CC BY
228
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Современные проблемы приватизации федерального имущества*
Л.Г. Бокарева
главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации, кандидат экономических наук (г. Москва)
Лилия Георгиевна Бокарева, lgbokareva@yandex.ru
Свою негативную роль в процессах приватизации российского государственного имущества сыграл спорный тезис о государстве как неэффективном собственнике.
Тезис о неэффективности государства как собственника производственных активов и в настоящее время остается доминирующим в официальной российской экономической политике. Достаточно упомянуть, что все основные правительственные документы последних лет (начиная от административной реформы и заканчивая последним планом (программой) приватизации государственного имущества* 1) содержат положения о необходимости ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и сокращения государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов. Однако за последние годы ни одно ведомство, включая Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), ни разу не попыталось провести взвешенный сравнительный анализ эффективности распоряжения производственными активами со стороны государства и частных собственников.
Вместе с тем наличие ряда специфических проблем, возникновение которых обусловлено приватизацией крупных предприятий и целых отраслей российской экономики, достоверно свидетельствует о снижении эффективности производства с точки зрения интересов экономического роста и развития. В частности, именно после массовой приватизации государственной собственности для российской экономики стали характерными такие проблемы, как вывоз капитала, распространение фирм-однодневок и связи с оффшорными компаниями.
Так, по данным Центрального банка Российской Федерации (далее - Банк России), в 2011 году отток капитала из Российской Федерации побил трехлетний рекорд и достиг 84,2 миллиарда долларов против 33,6 миллиарда долларов в 2010 году. В первом квартале 2011 года вывоз частного капитала составил 20,1 миллиарда долларов, во втором - 7,3, в третьем - 19, а в четвертом квартале - 37,8 миллиарда долларов. Одновременно Банк России признал, что за 2011 год чистый отток частного капитала из Российской Федерации вырос в 2,5 раза по сравнению с 2010 годом. В кризисный 2009 год из России ушло 57 миллиардов долларов. Боль-
* Продолжение. Начало см. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 1.
1 См.:
Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»;
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р;
распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 года № 2102-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы» и другие документы.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 2 (137) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
ший отток капитала был зафиксирован лишь в 2008 году - 129,9 миллиарда долларов2.
Данные за первые месяцы 2012 года уже перекрывают показатели 2011 года. Чистый отток капитала из Российской Федерации в январе - апреле 2012 года уже составил 42 миллиарда долларов.
Кроме того, в начале 2012 года появились сообщения о том, что, по данным первого Вице-премьера В. Зубкова, возглавляющего межведомственную рабочую группу по пресечению незаконных финансовых операций, в течение 2011 года из России было незаконно выведено более 1 триллиона рублей3.
Проблема оффшоров была озвучена Премьер-министром В.В. Путиным 19 декабря 2011 года на заседании правительственной комиссии по развитию электроэнергетики, которое прошло на Саяно-Шушенской ГЭС: «Коррупция в электроэнергетическом секторе России достигла беспрецедентных масштабов, почти каждый второй руководитель в этой отрасли каким-либо образом связан с коммерческими структурами. Вывод средств из отрасли осуществляется через оффшорные фирмы и аффилированные структуры, зарегистрированные на родственников руководителей этих энергокомпаний. Установлены неединичные случаи, когда энергетические комплексы целых регионов Российской Федерации оказываются подконтрольны просто семейным кланам»4.
«Я хочу сегодня также затронуть фундаментальный вопрос, который касается не только электроэнергетики, но и всей российской экономики. Если мы хотим сделать нормальный инвестклимат в стране, то терпеть возможность реализации оффшорных схем в инфраструктурных отраслях, безусловно, нельзя. Подчеркну: кто хочет хранить заработанную прибыль после уплаты налога здесь, в России, кто хочет хранить её где-то за рубежом - пожалуйста, закон
2 URL: http://www.rbcdaily.ru/2012/01/12/finance
3 Газета «КоммерсантЪ FM» от 30 января 2012 года.
4 http://vz.ru/news/2011/12/19/548063.html
5 URL: правительство.рф/docs/17435/
8 Подписка в любое время по минимальной цене (495)
у нас это не запрещает. Но вывод через подставные фирмы финансовых ресурсов из отраслевого оборота недопустим и с офшорным наследием эпохи дикой приватизации нужно заканчивать, иначе ни о каком нормальном деловом климате в стране, о доверии к нам речи быть не может. Я вот, знаете, и с зарубежными партнёрами часто встречаюсь, и в последнее время меня это даже немножко удивило сначала, а потом огорчило - многие крупные компании, руководители крупных компаний в беседе мне лично говорят: мы бы и готовы сделать то-то и то-то, но мы даже не понимаем, с кем мы имеем дело, мы не знаем конечного бенефициара. Вывод национальной экономики, её стратегических отраслей из оффшорной тени - наша приоритетная задача на предстоящий период.
Я уже говорил о предварительной проверке, которую провёл Минэнерго по моей просьбе, могу вас коротко ознакомить с результатами. Из всего проверенных 352 человек руководящего состава энергетического комплекса у 169 должностных лиц -практически у каждого второго - выявлена аффилированность с 385 коммерческими организациями, кроме, конечно, тех, где они и так работают. Установлены далеко не единичные случаи, когда энергетические комплексы целых регионов Российской Федерации оказываются подконтрольны просто семейным кланам»5.
