CC BY
85
Вестник Института экономики Российской академии наук
2/2019
А.Ю. ЯКОВЛЕВ
доктор политических наук, ведущий научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИВАТИЗИРУЕМЫМИ АКЦИОНЕРНЫМИ ОБЩЕСТВАМИ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ УЧАСТИЕМ
Работа посвящена проблемам управления акционерными обществами с государственным участием (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), находящимися в процессе приватизации.
Ключевые слова: государственное акционерное общество, акционерное общество с государственным участием, продажа государственных акций, приватизация.
1БЬ: Н82, Н83, Z18.
Э01: 10.24411/2073-6487-2019-10018.
Приватизация для граждан России - хорошо знакомое явление, которое им приходится наблюдать уже более четверти века. Несовершенство механизмов, которые использовались при передаче государственного имущества в частные руки и наличие определенного (как правило, негативного) отношения со стороны подавляющего большинства российских жителей высвечивают ряд ключевых проблем, в т. ч. такую, как управление приватизируемыми активами.
Одним из наиболее сложных объектов, находящихся в собственности (не только государственной, но и муниципальной [5] и частной), являются акции или доли в хозяйственных обществах. Ввиду значительно большего распространения организационно-правовой формы в лице акционерных обществ перед обществами с ограниченной ответственностью и более сложной системы управления первыми данная работа посвящена именно им.
Прежде всего стоит определиться с содержанием самого термина «акционерные общества с государственным участием». Понятие «акционерное общество» четко определено законодательно - это «коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу»1.
1 Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Законодатель не проводит никакого другого разделения акционерных обществ, кроме как на публичные и непубличные, что вызывает необходимость формулирования собственного определения данной категории. Если посмотреть на то, что она в себя включает, то это:
• акционерные общества с участием Российской Федерации;
• акционерные общества с участием субъектов Российской Федерации.
Таким образом, акционерным обществом с государственным участием (или государственным акционерным обществом) можно назвать коммерческую организацию, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, находящихся в собственности Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации.
Стоит отметить, что акциями не обязательно должна владеть только Российская Федерация или какой-то субъект Федерации. Встречаются случаи, когда акционерами одного общества выступают и Федерация, и ее субъект. При этом не будем вдаваться в дискуссию на тему, сколько акций должно находиться в государственной собственности для того, чтобы к обществу была применима приставка «государственное», т. к. это уведет в сторону от темы нашего исследования.
Что касается количества государственных акционерных обществ, то точное их число выделить довольно затруднительно, т. к. оно ежедневно меняется - в реестре акционеров делаются записи о смене акционера в связи с продажей акций, происходит акционирование унитарных предприятий и т. д.
Если исходить из официальных документов, то, по данным Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2017-2019 годы, Российская Федерации на 01.01.2016 являлась акционером 1704 акционерных обществ, 477 из которых запланированы к приватизации в указанные годы2. В свою очередь, согласно отчету о выполнении Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2017-2019 гг. на 01.01.2018 Россия была акционером и участником 1130 акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, 576 из которых включены в прогнозный план, и в том числе 7 крупнейших организаций (ПАО «Новороссийский морской торговый порт», АО «Производственное объединение «Кристалл», АО «Объединенная зерновая компания» и др.)3. Годом
2 Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2017-2019 годы. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.02.2017 № 227-р.
3 Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2017-2019 гг. в 2018 году. www.rosim.ru/activities/sales/info/privat_ reports (дата обращения: 25.03.2019). С. 4.
ранее в федеральной собственности было 1416 хозяйственных обществ, 514 и 7 крупнейших находились в плане приватизации. Таким образом, всего за год произошло уменьшение на 286 коммерческих организаций, а количество обществ, запланированных к приватизации, в свою очередь, наоборот увеличилось на 62 единицы.
Это свидетельствует о том, что федеральный центр проводит довольно активную политику по снижению своего участия в хозяйственных обществах.
Что касается субъектов Федерации, то число акционерных обществ, акции которых находятся в собственности, довольно сильно разнится, как и количество включенных в планы приватизации. В целом, по одной из оценок, в 2016 г. на субъекты Федерации приходились 2 424 акционерных обществ [1, с. 124]. Структура также отличается: в одних регионах - довольно большое число компаний, в которых государство владеет только частью («пакетом») акций (в частности, в Брянской области из 33 акционерных обществ 24 с долей менее 100%), в других регионах доминируют АО со 100% участием государства. Сфера и масштабы также сильно различаются. Например, в собственности Республики Саха (Якутия) находится 25% акций АК «АЛРОСА» (ПАО), 100% акций АО «Республиканская инвестиционная компания» (уставный капитал 36 748 446 тыс. руб.), т.е. в общей сложности 38 акционерных обществ.
