CC BY
39
УДК 338.242.4.025.88
ЛВ. Слезко ПРОБЛЕМЫ ПРИНЯТИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ
РЕШЕНИЙ ПО ВОПРОСАМ ПРИВАТИЗАЦИИ СУБЪЕКТОВ КОММЕРЧЕСКОГО БЛОКА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ
Аннотация. В статье описаны проблемы выработки управленческих решений по унитарным предприятиям и акционерным обществам с государственным участием. Рассмотрен действующий механизм принятия названных решений, приведены негативные последствия его реализации. Предложен селективный подход к оптимизации государственного сектора экономики России и обозначены основные этапы предваряющие принятие управленческих решений.
Ключевые слова: акционерное общество с государственным участием; унитарное предприятие; государственное управление; государственный сектор экономики; приватизация; повышение эффективности.
Leonid Slezko MANAGEMENT DECISION-MAKING IN THE
PRIVATIZATION OF THE SUBJECTS COMMERCIAL UNIT OF THE PUBLIC SECTOR
Annotation. The article describes the development of administrative decisions on the unitary enterprises and joint-stock companies with state participation. Consider the action mechanism of making these decisions, given the negative consequences of its implementation. Proposed a selective approach to the optimization of the public sector of the Russian economy and outlines the key steps preparatory to management decisions.
Keywords: Joint-stock company with state participation; Unitary Enterprise; governance; the public sector; privatization; efficiency.
В условиях, когда перед государственным сектором экономики стоят такие задачи, как смягчение отраслевых и территориальных диспропорций, стимулирование научно-технического прогресса, концентрация государственных ресурсов на важнейших направлениях развития экономики и удовлетворение потребностей общества в продукции, производство которой частным сектором затруднено или невозможно, особую роль приобретают алгоритмы принятия управленческих решений относительно оптимизации состава коммерческих предприятий с государственным участием.
Основу коммерческого блока государственного сектора экономики составляют унитарные предприятия и акционерные общества с преобладающим государственным участием.
Управленческие решения, в отношении унитарных предприятий, сводятся к приватизации или преобразованию в учреждения, однако второй вариант крайне редко встречается на практике и возможен только в случае оказания унитарным предприятием государственных услуг. Важно отметить, что при принятии решения о приватизации унитарного предприятия его не продают на аукционе, а реорганизуют в акционерное общество со 100 % государственным участием и большинство функционирующих акционерных обществ с государственным участием, это реорганизованные унитарные предприятия.
В отношении акционерных обществ возможен более широкий спектр управленческих решений, к которым относятся:
- единовременная продажа 100 % акций;
- поэтапный выход из состава акционеров;
- сохранение в государственной собственности контрольного, блокирующего или позволяющего получать полную информацию о деятельности общества пакета акций;
- применение в отношении акционерного общества права «золотой акции»;
- передача пакета акций в управление государственным корпорациям или профессиональным управляющим компаниям;
© Слезко Л.В., 2015
- внесение пакета акций в уставной капитал других акционерных обществ с государственным участием.
Реализация названных управленческих решений в большинстве случаев осуществляется через механизмы приватизации, регулируемые Федеральным законом № 178-ФЗ от 21 декабря 2001 г. (ред. от 24 ноября 2014 г.) «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - 178-ФЗ). В данном случае, принятием управленческого решения в отношении субъектов коммерческого блока государственного сектора будет являться включение в соответствующий раздел прогнозного плана (программы) приватизации определенного предприятия или пакета акций. Рассмотрение 178-ФЗ на предмет достаточности механизмов разработки прогнозного плана заставляет обратиться к подзаконным актам Правительства Российской Федерации.
Так, постановлением Правительства Российской Федерации № 806 от 26 декабря 2005 г. утверждены Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесены изменения в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества.