Список оффшорных стран и территорий представлен в основном зарубежными территориями Великобритании и Нидерландов, включая весьма «экзотические», принадлежащие британцам остров Святой Елены (на юге Атлантики), Каймановые острова, Монтсеррат (Карибское море), миниатюрные острова Чагос (в центре Индийского океана). В этот список входят и такие страны, как Кипр, Мальта, Люксембург, Панама, Либе-
974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
рия, Гондурас, Сальвадор, Багамы, Ямайка, Монако, британский Гибралтар. Характерно, что все эти страны и территории имеют режим наибольшего благоприятствования в экономических отношениях с Таможенным союзом (далее - ТС) Российской Федерации, Белоруссии и Казахстана. То есть, во-первых, в этих странах (на этих территориях) можно беспрепятственно размещать выведенные из стран ТС капиталы и другие денежные средства. А во-вторых, льготные торговый и таможенный режимы, действующие в оффшорных зонах, позволяют перепродавать (то есть реэкспортировать) по сверхвысоким ценам любые товары, вывезенные в те
же оффшоры из других государств, в том числе из России, Белоруссии и Казахстана. Неудивительно, что такие оффшорные страны и территории, как Британские Виргинские острова (в Карибском море), Кипр и Люксембург - традиционно крупные торговые партнеры России с 1990-х годов6.
Провозглашаемые правительственными документами цели и задачи приватизации государственного имущества из года в год претерпевают изменения, несмотря на то, что в проводимой экономической политике не происходят перемены, которые могли бы объяснять иную постановку целей и задач приватизации (см. табл. 1).
Таблица 1
Трансформация целей и задач приватизации на современном этапе
Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2010 год и основные направления на 2011 и 2012 годы Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2011- 2013 годы
Проведение структурных преобразований в соответствующих отраслях экономики
Сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов
Улучшение корпоративного управления
Стимулирование развития фондового рынка
Формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики Формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики
Приватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении осуществления государственных функций и полномочий Российской Федерации
Создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций для развития акционерных обществ Создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий
Формирование доходов федерального бюджета Формирование доходов федерального бюджета
Примечание.
Наличие пустых ячеек в таблице показывает отсутствие соответствующих целей и задач в конкретной редакции программы приватизации. Одни задачи исчезают бесследно (как задача проведения структурных преобразований в соответствующих отраслях экономики), другие неожиданно появляются (как, например, задача улучшения корпоративного управления). Это свидетельствует об отсутствии, во-первых, преемственности подходов к формированию программы приватизации в разные годы, во-вторых - продуманной государственной политики в области приватизации.
6 URL: http://www.stoletie.ru/fakty_i_kommentarii/doberutsa_i_do_offshorov_2012-02-29.htm
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 2 (137) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
К существенным изменениям в постановке задач приватизации относится исключение из числа задач ложного и абсолютно необоснованного требования приватизировать федеральное имущество, не задействованное в обеспечении осуществления государственных функций и полномочий Российской Федерации. Вместо него сформулирована более откровенная задача - сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов. По данным Федеральной службы государственной статистики, к концу 2010 года доля предприятий и организаций, находящихся в частной собственности, составляла 85,1 процента от их общего числа7. Остается не совсем ясным, каким образом снижение и без того незначительной доли государственных предприятий в экономике может повлиять на инновационные инициативы частного капитала.
Одновременно в числе государственных задач в области приватизации федерального имущества появилась задача улучшения корпоративного управления. Очевидно, в представлении государственных чиновников, разрабатывающих приватизационную политику Российской Федерации, забота о качестве корпоративного управления относится к государственным обязанностям. Странно, что задача повышения качества корпоративного управления не ставилась перед государственным аппаратом тогда, когда именно государственные предприятия преобладали в российской экономике и определяли характер экономического роста.
В течение 2011-2013 годов в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества планируется приватизировать 114 федеральных государственных унитарных предприятия (далее - ФГУП), а также находящиеся в федеральной собственности акции 809 открытых акционерных обществ и 40 закрытых акционерных обществ, доли 1 1
обществ с ограниченной ответственностью и 547 объектов иного имущества государственной казны Российской Федерации, в том числе объекты недвижимого имущества, включая морские и речные суда. Крупными объектами приватизации являются пакеты акций открытых акционерных обществ (ОАО) «Апатит», «Издательство «Просвещение», «Авиакомпания «Сибирь», «Архангельский траловый флот», «Ульяновский автомобильный завод», «Мурманский морской рыбный порт», «Восточный порт», «Алмазный Мир».
Кроме того, на основании отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации будут приватизированы пакеты акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, таких как «Современный коммерческий флот» (50 процентов минус 1 акция), «Акционерный коммерческий Сберегательный банк Российской Федерации» (7,58 процента минус 1 акция), «Банк ВТБ» (25,5 процента минус 1 акция), «Объединенная зерновая компания» (прекращение участия Российской Федерации в уставном капитале), «Росагролизинг» (49,9 процента минус 1 акция), «Российские железные дороги» (25 процентов минус 1 акция), «РОСНАНО» (уменьшение доли Российской Федерации до 90 процентов путем выпуска и размещения дополнительных акций).
Поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующие положения в соответствующих отраслях, в 2011 году ожидались в размере 6 миллиардов рублей, в 2012 и 2013 годах - в размере 5 миллиардов рублей ежегодно. При этом отмечается, что прогноз доходов от продажи федерального имущества может быть скорректирован в случае принятия Правительством Российской Федерации отдельных решений о приватизации акций
7 Российский статистический ежегодник 2011 : статистический сборник. М. : Росстат, 2011. ^10^ Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность. В этом случае доходы от продажи федерального имущества в 2011-2013 годах с учетом рыночной конъюнктуры могут составить около 1 триллиона рублей.
Всего доходы федерального бюджета от приватизации в 2011 году в соответствии с Федеральным законом от 2 октября 2012 года № 151-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2011 год» составили 136 миллиардов рублей (с учетом денежных средств, поступивших в федеральный бюджет от продажи 10 процентов акций открытого акционерного общества «Банк ВТБ» -
95,7 миллиарда рублей). При этом общий объем доходов федерального бюджета на 2011 год достиг 11,37 триллиона рублей, то есть доходы от приватизации в 201 1 году составили 1,2 процента от общей суммы доходов федерального бюджета8.
