- удовлетворение потребностей общества в продукции, производство которой частным сектором затруднено или невозможно.
К коммерческому блоку государственного сектора отнесены унитарные предприятия, акционерные общества с преобладающим государственным участием и их дочерние коммерческие структуры.
В то время как основной целью деятельности коммерческих предприятий является извлечение прибыли, экономическая реализация государственного сектора экономики нацелена
© Слезко Л.В., 2014
на удовлетворение совместных общественных потребностей и выполнение государственных функций.
Представляется, что основной причиной, породившей общепринятый тезис о неэффективности системы управления коммерческими предприятиями государственной формы собственности, является именно несоответствие целевых установок государственного сектора и его составляющей - коммерческих субъектов. В этой связи политика Российской Федерации направлена на разгосударствление экономики в широком смысле слова.
Зарубежная практика управления государственным сектором экономики позволяет заключить, что государство, обеспечившее эффективную систему управления коммерческими субъектами государственного сектора экономики, придерживается политики его сохранения и наращивания, а в случае неэффективности указанной системы управления, выражающейся в финансовых показателях, политика направлена на сокращение его размеров и объемов финансирования.
Данное наблюдение свидетельствует о неэффективности системы управления коммерческим блоком государственного сектора экономики Российской Федерации, так как доля государственного сектора с каждым годом снижается посредством приватизации.
Вместе с тем, следует учитывать, что прибыли коммерческих предприятий государственного сектора в конечном итоге направлены на удовлетворение потребностей общества. Данное обстоятельство обуславливает необходимость максимизации доходной части бюджета посредством совершенствования системы управления государственной собственностью, а не повсеместной и всеобъемлющей приватизации государственных имуществ.
Для понимания проблем реформирования государственного сектора экономики необходимо подробней рассмотреть его составляющие.
Федеральным законом от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлено, что унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, а предприятие использует его на праве хозяйственного ведения.
Доля унитарных предприятий в коммерческом блоке государственного сектора экономики по-прежнему остается значительной, не смотря на тезис об отсутствии необходимости в сохранении данной организационно правовой формы в связи с ее неэффективностью.
Рассмотрение теоретических и правовых аспектов функционирования унитарных предприятий и управления их имуществом позволило заключить, что система государственного управления унитарными предприятиями несовершенна и обладает рядом существенных недостатков.
Основы законодательства об унитарных предприятиях предоставляют им достаточно широкие полномочия в части использования имущественного комплекса для осуществления коммерческой деятельности. Так унитарные предприятия в праве самостоятельно распоряжаться движимым имуществом, а недвижимостью по согласованию с собственником имущества.
Однако рассматривая подзаконные акты, регулирующие деятельность унитарных предприятий, можно увидеть, что их текущая хозяйственная деятельность в значительной мере ограничивается излишне забюрократизированной системой управления. Несмотря на обеспечиваемый данным обстоятельством контроль деятельности предприятий, в конечном счете оно сужает конкурентные возможности.
Эффективность системы управления государственным имуществом, закрепленным в хозяйственном ведении унитарного предприятия, снижается ввиду воздействия следующих характерных факторов.
Отсутствие в деятельности унитарного предприятия экономического риска, как фактора мотивации экономической и управленческой активности, что провоцирует безынициативность в вопросах рационализации деятельности и выстраивания рыночной стратегии предприятия.
Ослабленная ответственность руководителей предприятий за результаты своей деятельности, что повышает риск невыполнения обязательств по обеспечению прибыльной работы унитарного предприятия, выполнению показателей и перечислению части прибыли в бюджет.
Отсутствие эффективной системы мониторинга деятельности унитарных предприятий и затрудненность контроля их финансово-хозяйственной деятельности, вследствие чего собственник не получает полную и достоверную информацию о финансово-хозяйственной деятельности предприятия.
Забюрократизированность взаимоотношений реализующих полномочия собственника государственного имущества органов государственной власти и унитарных предприятий, что приводит к снижению оперативности принятия решений и как следствие снижению конкурентоспособности.
Кроме того, на систему управления каждого отдельно взятого унитарного предприятия воздействуют и другие факторы внешней и внутренней среды в зависимости от отрасли и региона, в которых такое предприятие осуществляет свою деятельность.
Наряду с наличием множества характерных и субъективных факторов, негативно отражающихся на эффективности системы управления унитарными предприятиями, существуют государственные задачи, максимально эффективное решение которых возможно с применением инструментария управления имущественными комплексами именно унитарных предприятий.
Другими словами отрицать объективную необходимость в сохранении на данном этапе развития Российской экономики организационно правовой формы унитарного предприятия не конструктивно.
Подтверждением данной позиции служит Указ Президента России от 09.12.2013 №894 «О некоторых мерах по повышению эффективности деятельности государственных средств массовой информации», в соответствии с которым создано федеральное государственное унитарное предприятие «Международное информационное агентство «Россия сегодня», на базе ликвидированных ФГУП РИА Новости и других организаций отрасли.