Таким образом, проект прогнозного плана должен разрабатываться на основании документов стратегического планирования федерального уровня, в рамках целеполагания, за исключением стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Министерство экономического развития Российской Федерации поручает Федеральному агентству по управлению государственным имуществом разработать проект программы приватизации с учетом итогов приватизации федерального имущества за отчетный год, а также основных направлений приватизации федерального имущества на плановый период.
По результатам разработки и согласования проекта прогнозного плана, он вносится на утверждение Правительства Российской Федерации. При этом алгоритм согласования не многим отличается от порядка подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство, приведенного в типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, который утвержден постановлением Правительства Российской Федерации № 452 от 28 июля 2005 г. Однако следует отметить излишнюю бюрократизацию внесения и рассмотрения предложений об исключении той или иной строки из прогнозного плана, а также ограниченные сроки внесения предложений не позволяющие провести необходимый анализ среды субъекта, в отношении которого принимается соответствующее решение.
Фактически разработка проекта сводится к включению в прогнозный план приватизации всех унитарных предприятий, за исключением вошедших в специальные перечни стратегических предприятий или предприятий оборонно-промышленного комплекса, а задача отраслевых органов исполнительной власти состоит в обосновании необходимости исключения подведомственного предприятия из перечня при условии целесообразности сохранения предприятия в названной организационно-правовой форме. В отношении пакетов акций алгоритм аналогичен.
Данное обстоятельство обусловлено целевой установкой Минэкономразвития России о завершении до 2016 года выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонно-промышленного комплекса, задекларированной в документах стратегического планирования.
Принятие и реализация управленческих решений, связанных с преобразованием унитарного предприятия в государственное учреждение, регулируются Федеральным законом № 161-ФЗ от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и региональными нормативными правовыми актами, при этом образовываемое учреждение должно соответствовать требованиям, установленным Гражданским Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 174-ФЗ от 3 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях», Федеральным законом № 83-Ф3 от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и другим подзаконным нормативным правовым актам.
Принятие и реализация управленческих решений в отношении пакетов акций находящихся в государственной собственности регулируется, помимо 178-ФЗ, Федеральным законом № 208-ФЗ от 26 декабря 1995 г. «Об акционерных обществах», постановлением Правительства Российской Феде-
рации № 738 от 03 декабря 2004 г. «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («Золотой акции»)» и другими подзаконными нормативными правовым актам, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации.
Анализ названных нормативных правовых актов и механизмов их практической реализации, позволяет сделать вывод об отсутствии нормативно закрепленных методов принятия управленческих решений и недостаточности, предшествующей принятию управленческого решения, аналитической работы.
Данные обстоятельства не позволяют оперативно воплощать управленческие решения и достигнуть должного уровня их эффективности, выраженной в таких показателях, как создание высокопроизводительных рабочих мест, увеличение объема инвестиций, увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте, увеличение производительности труда и повышение позиции Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса, определенных долгосрочной государственной экономической политикой.
Немаловажным фактом является то, что с момента принятия решения о приватизации унитарного предприятия до осуществления фактической продажи акций образованного на его базе акционерного общества проходит не менее двух лет, а в большинстве случаев данные сроки могут растягиваться на десятилетия. Данное обстоятельство обусловлено нормативно закрепленными процедурами реализации управленческих решений, внутренней средой отдельно взятого предприятия и региональной конъюнктурой.
Таким образом, характерными являются значительные временные разрывы между принятием решений о включении унитарного предприятия в перечень приватизируемых и о включении пакета акций приватизированного предприятия в аналогичный перечень, что создает предпосылки для пребывания субъектов коммерческого блока государственного сектора в губительном состоянии неопределенности.
В связи с тем, что объекты недвижимости являются ключевой составляющей основных фондов создаваемого акционерного общества, и стоимость недвижимости во многом определяет рыночную стоимость его акций, время с момента принятия управленческого решения о включении унитарного предприятия в прогнозный план (программу) приватизации государственного имущества до момента проведения реорганизации продиктовано еще и состоянием правоустанавливающей документации на объекты недвижимости.