На данный момент крупнейшим акционером остается Российская Федерация, хотя сейчас некоторые государственные корпорации (например, ГК «Ростех» и ГК «Роскосмос») постепенно приближаются к ней по объему уставного капитала. По количеству приватизируемых акционерных обществ Россия опережает и субъекты Федерации, и госкорпорации, выставляющие на продажи свои непрофильные активы, в т. ч. в форме акционерных обществ. Также у России наиболее сложная структура акционерной собственности.
Если еще раз обратиться к основному документу - Прогнозному плану (программе) приватизации (который имеется помимо Российской Федерации и у субъектов Федерации), то акционерные общества можно разделить на:
• подлежащие приватизации в соответствии с нормами Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 № 178-ФЗ в прогнозный период (для них законом предусматривается 3 альтернативы - аукцион, публичное предложение, без объявления цены);
• подлежащие приватизации, в отношении которых сроки приватизационных процедур определяются по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию и регулирование деятельности данного общества;
• подлежащие приватизации путем внесения акций в уставный капитал интегрированной структуры на основании решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
• подлежащие передаче государственным корпорациям «Ростех», «Роскосмос», «Росатом» (касается некоторых акционируемых федеральных государственных унитарных предприятий).
Настоящая градация усложняется наслоением общего деления акционерных обществ с участием Российской Федерации на:
• входящие в перечни, утвержденные Распоряжением Правительства РФ от 23.01.2003 № 91-р;
• стратегические - входящие в перечень, утвержденный Указом Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ»;
• «простые» - все остальные.
Имеет место и такое явление, как периодическая передача акций, находящихся в федеральной собственности, в субъекты Федерации. Иногда это делается индивидуально (в отношении конкретной организации), порой происходит массово по отрасли. Например, аэро-портная деятельность, где в собственности Российской Федерации из всех некогда имевшихся акций аэропортов осталось совсем небольшое их число (100% акций АО «Международный аэропорт Магнитогорск», ОАО «Аэропорт Магадан» и АО «Аэропорт Элиста», доли в АО «Международный аэропорт Шереметьево» и АО «Международный аэропорт Внуково»). В 2017 - 2018 г. из федеральной собственности переданы акции еще двух аэропортов (АО «Аэропорт Архангельск» и АО «2-ой Архангельский объединенный авиаотряд») в Архангельской области. Практика передачи АО субъектам Федерации значительно более распространена, нежели наоборот - от регионов в федеральную собственность. В качестве примера последнего можно привести АО «Институт пластмасс им. Г.С. Петрова», акции которого Российская Федерация получила от г. Москвы. Однако в федеральной собственности акции пробыли непродолжительный период времени и, в свою очередь, переданы ГК «Ростех».
Крайне важным является момент, связанный с тем, что из плана периодически исключаются одни и дополнительно включаются другие организации. В частности, в Прогнозный план (программу) на 2017-2019 годы с момента его принятия в феврале 2017 г. до начала января 2019 г. вносились изменения (дополнения) 43 раза, т. е. в среднем каждые 2 недели.
Основные произведенные корректировки плана касались включения или исключения организаций (акционерных обществ и федеральных государственных унитарных предприятий) или отдельных
объектов (здания, нежилые помещения, земельные участки и пр.). В качестве примера возьмем изменения в течение декабря 2018 г.: из перечня федеральных государственных унитарных предприятий, планируемых к приватизации, исключены 4 предприятия. В соответствии с двумя другими распоряжениями высшего органа исполнительной власти были выведены из Прогнозного плана АО «Иннополис» и ОАО «Научно-исследовательский институт автомобильного транспорта».
Указанные выше постоянные корректировки плана приватизации порождают следующие достаточно сложные проблемы.
1. Акционерное общество вынуждено существовать как минимум в 2-х реальностях: в 1-й происходит процесс продажи, во 2-й ведется ежедневная финансово-хозяйственная деятельность с подведением результатов по итогам года или чаще. Наличие означенного дуализма затрудняет планирование на долгосрочную и среднесрочную перспективы и управление денежным потоком, т. к. неясно, как стоит с ним поступать - накапливать средства для каких-то целей (ремонт, модернизация производства, закупка техники и оборудования и пр.) или расходовать на текущую деятельность. Последний вариант наиболее часто встречается на практике. Это может проявляться в постоянных вложениях в повышение уровня комфорта работы (обновление парка служебных автомобилей и мебели, ремонт служебных помещений, поездки на мероприятия, посещение которых прямо не связано с деятельностью организации) и в росте оплаты труда руководящего состава общества и др.