Однако не все крупные и значимые объекты федерального имущества, в отношении которых уже проводились приватизационные мероприятия, до недавнего времени были обозначены в прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества. Так, по сообщению газеты «Коммерсантъ»9, 24 февраля 2012 года на заседании наблюдательного совета «АЛРОСА» (одна из крупнейших алмазодобывающих компаний мира, на ее долю приходится 25 процентов от мировой добычи) для утверждения выносились основные параметры сделки по продаже 14 процентов акций «АЛРОСА» (по 7 процентов акций выделят основные акционеры - Российская Федерация и Якутия) путем размещения на объединенной бирже ММВБ-РТС. Возможные сроки продажи пакета акций -конец 2012 или начало 2013 года. За девять месяцев 2011 года группа «АЛРОСА» добыла 26,2 миллиона каратов алмазов, выручка от продаж - 107,315 миллиона ру-
блей, чистая прибыль - 35,53 миллиарда рублей.
В Послан ии к п арламен ту в 2009 году Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев отметил, что форма государственных корпораций в современных условиях в целом бесперспективна. Согласно плану-графику мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании «Автодор», утвержденному 29 декабря 2010 года, они должны быть либо преобразованы, либо реорганизованы, либо ликвидированы. Сейчас в Российской Федерации действуют семь корпораций: «АСВ», «ВЭБ», «Роснано», «Фонд содействия реформированию ЖКХ», «Олимпстрой», «Ростехнологии» и «Росатом». «Роснано» первой из государственных корпораций завершила реорганизацию, и с 11 марта 2011 года была перерегистрирована в открытое акционерное общество (100 процентов акций компании поступили в собственность государства).
До июня 2012 года ни одна из государственных корпораций не фигурировала в прогнозном плане (программе) приватизации в качестве объекта приватизации. Только распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2012 года № 1035-р в текст прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на
2011-2013 годы были внесены дополнения с указанием на приватизацию отдельных крупнейших акционерных обществ, ранее там не присутствовавших. Речь идет о государственной корпорации «Роснано» (уменьшение доли Российской Федерации до 90 процентов путем выпуска и размещения дополнительных акций в 2012 году), научнопроизводственной корпорации «Уралвагонзавод» (снижение до 75 процентов плюс
8 Федеральный закон от 13 декабря 2010 года № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».
9 URL: http://www.kommersant.ru/doc-y/1873075
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 2 (137) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
1 акция), выходе из участия в открытых акционерных обществах компаний «Зарубежнефть», «ИНТЕР РАО ЕЭС», «Международный аэропорт Шереметьево», «Аэрофлот - российские авиалинии», «АЛРОСА» и других. При этом, несмотря на включение в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества новых крупных объектов, показатели доходов федерального бюджета от приватизации федерального имущества не скорректированы.
Следует отметить, что названное распоряжение Правительства Российской Федерации выпущено вразрез с имеющимися решениями Президента Российской Федерации, касающимися перечня стратегических акционерных обществ. В соответствии с последней редакцией Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ»10 пакеты ряда названных компаний должны оставаться в государственной собственности, в частности, «АЛРОСА» (37 процентов от уставного капитала), «Аэрофлот - российские авиалинии» (51,17%), ОАО «Зарубежнефть» (100%), «Международный аэропорт Шереметьево» (50 процентов плюс 1 акция), научно-производственная корпорация «Уралвагонзавод» (100%). Такого рода «нестыковки» могут свидетельствовать о несовпадении взглядов на приватизационную политику в структурах российской исполнительной власти.
На Петербургском международном экономическом форуме генеральный директор научно-производственной корпорации «Уралвагонзавод» О. Сиенко отметил, что компания будет готова к приватизации не ранее конца 2014 года11. В свою очередь, президент «РЖД» В. Якунин назвал абсолютно нереальной приватизацию (25 процентов минус одна акция) инфраструктур-
ной монополии в указанные сроки. Да и в «ВТБ» не верят, что успешно смогут продать 25 процентов своих акций в ближайшие два года12.
Такие разногласия, как и отсутствие ссылок на экономические расчеты и обоснования при обсуждении вопросов приватизации крупнейших объектов федерального имущества, подтверждают, что в современном российском государстве приватизация федерального имущества продолжает рассматриваться не как экономическая или финансовая задача, а как задача преимущественно политическая.
На встрече с представителями Общественного комитета сторонников 6 февраля 201 2 года, отвечая на вопрос депутата Одинцовского района, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил: «...в том случае, если я буду заниматься этими вопросами, могу Вам сказать, что мы все планы по приватизации доведем до конца, кто бы здесь ни упирался и что бы ни говорил, потому что сделать это нужно даже по идеологическим соображениям, и стесняться здесь нечего»13.
Именно в начале 201 2 года, накануне президентских выборов, в России ожесточились споры о приватизации государственного имущества. Федеральными чиновниками высокого уровня предлагались разноречивые планы приватизации на ближайшие два-три года, что объективно свидетельствовало о наличии противоречий в части планов приватизации.
Так, 11 января 2012 года Российская газета поместила информацию о том, что Вице-премьер Игорь Сечин предложил Премьер-министру России Владимиру Путину отложить продажу ценных бумаг государственных компаний «Роснефть», «Транснефть», «Русгидро», «Зарубежнефть» и «ФСК» (ссылаясь на публикацию
10 Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ».