Долгосрочный период пребывания приватизируемого субъекта хозяйственной деятельности в состоянии неопределенности негативно отражается на эффективности его деятельности.
На основании изложенного, можно сформулировать основную проблему, препятствующую эффективной оптимизации государственного сектора, как отсутствие четких критериев принятия управленческих решений по вопросу дальнейшего функционирования каждого субъекта государственного сектора, порождающее формальный подход к выработке таких решений, в условиях далеких от совершенства систем управления указанными организациями.
Анализ статистических данных о состоянии коммерческого блока государственного сектора экономики показывает, что Российская Федерация по состоянию на 1 января 2013 г. являлась собственником имущества 1795 федеральных государственных унитарных предприятий и акционером 2337 акционерных обществ, из них со 100 % государственным участием - 1256.
При условии реализации прогнозного плана приватизации 2014-2016 гг. на 100 %, к концу 2016 г. Российская Федерация будет являться собственником имущества 1281 федерального государственного унитарного предприятия и акционером 2415 акционерных обществ.
Количественные данные состава коммерческого блока государственного сектора на федеральном уровне подтверждают возможность внедрения точечного пообъектоного управления и выработки государственной политики трансформации государственного сектора на основании селективных инструментов.
При выработке критериев принятия управленческих решений следует учитывать, что многочисленные субъекты Российской Федерации различны по многим социальным и экономическим па-
раметрам развития, за годы построения в стране рыночной экономики набрали силу процессы региональной дифференциации. Из данного утверждения следует, что однотипные управленческие решения по аналогичным предприятиям, действующим в разных регионах, не будут одинаково эффективны. Соответственно первым критерием будет - территориальная принадлежность субъекта хозяйственной деятельности к региону, где целесообразно сокращать государственный сектор экономики или наращивать (сохранять) его долю.
Для отнесения региона к тому или иному кластеру, д-р экон. наук профессор Е.В. Балацкий, предлагает использовать показатель производительности труда, так как он является наиболее прозрачным и универсальным показателем. В этом агрегате автоматически заложена информация о технологическом и отчасти институциональном развитии региона.
Обобщая названный подход можно сделать вывод, что максимальной эффективности управленческих решений, в части сокращения или наращивания государственного сектора региональной экономики, можно при обеспечении состояния конкурентного равновесия между государственным и частным секторами экономики.
Как правило, в хорошо развитых регионах России значительные размеры госсектора играют негативную роль и провоцируют экономическую рецессию субъектов федерации. Следовательно, если отдельный регион набрал достаточный уровень развития и перешел в разряд высокоэффективных субъектов федерации, то в нем управленческие решения должны быть направлены на сокращение государственного сектора экономики и наоборот.
Однако даже в экономически развитых регионах могут функционировать субъекты государственного сектора, смена формы собственности которых или организационно правовой формы не целесообразна. Вместе с тем, в отношении организаций федерального уровня, с развитой филиальной сетью применение только отраслевого критерия невозможно. Для сужения диапазона кластеризации экономики на два блока - сокращение государственного сектора и его наращивание (сохранение), необходимо проводить анализ отрасли, в которой хозяйствует субъект государственного сектора. Проведение отраслевого анализа выявит соотношения субъектов государственного и частного секторов, а также организационно правовых форм субъектов государственного сектора отдельной отрасли. Кроме того, по результатам анализа формируется суждение о вкладе отросли в составляющие национальной безопасности.
Таким образом, отраслевой критерий позволит конкретизировать данные полученные по результатам анализа территориальной принадлежности субъекта коммерческого блока государственного сектора, а если речь идет о субъекте общероссийского масштаба то он выходит на первый план, обеспечивая универсальность алгоритма выработки управленческого решения.