2. Неопределенность будущего собственника акционерного общества сказывается на взаимоотношениях АО с контрагентами, которые опасаются изменений в руководстве юридического лица, с которым сложились доверительные и деловые отношения, в политике организации, а также возможного пересмотра в связи с этим содержания договорных отношений. Реальность подобных рисков вынуждает ограничиваться в экономических взаимоотношениях с приватизируемыми обществами договорами на короткие временные периоды и на небольшие суммы. Таким образом, организация перманентно недополучает доход и, в свою очередь, пребывает в некоторой неопределенности относительно продления договорных отношений со стороны контрагента, который вполне может не захотеть продолжать отношения с подобным партнером и найти более предсказуемого контрагента, с которым возможно выстраивание длительных отношений.
3. Не определен точный период, когда акции будут выставляться на продажу. На сайте Росимущества, в частности, размещается информация «планируемые продажи акций» с поквартальной разбивкой на текущий год. Ключевым в данном случае является «планируемость продажи», что на практике может привести к тому, что общество не
только не будет выставлено в указанный срок, но порой переживет несколько прогнозных периодов по продаже акций.
4. Длительность процесса приватизации, состоящего из ряда этапов - сбор документов, оценка, проведение продажи, каждый из которых, в свою очередь, делится на подэтапы - выпуск распоряжения, сбор заявок, подведение итогов, заключение договора, ожидание и проверка оплаты, передача акций и т. д. За указанный период акционерное общество из передового может трансформироваться в предбанкротное (порой и войти в процедуру банкротства), нередко не без помощи определенного круга заинтересованных в этом должностных лиц.
5. Имеется высокая степень зависимости сроков продажи и ее результатов от действий (бездействий) единоличного исполнительного органа. Существует и реализуется на практике огромное количество способов, как затянуть продажи (предоставление неполного перечня документации или документов, где раскрыта не вся необходимая информация, или дана заведомо устаревшая информация; неоформление объектов недвижимости; снижение выручки и чистой прибыли; обременение объектов; взятие займов или, при наличии свободных средств, дача займов; наращивание искусственной кредиторской задолженности и пр.) Иными словами, осуществление действий, которые ведут к уменьшению привлекательности АО для потенциального покупателя.
6. Неоднородность акционерного общества, как сложного организма, состоящего из нескольких органов управления (общего собрания акционеров, совета директоров, единоличного исполнительного органа, иногда и коллегиального - правления) и контроля за финансово-хозяйственной деятельностью (ревизионной комиссии). К сожалению, нередки случаи конфликтов в органах управления, связанных с кардинально разными взглядами на необходимые к совершению действия. В частности, совет директоров, видя осуществление генеральным директором вышеуказанных действий, старается их пресечь. В свою очередь единоличный исполнительный орган всячески препятствует работе совета директоров (не предоставляет необходимые документы, дает указания не пропускать членов совета директоров на территорию предприятия, сотрудникам не отвечать ни на какие вопросы и пр.)
7. Часто встречается отсутствие связи между содержанием долгосрочной программы развития (ДПР), среднесрочной программы развития (СПР), ключевыми показателями эффективности (КПЭ), годовыми бюджетами и итогами по финансовым годам. Это позволяет менеджменту общества «показывать» ту выручку, которую он считает нужной, тратить полученные средства так, как ему видится, в т. ч. через неэффективные и непрозрачные закупки [3; 4]. Это приводит к более низким результатам деятельности организации, чем они могли бы быть по итогам года.
8. Важнейший аспект, касающийся будущего обществ, связанного с включенностью организации в Прогнозный план приватизации, у значительной части организаций никак не отражен в основном стратегическом документе - ДПР. Если посмотреть подобные документы обществ, то они продолжают обычную работу в рамках контрольных цифр, утвержденных советом директоров, что неверно, т. к. это ведет к существенному снижению извлекаемой выгоды для акционера от работы общества. В частности, это оставляет без ответа такие ключевые вопросы, как: стоит ли обществу вкладывать свободные финансовые ресурсы в основные средства, которые не дадут экономического результата в ближайшие годы, или лучше увеличить размер чистой прибыли и получаемые дивиденды уже по итогам очередного года?
Здесь мог бы помочь акционер: указать на то, как он видит будущее приватизируемых обществ, что для него важнее, например, в течение 1-2 лет получать высокие дивиденды или, наоборот, все вложить в модернизацию, для того чтобы продать акции дороже (при этом надо реально понимать, что подобные инвестиции увеличат число потенциальных покупателей). Немаловажным нюансом выступает факт проведения оценки рыночной стоимости акций независимым оценщиком, не всегда выезжающим в организацию и не имеющим возможности оценить «полезность» сделанных инвестиций, т.к. они могут быть долгосрочные. В данной связи необходимо отметить, что инвестиции - это недополученные сегодня дивиденды акционера, что влияет, в свою очередь, на наполняемость соответствующего бюджета (федерального или субъекта Российской Федерации).