11 URL: http://ria.ru/economy/20120621/678804476.html
12 URL: http://www.1prime.ru/news/articles/-201/%7B3D5C6013-A87F-4EFB-91DB-C5748B7B946A%7D.uif
13 Официальный сайт Президента Российской Федерации kremlin.ru/news/14453
^12^ Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
газеты «Коммерсантъ», которая, в свою очередь, ссылалась на неназванные источники в правительстве). Вице-премьер считал, что поводом для переноса приватизации может стать низкая стоимость акций «Роснефти» - 7,27 доллара вместо 10,2—
10,8 доллара за штуку. Кроме того, И. Сечин полагал, что при утрате государственного контроля «Роснефть» может лишиться возможности работать на шельфе. Продажу акций «Транснефти» Игорь Сечин считал «экономически неэффективной», так как адекватно оценить стоимость компании можно будет только после 2013 года. Вицепремьер также предложил отсрочить приватизацию энергетических компаний «ФСК» и «Русгидро» до «формирования полноценной, способствующей экономическому росту модели регулирования» в отрасли. От приватизации «Зарубежнефти», по мнению И. Сечина, нужно вообще отказаться, так как компания выполняет государственные задачи, которые нельзя перекладывать на коммерческую структуру14.
Реакция противоположной стороны появилась не сразу. Однако уже 24 января 2012 года Российская газета, по сообщениям агентства «РИА Новости», опубликовала иное мнение: Минэкономразвития России выступило против переноса сроков подготовки энергетических компаний к приватизации и в целом отказа от планов приватизации государственного имущества, обозначенных в 2011 году. «На мой взгляд, переносить сроки подготовки приватизации нет смысла», — сказала Э. Набиуллина жур-налистам15.
Дискуссии не затихают до сих пор. Петербургский международный экономический форум — 2012, проходивший 21—23 июня 2012 года, показал, что существуют разные точки зрения на дальнейшую приватизацию
в России. Первый Вице-премьер Российской Федерации И. Шувалов не исключил возможность того, что в будущем часть средств Фонда национального благосостояния будет направляться на покупку приватизируемых акций государственных компаний. Бывший Министр финансов Российской Федерации
А. Кудрин высказался по этому поводу резко отрицательно, назвав это профанацией приватизации: «Это кошмар, это псевдоприватизация»16. Как сообщает агентств «РИА Новости», А. Кудрин сказал журналистам в кулуарах Форума, что сегодня нельзя рассчитывать на серьезных инвесторов с Запада. По его мнению, реализация планов правительства по продаже крупных государственных активов будет рассчитана на внутренних инвесторов. Тем самым будет существенно снижена конкуренция при приватизации. А такая приватизация может иметь признаки приватизации ради каких-то финансовых групп на российском рынке, предупредил бывший министр финансов.
В спор с Шуваловым вступил и нынешний Министр финансов Российской Федерации
A. Силуанов. По словам главы министерства, эта инициатива вызывает сомнения, а в самом министерстве финансов о таких планах пока не слышали. Как отметил господин Силуанов, «получается, что государство будет покупать активы само у себя, и непонятно, зачем это вообще нужно»17.
При этом, выступая гарантом стабильности, Президент Российской Федерации
B. В. Путин, вопреки своей репутации сторонника усиления роли государства в экономике, пообещал продолжить приватизацию и не вводить ограничения на трансграничное движение капитала18.
Впрочем, возможно, международный экономический форум выступает подходящей площадкой для споров и дискуссий, и
14 URL: http://www.rg.ru/2012/01/11/privatizacia-site.html
15 URL: http://www.rg.ru/2012/01/24/privatizacia-anons.html
16 URL: http://www.1prime.ru/news/articles/-201/%7B3D5C6013-A87F-4EFB-91DB-C5748B7B946A%7D.uif
17 URL: http://ria.ru/economy/20120621/678804476.html
18 URL: http://www.1prime.ru/news/articles/-201/%7B3D5C6013-A87F-4EFB-91DB-C5748B7B946A%7D.uif
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 2 (137) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
по высказываниям на нем нельзя судить о реальной государственной политике. Более объективно тенденции в области приватизации отражаются в изменениях, вносимых в нормативные акты. Так, в 2010-2011 годах в законодательство о приватизации внесен ряд существенных изменений, которые в ближайшее время принципиально изменят качество приватизационных процессов.
Попробуем проанализировать эти изменения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года № 1094 изменены Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Действовавшие ранее Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № 806. Основные положения порядка его формирования сводились к следующему:
• Минэкономразвития России до 1 апреля выдавало задание Федеральному агентству по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) на разработку прогнозного плана (программы) приватизации;
• Росимущество на основе данных Реестра федерального имущества составляло перечень учитываемых в нем предприятий как основу для приватизации;
• федеральные органы исполнительной власти представляли свои предложения об исключении из проекта плана отдельных объектов;
• выявлялись разногласия и проводились согласительные совещания;
• до 30 июня проект прогнозного плана (программы) приватизации направлялся Росимуществом в Минэкономразвития России, а то в свою очередь - в Правительство Российской Федерации (за 15 дней до заседания).
Такой порядок имел недостатки и порождал целый ряд проблем. Несмотря на
постоянное апеллирование к государственным функциям и полномочиям, отсутствовали правила, методики, нормы, критерии, позволяющие определить, какие объем и состав имущества необходимы и достаточны для выполнения определенных государственных функций и полномочий. Решения принимались руководителями различного ранга без необходимого экономического обоснования. Оставалось неясным следующее:
• какой объем имущества, находящегося в федеральной собственности, не обеспечивает выполнение государственных функций (является избыточным);
• какой объем имущества из общего количества избыточного планируется приватизировать;
• какой объем избыточного имущества сохранится в федеральной собственности после реализации плана приватизации.
Как следствие подобных неясностей, постоянно возникали противоречия между органами власти в части планов приватизации крупнейших компаний.