Функционирование таких крупнейших унитарных предприятий, как ГУП «Московское Метро», ФГУП «Почта России», ФГУП ГЦСС, ФГУП «Гознак», ФГУП ВГТРК, ФГУП ИТАР-ТАСС, ФГУП «Российская телевизионная и радиовещательная сеть», ФГУП «Космическая связь», ФГУП «Росморпорт», ФГУП «Останкино», ФГУП «Микроген», ФГУП «Администрация гражданских аэропортов» и отсутствие предпосылок для их приватизации, также свидетельствуют об объективной необходимости сохранения организационно правовой формы - унитарное предприятие.
Практика вхождения полуострова Крым в состав Российской Федерации также подтверждает необходимость вовлечения государственных имуществ в хозяйственный оборот путем его передачи в хозяйственное ведение образовываемых унитарных предприятий.
Таким образом, вовлечение государственного имущества в хозяйственный оборот посредством его передачи в хозяйственное ведение унитарных предприятий вносит существенный вклад в решение основных задач государственного регулирования экономики.
Однако не стоит забывать о второй составляющей коммерческого блока государственного сектора экономики - акционерных обществах с государственным участием.
В соответствии с Федеральным законом от 26.12.1995 №208-ФЗ «Об акционерных обществах» акционерным обществом (далее - общество) признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Под акционерным обществом с государственным участием следует понимать акционерное общество, в состав акционеров которого входит Российская Федерация.
Механизм управления акционерными обществами с государственным участием является более сложным, опосредованным, чем в тех отношениях, в которых непосредственно участвуют органы государственной власти, и реализуется через механизмы корпоративного управления.
Под системой корпоративного управления акционерными обществами с государственным участием следует понимать совокупность механизмов взаимодействия органов государственной власти между собой и с исполнительными органами акционерных обществ, направленных на эффективную реализацию прав собственности Российской
Федерации на пакеты акций, посредством инструментария, предусмотренного законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность акционерных обществ.
Системе корпоративного управления акционерными обществами с государственным участием свойственно наличие проблем, препятствующих повышению эффективности их деятельности:
- недостаточность контроля за текущей хозяйственной деятельностью акционерных обществ;
- наличие зависимости членов советов директоров от менеджмента;
- недостаточная информационная прозрачность деятельности акционерных обществ;
- возложение основных полномочий по управлению пакетами акций находящимися в государственной собственности на специализированные органы исполнительной власти (на федеральном уровне Росимущество, в Москве Департамент городского имущества, в Санкт-Петербурге Комитет по управлению государственным имуществом) и недостаточность контроля за деятельностью акционерных обществ со стороны отраслевых федеральных органов исполнительной власти.
При сравнении организационно правовых форм акционерного общества с унитарным предприятием можно прийти к выводу, что деятельность акционерных обществ более прозрачна и менее забюрократизирована, однако система корпоративного управления не позволяет осуществлять должный контроль за текущей хозяйственной деятельностью акционерных обществ, что также ограничивает возможности эффективного решения отдельных задач, стоящих перед государственным сектором экономики.
Таким образом, определять наиболее эффективную организационно правовую форму в коммерческом блоке государственного сектора следует, исходя из государственной задачи, стоящей перед конкретным унитарным предприятием или акционерным обществом, а также его внешней и внутренней среды, как на макро, так и на микро уровнях.
Большинство акционерных обществ с государственным участием образованы путем реорганизации унитарных предприятий в рамках работы по приватизации, проводимой в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Практика показывает, что основным инструментом оптимизации состава государственного сектора сегодня является реорганизация унитарных предприятий в акционерные общества с последующей продажей пакетов их акций.
Фактически приватизация унитарных предприятий проводиться в два этапа. На первом этапе унитарное предприятие включается в перечень федеральных государственных унитарных предприятий, планируемых к приватизации, и преобразовывается в акционерное общество, 100% уставного фонда которого принадлежит государству.
Второй этап приватизации предполагает включение акционерных обществ, в перечни акционерных обществ находящиеся в федеральной собственности, акции которых планируются к приватизации.
Важно отметить, что с момента принятия решения о приватизации унитарного предприятия до осуществления фактической продажи акций образованного на его базе акционерного общества проходит не менее двух лет, а в большинстве случаев данные сроки могут растягиваться на десятилетия в зависимости от внутренней и внешней среды каждого конкретного предприятия.
При этом большую часть указанного периода приватизируемый объект может функционировать, как в форме унитарного предприятия, так и в форме акционерного общества. Кроме того зачастую характерны значительные разрывы между принятием решений о включении унитарного предприятия в перечень приватизируемых и о включении пакета акций приватизированного предприятия в аналогичный перечень.
Долгосрочный период пребывания приватизируемого субъекта хозяйственной деятельности в состоянии неопределенности негативно отражается на эффективности его деятельности.