При многообразии упомянутых вариантов управленческих решений в отношении субъектов государственного сектора, применения только критерия территориальной принадлежности не достаточно. Для определения целесообразности трансформации унитарного предприятия в акционерное общество или учреждение, а также определенных манипуляций с пакетами акций, находящихся в государственной собственности, необходимо анализировать внешнюю и внутреннюю среду отдельно взятой организации. При этом необходимо учитывать возможности замещения выпускаемой предприятием продукции, оказываемых услуг и решаемых задач.
Реализация данного подхода приведет к следующей аргументации управленческих решений.
В случае если субъект функционирует в хорошо развитом кластере определенной отрасли, у него значительное количество конкурентов, которые не обременены бюрократическими проволочками при принятии управленческих решений, и финансовые показатели субъекта ниже показателей конкурентов других организационно правовых форм и форм собственности, его приватизация произойдет безболезненно для экономики региона.
Или градообразующее унитарное предприятие, которое выпускает специализированную продукцию, имеющую определенное значение для обеспечения национальной безопасности. Кроме того предприятие расположено в дотационном регионе и показатели его финансово-хозяйственной деятельности близки к критическим. В данном случае замещение такого предприятия нецелесообразно, так как может вызвать социальный взрыв на отдельно взятой территории. Смена организационно правовой формы унитарного предприятия в акционерное общество будет означать изменение систе-
мы отношений собственности. То есть активы предприятия будут принадлежать на праве собственности акционерному обществу, а органы государственной власти будут реализовывать свои права посредством инструментария корпоративного управления, что позволит проводить непопулярные решения в рамках текущей хозяйственной деятельности без получения согласия общего собрания акционеров. Соответственно замещение таких предприятий проблематично.
Могут возникнуть и такие ситуации, когда по результатам анализа деятельности предприятия мы видим, что унитарное предприятие ведет свою деятельность в отрасли связь, оказывая населению определенные услуги. Предприятие рентабельно, обладает обширным имущественным комплексом и действует в хорошо развитых регионах. Однако аналогов данного предприятия нет. Вместе с тем унитарное предприятие помимо оказания услуг связи выполняет функцию по оповещению населения региона или города в чрезвычайных ситуациях. При смене организационно правовой формы такого предприятия на акционерное общество нарушатся функциональные связи с органами государственной власти, ответственными за оповещение населения. Притом, что избрание органов управления акционерного общества с государственным участием предполагает самовыдвижение, инициативу отраслевого органа исполнительной власти и Росимущества - МЧС России, в чьей компетенции лежит обеспечение оповещения жителей о чрезвычайных ситуациях, отстранится от участия в его деятельности. В данном случае, принятие управленческих решений, не подкрепленных научным обоснованием, нанесет ущерб национальной безопасности.
Подобных случаев можно описать довольно большое количество, что подтверждает целесообразность применения селективного подхода в принятии управленческих решений и дальнейшей разработке аналитических алгоритмов предваряющих управленческие решения в отношении субъектов коммерческого блока государственного сектора экономики.
Библиографический список
1. Милькина, И. В. Социальная политика градообразующих предприятий в моногородах / И. В. Милькина // Материалы IX международной научной конференции «Сорокинские чтения». - М. : МГУ, 2014.
2. Сибиряев, А. С. Перспективы развития частной собственности в России / А. С. Сибиряев, М. К. Кривцова, М. А. Подзорова // Theoretical & Applied Science. - 2013. - № 9. - С. 68-71.
3. Сибиряев, А. С. Приоритетные направления инновационной политики в наукоградах / А. С. Сибиряев // Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2014. - № 7. - С. 237-241.
4. Слезко, Е. В. Проблема формирования системы показателей комплексной оценки социально-экономического развития регионов / Е. В. Слезко // Экономика. Предпринимательство. Окружающая среда. - М., 2005.
5. Яковлев, А. Ю. Направление «Государственное и муниципальное управление» : прошлое и настоящее : Приоритетные научные направления: от теории к практике / А. Ю. Яковлев. - Новосибирск : Центр развития научного сотрудничества, 2014.