Изменение порядка формирования прогнозного плана (программы) приватизации постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 201 1 года № 1 094 года ужесточило процедуры рассмотрения предложений федеральных органов исполнительной власти об исключении федерального имущества из программы. Теперь соответствующие предложения должны представляться по специальным формам вместе с подлинниками писем, подписанных лицами, инициирующими исключение федерального имущества из программы. При этом Росимущество в течение 15 дней должно представлять в Министерство финансов Российской Федерации и Федеральную антимонопольную службу сведения о финансовых последствиях исключения объектов из планов приватизации, после получения от этих ведомств ответа с разъяснением их позиции (срок - 10
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
дней) выявлять разногласия и проводить согласительные совещания и через 20 дней направлять материалы на рассмотрение в Минэкономразвития России. После проведения совещаний в Минэкономразвития России, на которые отводится 15 дней, это министерство в течение 10 дней направляет предложения об исключении объектов из плана приватизации заместителю Председателя Правительства Российской Федерации и при одобрении готовит проект нормативного акта.
Вывод напрашивается однозначный: новый порядок формирования прогнозного плана (программы) приватизации не добавил ясности в процедуры обоснования необходимости приватизации тех или иных активов и практически не оставляет шансов на исключение предприятия из проекта плана приватизации. Стало намного сложнее пройти бюрократическую процедуру и добиться исключения объектов из плана приватизации. При этом требуется доказывать, не почему нужно приватизировать, а почему следует оставить предприятие в государственной собственности.
Другим значимым изменением законодательства является расширение способов приватизации государственного и муниципального имущества. Статья 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 года
№ 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - также Закон № 178-ФЗ) содержит закрытый список способов приватизации19.
Федеральным законом от 11 июля 2011 года № 201-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» в указанный перечень добавлен пункт 1.1: «преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью» (вступил в силу 2 августа 2011 года). Необходимость введения этой поправки объяснялась сложностью процедур акционирования и наличием небольших унитарных предприятий, активы которых не позволяют сформировать уставный капитал в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». Минимальный размер уставного капитала ОАО определяется статьей 26 этого Федерального закона и в настоящее время составляет 100 тысяч рублей20, в то время как согласно части 2 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» размер уставного капитала общества с ограниченной ответственностью должен быть не менее 10 тысяч рублей. Кроме того, в соответствии со статьей
19 До 2011 года список способов приватизации включал следующие позиции:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
20 В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» минимальный уставный капитал открытого общества должен составлять не менее тысячекратной суммы минимального размера оплаты труда (далее - МРОТ), установленного федеральным законом на дату регистрации общества. С учетом положения статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2000 года № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда», согласно которому исчисление платежей по гражданскоправовым обязательствам, установленным в зависимости от МРОТ, производится с 1 января 2001 года исходя из базовой суммы, равной 100 рублям (речь идет о минимальном размере уставного капитала открытого общества, зарегистрированного после 1 января 2001 года, составляющем 100 тысяч рублей).
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 2 (137) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
35 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» требуется соблюдать соответствие размеров чистых активов и уставного капитала, что может оказаться проблематичным в условиях неблагополучного финансового состояния акционируемого государственного унитарного предприятия.
Уместно отметить, что акционирование и преобразование государственного унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью являются такими же полноценными формами приватизации, как и продажа федеральных пакетов акций частным инвесторам. И к ним следует относиться с учетом положений приватизационного законодательства. Однако до сих пор акционирование остается недооцененным с этой точки зрения. Нередко можно услышать, что если 100 процентов акций хозяйственного общества находится в руках государства, то и приватизация как таковая не состоялась - серьезное и опасное заблуждение.
Так, например, по заявлению главы «Росатома» С. Кириенко21, Российский атомный ледокольный флот ни при каких обстоятельствах не будет передаваться в частные руки. Он подчеркнул, что эти объекты были исключены из списка объектов, запрещенных к приватизации для того, чтобы акционировать ФГУП «Росатом-флот» (7 атомных ледоколов - «Россия», «Советский Союз», «Ямал», «50 лет Побе-
ды» (мощностью 75 тысяч л. с.), «Таймыр» и «Вайгач» (мощностью 40 тысяч л. с.), а также атомный лихтеровоз-контейнеровоз «Севморпуть»)22. «Не надо путать акционирование с продажей в частные руки ... управлять этим от имени государства будет госкорпорация «Росатом». У нас ядерные установки по действующему законодательству могут быть только в распоряжении государства»23, - сообщил генеральный директор государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Ссылка на управление «от имени государства» государственной корпорацией ничего не объясняет, так как государственные корпорации - самые что ни на есть частные предприятия. Об этом свидетельствует их статус, одинаковый для всех, независимо от того, что каждая государственная корпорация создавалась на основании своего «личного» закона24. Этот статус характеризуется тем, что государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации и Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации; государственная корпорация отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом, а имущество государственной корпорации является ее собственностью.
Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин, посетив в феврале 2012 года Калининградскую область, пытался успокоить встревоженных
21 URL: http://www.bbc.co.uk/russian/rolling_news/2011/10/11
22 Указом Президента Российской Федерации от 28 сентября 2011 года № 1256 «О внесении изменения в Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284» атомный ледокольный флот и причалы, которые предназначены для его обслуживания, исключены из числа объектов, запрещенных к приватизации.
23 URL: http://www.firstnews.ru/news/lenta
24 См.:
Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»;
Федеральный закон от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»;
Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»; Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»; Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства»;
Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития».
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
работников Калининградского янтарного комбината: «Ни о какой приватизации, точнее смене собственности, в государстве вопрос не стоит. Это было, есть и будет, пусть оно и называется акционерное общество, предприятие со 100% государственным участием»25. Янтарный комбинат вновь приобретает статус стратегического предприятия. Это связано с тем, что он получил в разработку месторождение изумруда и бериллия. С.В. Степашин отметил, что янтарный комбинат будет акционирован государством, при этом часть акций может достаться Калининградской области. «Приватизации никогда не будет», - сообщил глава Счетной палаты26.