Во-первых, на унитарные предприятия, включенные в прогнозный план приватизации, накладываются определенные ограничения механизмов принятия управленческих решений (необходимость получения дополнительных согласований по тем или иным управленческим решениям у органа государственной власти, ответственного за реализацию полномочий
собственника государственного имущества - в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий указанным органом является Росимущество).
Во-вторых, после преобразования унитарного предприятия в акционерное общество в корне меняются механизмы взаимодействия с собственником, изменяется порядок принятия управленческих решений, появляются новые органы управления и контроля. Другими словами система управления предприятием трансформируется в систему корпоративного управления, к функционированию в которой руководители предприятий не всегда готовы.
В-третьих, мотивация руководителей приватизируемых субъектов хозяйственной деятельности снижается в связи с возникающей неопределенностью, обусловленной сменой формы собственности или кардинальным изменением системы управления. Кроме того возникающая неопределенность не только негативно влияет на мотивацию руководителей, но и может повлечь вывод бизнес процессов основанных на личных отношениях менеджмента с партнерами за рамки хозяйственной деятельности предприятий.
Помимо трансформации государственного сектора посредством реорганизации унитарных предприятий в акционерные общества существуют и такие направления, как реорганизация унитарных предприятий в автономные или бюджетные учреждения, передача пакетов акций акционерных обществ определенной отрасли в управление государственных корпораций и другие.
Данные механизмы трансформации государственного сектора также не лишены проблем, связанных с несовершенством законодательства, отраслевой и региональной принадлежностью субъектов государственного сектора экономики, а также субъективными факторами.
Названные проблемы систем управления унитарными предприятиями и акционерными обществами с государственным участием, а также приведенные факторы снижения эффективности деятельности хозяйствующих субъектов, включенных в прогнозный план приватизации, усугубляются отсутствием четких алгоритмов принятия управленческих решений о судьбе отдельных субъектов государственного сектора экономики.
На основании изложенного, можно сформулировать основную проблему, препятствующую эффективной оптимизации государственного сектора, как отсутствие четких критериев принятия управленческих решений по вопросу дальнейшего функционирования каждого субъекта государственного сектора, порождающее формальный подход к выработке таких решений, в условиях далеких от совершенства систем управления указанными организациями.
Повышение эффективности системы управления государственными имуществами хорошо изученная тема и предложения по ее совершенствованию постоянно реализуются органами государственной власти посредством корректировки нормативной базы, регулирующей деятельность унитарных предприятий, реализацию отдельных механизмов корпоративного управления, закупочную деятельность, внедрение инструментария стратегического и тактического планирования, прозрачность деятельности субъектов государственного сектора.
Однако принимаемые решения не дают нужного эффекта, так как системные проблемы проявляются все в новых и новых аспектах деятельности субъектов государственного сектора экономики. Соответственно необходимо изменить подход к оптимизации госсектора.
При выработке государственной политики трансформации государственного сектора, на вооружение целесообразно взять опыт отдельных стран по точечному пообъектонму управлению его субъектами и адаптировать его под реалии Российской экономики.
Применение селективных инструментов государственного регулирования в управлении отдельными субъектами государственного сектора экономики позволит не только провести его научно обоснованную оптимизацию, но и поможет в решении системных проблем государственного управления в данной сфере.
При выработке критериев принятия управленческих решений о дальнейшей судьбе каждого субъекта коммерческого блока государственного сектора экономики за основу целесообразно взять инструментарий анализа отраслевой структуры ВВП и структуры национальной безопасности, который позволит оценивать вклад отдельной отрасли в обеспечение национальной безопасности, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Кроме того, использование систематизированного анализа внутренней
среды предприятий государственного сектора позволит повысить эффективность принимаемых управленческих решений.
Библиографический список
1. Екимова Н.А., Милькина И.В. Бюджетные механизмы управления территорией: учебное пособие для подготовки бакалавров и магистров по направлению «Государственное и муниципальное управление» - 081100. - М.: изд-во ООО «АС-Траст», 2013.
2. Сибиряев А.С. Современное состояние территориальной организации местного самоуправления // Труды Братского государственного университета. Серия: Экономика и управление. -Братск: изд-во Братский государственный университет, 2006.
3. Слезко Е.В. Проблема формирования системы показателей комплексной оценки социально-экономического развития регионов: Экономика. Предпринимательство. Окружающая среда. - М.: изд-во Московская академия экономики и права, 2005.
4. Слезко В.В. Совершенствование механизма государственного и муниципального управления земельными ресурсами // Вестник Университета (Государственный университет управления). - М.: ГУУ, 2012.
5. Убушаева Б.Г., Даганова Н.Б. К вопросу социально-экономической сущности региональной инфраструктуры // Вестник Университета (Государственный университет управления). - М.: изд-во ГУУ, 2013.
6. Яковлев А.Ю. Направление «Государственное и муниципальное управление»: прошлое и настоящее: Приоритетные научные направления: от теории к практике. - Новосибирск: изд-во ООО «Центр развития научного сотрудничества». - Новосибирск, 2014.