9. Низкая мотивированность органов управления и контроля в значительной степени связана с искаженной взаимосвязью между результатами деятельности акционерного общества и вознаграждением членов органов управления и контроля. Источником выплаты вознаграждений для членов совета директоров и ревизионной комиссии выступает чистая прибыль. Однако ревизионная комиссия смотрит на то, что уже случилось (как правило, в предыдущий финансовый год), и не имеет возможности повлиять на финансовый результат. Совет директоров приступает к работе, когда прошла уже половина финансового года (как правило, по сложившейся практике советы директоров формируются на годовых собраниях акционеров, проходящих во 2-й половине июня). С другой стороны, генеральный директор, осуществляющий ежедневную операционную деятельность, от которого в значительной степени и зависит финансовый результат, получает ежемесячную заработную плату, а также надбавки и премии, как сотрудник общества в соответствии с условиями коллективного договора, никак не отражающие результаты деятельности акционерного общества. Исключение составляет премия (годовое вознаграждение) генераль-
ного директора по итогам финансового года, если есть соответствующее положение, но, как правило, оно существенно меньше того, что он может получить иным образом.
10. Одним из следствий вхождения общества в Прогнозный план является резкое возрастание риска его банкротства. Главная причина кроется в недобросовестности некоторых единоличных исполнительных органов. Генеральные директора нередко тесно связывают свое нахождение на должности с акционером, а запланированную смену собственника - с потерей занимаемой позиции. Это может вести, помимо уже отмеченных ситуаций, к желанию «личной приватизации» организации. В силу того что у подавляющего большинства генеральных директоров отсутствуют финансовые возможности для покупки акций через законные процедуры, они начинают осуществление такой деятельности, которая не только бы снизила стоимость общества, но и позволила в идеале получить его практически без затрат финансовых ресурсов. В качестве одного из инструментов достижения вышеуказанной цели приватизируемая организация вступает в заведомо невыгодные для нее договорные отношения, в результате которых у нее перед контрагентом (или перед несколькими) возникает задолженность. Общество не ликвидирует кредиторскую задолженность, контрагент подает на банкротство, в результате чего получает контроль над организацией и ее активами.
Представленный выше перечень проблем не является исчерпывающим. Проблем значительно больше, и каждая из них оказывает существенное негативное воздействие на процесс управления приватизируемым активом и на результаты его деятельности.
Справедливости ради стоит отметить, что указанные выше проблемы возникают не только у приватизируемых акционерных обществ, но и у государственных акционерных обществ в целом, а также у обществ с участием муниципальных образований и частного капитала.
Крайне важным является также понимание того, что «эффективность использования ресурсов не зависит непосредственно от формы собственности на предприятие» [5, с. 41], и государственные акционерные общества не только могут, но и бывают эффективными. В данном направлении за последние годы проделан значительный объем работы, а тот, что пока еще не решены все имеющиеся проблемы, зависит от каждого, кто вовлечен в процессы управления акционерными обществами с государственным участием.
Практика управления приватизируемыми акционерными обществами демонстрирует, с одной стороны, существование значительного числа проблем, а с другой - их анализ показывает «рукотворность» многих из них и наличие реальных возможностей для их разрешения. Имеющиеся положительные примеры эффективной работы акцио-
нерных обществ, находящихся в процессе приватизации, свидетельствуют о достижимости в современных российских реалиях ситуации, когда государственное акционерное общество конкурентоспособно и экономически эффективно, выплачивает акционеру дивиденды и вносит свой вклад в развитие экономики России.
ЛИТЕРАТУРА
1. Звягинцев П.С. Управление государственным имуществом: состояние и перспективы // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2018. № 6.
2. Козлова С.В., Воронин А.А. Корпоративный аспект управления государственным имуществом // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2018. № 2. С. 29-47.
3. Осипов В.С., Смотрицкая И. И. Институт государственных и муниципальных закупок в российской экономике // Государственная служба и кадры. 2016. № 2. С. 165-169.
4. Смотрицкая И. И., Черных С. И. Роль общественных закупок в решении задач стабилизации и развития российской экономики // Общество и экономика. 2015. № 4-5.
5. Яковлев А.Ю., Копейкина Е.А. Муниципальные акционерные общества как экзотические плоды российской приватизации // Социально-гуманитарные знания. 2017. № 6. С. 161-168.
ABOUT THE AUTHOR
Alexander Yurievich Yakovlev - Doctor of Political Science, leading research fellow of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia. gosypravlenie@yandex.ru
MANAGEMENT PROBLEMS OF PRIVATIZING STATE-OWNED JOINT-STOCK COMPANIES
The paper is devoted to the management problems of privatizing state-owned joint-stock companies in Russia.
Keywords: state joint-stock company, joint stock company with state participation, sale of state shares, privatization.
JEL: H82, H83, Z18.
С.115-129.
С.125-136.