Акционирование - это процесс трансформации государственного предприятия в публичную компанию (акционерное общество открытого типа), при котором налицо главные признаки приватизации - возмездность и смена собственности (собственник - акционерное общество). Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» однозначно относит акционирование к способу приватизации государственного и муниципального имущества. Формально рассмотрение акционирования как своеобразной «недоприватизации» государственного имущества позволяет игнорировать действие статьи 12 этого Федерального закона, новая редакция27 которой недвусмысленно требует установления начальной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим оценочную деятельность. Сохранение практики оценки имущества акционируемого предприятия посредством расчета балансовой стоимости чистых активов предприятия, не под-
вергшихся переоценке и потому недооцененных, по сей день - проявление двойного стандарта при оценке приватизируемого государственного имущества.
Также следует отметить, что акционирование (а теперь и преобразование в общество с ограниченной ответственностью) являлось в России единственной возможностью приватизировать государственные унитарные предприятия. Приватизация государственного предприятия путем прямой продажи имущественного комплекса новому собственнику в российской практике не применяется. Хотя именно продажа имущественного комплекса позволила бы адекватно оценить рыночную стоимость активов и обеспечить получение государством справедливого дохода в случае продажи всего предприятия в целом.
Акционирование государственных унитарных предприятий предполагает внесение имущества (имущественного комплекса) в оплату уставного капитала образуемого акционерного общества (статья 11 Закона № 178-ФЗ). Акционирование предусматривает ряд обязательных процедур:
• инвентаризация имущественного комплекса;
• проведение аудита промежуточного бухгалтерского баланса на дату инвентаризации;
• расчет балансовой стоимости подлежащих приватизации активов как суммы стоимости чистых активов и кадастровой стоимости земельных участков.
Наиболее часто возникающими в связи с этим проблемами являются:
• недооценка активов государственных предприятий, как следствие практически полностью амортизированного имущества в условиях фактического прекращения капиталовложений
25 Городской портал «Новый Калининград». URL: http://www.newkaliningrad.ru/news/economy/1458610 (дата обращения: 8 февраля 2012 года).
26 URL: http://www.regnum.ru/news/1496917.html
27 См.: Федеральный закон от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 2 (137) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
в основные средства и модернизацию производственных мощностей за годы реформ;
• отсутствие документов, подтверждающих право собственности Российской Федерации на объекты недвижимого имущества и права пользования государственным предприятием, прежде всего земельными участками (несоблюдение требований пунктов 2 и 3 статьи 11 Закона № 178-ФЗ).
Строго говоря, процедуры акционирования государственных унитарных предприятий в отраслях промышленности, с точки зрения соблюдения государственных интересов, нормативно не урегулированы. Единственным в своем роде нормативным документом, качественно регулирующим процедуры акционирования, является приказ Минэкономразвития России от 30 августа 2011 года № 423 «Об утверждении Порядка подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере геодезии и картографии». Этот узкоотраслевой документ может являться образцом методики определения имущества, обеспечивающей выполнение государственных функций, так как четко устанавливает порядок определения состава имущества, необходимого для работ федерального значения.
Еще одним, на первый взгляд несущественным, изменением Закона № 178-ФЗ явилось исключение словосочетания «на рынке ценных бумаг» из статьи 13 (было: «продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг», то есть брокерами на фондовой бирже)28. В новой редакции указанный пункт предусматривает возможность продажи пакетов акций организаторами торговли, под которыми можно понимать разные юридические и физические
лица. Это изменение в законодательстве о приватизации идет в одном русле с Федеральным законом от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», в соответствии с которым предоставлена возможность привлекать организаторов продаж в процессе приватизации.
Если проанализировать доступные в открытых электронных базах («Консультант-Плюс», «Гарант») нормативные документы Росимущества, то можно сделать вывод о том, что наиболее распространенными в 2011-2012 годах способами продажи федеральных пакетов акций хозяйственных обществ являлись:
• аукцион с открытой формой подачи предложений о цене (покупатель не выполняет какие-либо условия в отношении имущества);
• продажа посредством публичного предложения (в случае если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся; при этом определяются «шаг понижения», то есть величина снижения цены первоначального предложения и «цена отсечения», то есть минимальная цена предложения, по которой имущество может быть продано);
• «шаг понижения» и «цена отсечения» -50 процентов от начальной цены;
• продажа без объявления цены (если продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась, начальная цена не объявляется);
• внесение в качестве вклада в уставный капитал (создание холдингов и других интегрированных структур).
Обращает внимание полное отсутствие конкурсов по продаже пакетов акций (когда
28 В соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 327-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организованных торгах» с 1 января 2013 года в подпункте 6 пункта 1 статьи 13 словосочетание «на рынке ценных бумаг» будет исключено.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
покупатель должен выполнить определенные условия в отношении приобретаемого имущества).
За период проведения приватизации основной продавец федерального имущества неоднократно менялся. В этой роли последовательно выступали Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Госкомимущество), Министерство имущественных отношений Российской Федерации, Российский фонд федерального имущества, Росимущество. Все названные ведомства были федеральными органами исполнительной власти. Теперь ситуация изменилась.
Федеральным законом от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» пункт 1 статьи 6, определяющий компетенцию Правительства Российской Федерации, дополнен подпунктом 81, устанавливающим право Правительства Российской Федерации принимать решение об утверж-
дении перечня юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца. Это самое принципиальное изменение законодательства о российской приватизации за весь период ее проведения. Суть этого изменения в том, что теперь Правительство Российской Федерации может назначать организаторами продаж федерального имущества любые юридические лица, причем необязательно зарегистрированные на территории Российской Федерации (резидентов).
Перечень организаторов продаж федерального имущества утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2010 года № 1874-р [44] и дополнен распоряжением от 20 декабря 2010 года № 2349-р [45]. Перечень юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца достоин того, чтобы быть полностью приведенным (см. табл. 2).
Таблица 2
Перечень организаторов продаж российского федерального имущества
1 Закрытое акционерное общество «Банк Кредит Свисс (Москва)»
2 Закрытое акционерное общество «ВТБ Капитал»
3 Общество с ограниченной ответственностью «Дойче Банк»
4 Общество с ограниченной ответственностью «Инвестиционная компания Внешэкономбанка (ВЭБ Капитал)»
5 Общество с ограниченной ответственностью «Коммерческий банк «Дж. П. Морган Банк Интернешнл»
6 Общество с ограниченной ответственностью «Меррилл Линч Секьюритиз»
7 Общество с ограниченной ответственностью «Морган Стэнли Банк»
8 Общество с ограниченной ответственностью «Ренессанс Брокер»
9 Открытое акционерное общество «Российский аукционный дом»
10 Филиал частной компании с неограниченной ответственностью «ГОЛДМАН САКС (Россия)»
11 Открытое акционерное общество «Альфа-Банк»
12 Общество с ограниченной ответственностью «Барклайс Капитал»
13 Закрытое акционерное общество «БНП ПАРИБА Банк»
14 Открытое акционерное общество «Газпромбанк»
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 2 (137) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
15 Закрытое акционерное общество «Инвестиционная компания «Тройка Диалог»
16 Закрытое акционерное общество «Королевский Банк Шотландии»
17 Открытое акционерное общество «МДМ Банк»
18 Общество с ограниченной ответственностью «Райффайзен Инвестмент»
19 Открытое акционерное общество «Сбербанк России»
20 Акционерное общество «СЖ Корпорейт Файненс Эдвайзори САС»
21 Закрытое акционерное общество «Ситигруп Глобал Маркетс»
22 Общество с ограниченной ответственностью «Ю Би Эс Банк»
23 Закрытое акционерное общество «ЮниКредит Секьюритиз»
К настоящему времени уже выпущен целый ряд распоряжений Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми в качестве единственных исполнителей государственного заказа на организацию и осуществление от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности обык-
новенных именных акций крупных компаний определен ряд организаций различных форм собственности (см. табл. 3).
Все распоряжения Правительства Российской Федерации, касающиеся отчуждения пакетов акций организаторами продаж, одинаково определяют их полномочия по осуществлению функции продавца фе-
Таблица 3
Организаторы продаж пакетов акций крупных компаний
Основание Продавец Продаваемое имущество
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2010 года № 1928-р [46] ООО «Меррилл Линч Секьюритиз» Пакет акций ОАО «Банк ВТБ» в размере 10 процентов от уставного капитала
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 года № 1920-р [47] ЗАО «БНП ПАРИБА Банк» Пакет акций ОАО «Апатит» в размере 20 процентов от уставного капитала
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 года № 1679-р [48] ООО «Ренессанс Брокер» Пакет акций ОАО «СГ-транс» (г. Москва) в размере 100 процентов от уставного капитала
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 года № 1103-р [49] ООО «Морган Стэнли Банк» Пакет акций ОАО «Современный коммерческий флот» в размере до 25 процентов от уставного капитала минус 1 акция
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2012 года № 1739-р [50] ООО «Дойче Банк» Пакет акций ОАО «Современный коммерческий флот» в размере до 25 процентов от уставного капитала минус 1 акция
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 года № 1678-р [51] ОАО «Газпромбанк» Пакет акций ОАО «Издательство «Просвещение» в размере 100 процентов от уставного капитала
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 года № 1916-р [52] ОАО «Альфа-Банк» Пакет акций «Авиакомпания «Сибирь» в размере до 25,5 процента акций от уставного капитала
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года № 156-р [53] ООО «Райффайзен Инвестмент» Пакеты акций ОАО «Мурманский морской торговый порт» в размере до 25,5001 процента от уставного капитала и ОАО «Пермский свинокомплекс» в размере до 100 процентов от уставного капитала
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2012 года № 190-р [54] ЗАО «ВТБ Капитал» Пакеты акций ОАО «Ванинский морской торговый порт» в размере до 55 процентов от уставного капитала и ОАО «Территориальная генерирующая компания № 5» в размере до 25,1 процента от уставного капитала
дерального имущества. В соответствии с условиями продажи, установленными распоряжениями Правительства Российской Федерации [46-54], продавец, действуя на основании агентского договора:
• заключает с независимым оценщиком договор об оценке акций;
• обеспечивает получение экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков о соответствии отчета об оценке рыночной стоимости акций требованиям российского законодательства;
• представляет в Минэкономразвития России и Росимущество отчет о возможных покупателях акций и полученных от них предложениях, касающихся цены и количества акций, а также иных условий отчуждения акций;
• в случае принятия Правительством Российской Федерации решения об отчуждении акций заключает от имени и за счет Российской Федерации договоры купли-продажи акций с покупателями, указанными в решении Правительства Российской Федерации, на предусмотренных этим реше-
нием условиях, а также подписывает передаточные распоряжения в отношении акций;
• по совершении сделки представляет отчет о заключении договоров о купле-продаже акций с покупателями и подписании передаточных распоряжений в отношении акций в Минэкономразвития России и Росимущество.
Таким образом, вся подготовительная работа по определению условий продажи федеральных пакетов акций, а также сама сделка осуществляются организатором продажи. В то же время государственный контроль за порядком выполнения им этой работы не определен.
В конце октября 2011 года интернетиздания мира облетела информация о результатах исследований ученых Шведского государственного технологического института города Цюриха29. Аналитики сложных систем использовали базу данных Orbis от 2007 года, содержащую информацию о 37 миллионах компаний и инвесторов всего мира. Они построили модель, которая показывала, как одни транснациональные корпорации контролируют другие через
29 См., например, URL:
http://www.newscientist.com/article/mg21228354.500-revealed--the-capitalist-network-that-runs-the-world.html
http://www.economica.com.ua/top/article/2319027.html
http://delo.ua/world/kakie-kompanii-kontrolirujut-mirovuju-ekonomiku-166638/)
http://censor.net.ua/news/185818/shveyitsartsy_vyveli_na_svet_korporatsii_kotorye_upravlyayut_mirom_spisok
http://www.smart-payments.info/publication-one/76.html
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 2 (137) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
владение пакетами акций, а также указывала операционные доходы этих компаний, чтобы составить карту распределения экономического влияния. Модель выявила ядро из 1 318 компаний, которые, в свою очередь, коллективно принадлежат 147 корпоративным монстрам. Корпорации из «списка 147» контролируют 40 процентов от всего богатства в системе.
В списке 50 корпораций, управляющих миром, можно увидеть ряд юридических лиц, чьи российские подразделения или аффилированные лица утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2010 года № 1874-р [44] в качестве организаторов продаж федеральных пакетов акций компаний Barclays plc, JP Morgan Chase & Co, UBS AG, Merrill Lynch & Co Inc, Deutsche Bank AG, Credit Suisse Group, Goldman Sachs Group Inc, Morgan Stanley, Unicredito Italiano SPA, BNP Paribas.
К сожалению, риски, возникающие в этой ситуации для приватизируемых российских активов, значительная часть которых продолжает относиться к имеющим стратегическое значение в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года № 1009 [15], ни чиновниками, ни научной общественностью не анализируются.
Сохраняющийся высокий уровень коррупции в Российской Федерации усугубляет остроту возможных проблем.
Следует признать, что проводимые в последнее время мероприятия по борьбе с коррупцией на разных уровнях власти дают свои результаты. Кроме того, на снижение коррупционных рисков направлен ряд изменений приватизационного законодательства. В частности, Федеральным законом от 11 июля 2011 года № 201-ФЗ [26] упрощены процедуры участия в приватизации для покупателей:
• сокращен и упрощен перечень документов, представляемых покупателями государственного и муниципального имущества (исключены уведомление антимонопольного ор-
гана, решение в письменной форме соответствующего органа управления о приобретении имущества, необходимость представления нотариально заверенных копий заменена на копии, заверенные организацией);
• установлены требования к оформлению пакета документов;
• установлен закрытый перечень документов в составе заявки претендента - это, пожалуй, самое главное.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 года № 71 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества» изменен порядок организации продажи государственного и муниципального имущества посредством публичного предложения. Упрощена процедура заключения договора о задатке посредством механизма публичной оферты в виде размещения продавцом всей необходимой информации на официальном сайте, которая акцептуется подачей заявки и оплатой задатка (отсутствует необходимость подписания отдельного соглашения о задатке обеими сторонами, что являлось источником злоупотреблений со стороны организатора торгов). Предусмотрена обязанность продавца (в качестве которого могут выступать Росимущество, Министерство обороны Российской Федерации, агент - по решению Правительства Российской Федерации) размещать на официальном сайте информацию об отказе претендентам в допуске к участию в продаже в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем принятия указанного решения.
Федеральным законом от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» введен ряд новаций в части форм продажи государственного имущества. Так, статьей 23 этого закона предусматривается исполь-
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
зование при продаже государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения величины снижения цены первоначального предложения («шаг понижения») и величины повышения цены («шаг аукциона»). Статья 321 указанного Федерального закона предусматривает проведение продажи государственного или муниципального имущества в электронной форме. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года № 693 «Об отдельных полномочиях Министерства экономического развития Российской Федерации» определило Минэкономразвития России уполномоченным органом по утверждению требований к продажам в электронной форме.
Федеральным законом от 6 декабря 2011 года № 401-ФЗ [62] введены дополнения в статью 15 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ, предусматривающие опубликование информации о приватизации государственного или муниципального имущества в официальных печатных изданиях и размещение на официальных сайтах в сети Интернет не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи указанного имущества.
Эти нововведения, безусловно, направлены на обеспечение прозрачности и открытости процессов приватизации государственного имущества. Однако они не могут компенсировать отсутствие в законодательстве нормы о государственном финансовом контроле за приватизацией государственного имущества.
До 31 декабря 2005 года действовал пункт 5 статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»: «Контроль за порядком и своевременностью перечисления полученных от продажи федерального имущества денежных средств в федеральный бюджет осуществляют уполномоченные феде-
ральные органы исполнительной власти, а также Счетная палата Российской Федерации». Кроме того, пунктами 1 и 2 этой статьи устанавливались жесткие сроки перечисления денежных средств, полученных от продажи государственного имущества в государственные бюджеты соответствующего уровня. Размер и виды затрат на организацию и проведение приватизации федерального имущества подлежали установлению Правительством Российской Федерации, а на организацию и проведение приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества -соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В Счетной палате Российской Федерации существовало самостоятельное направление деятельности - государственный финансовый контроль учета, использования и распоряжения федеральной собственностью. В частности, решались следующие задачи:
• контроль предпродажной подготовки (в том числе контроль определения рыночной стоимости имущества, рисков вывода активов);
• контроль эффективности и законности приватизации (контроль соблюдения порядка приватизации и соответствующего законодательства, полноты и своевременности перечисления доходов от приватизации в федеральный бюджет);
• постприватизационный контроль (контроль законности и эффективности распоряжения новым собственником приватизированным имуществом).
Именно благодаря этой деятельность стало возможным провести анализ результатов приватизации за 10-летний период и аналитическое исследование, хотя доклад Счетной палаты Российской Федерации по этой теме30 так и не был заслушан на засе-
30 Об аналитическом докладе Счетной палаты Российской Федерации читайте в первой части статьи, опубликованной в первом номере журнала за этот год.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 2 (137) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
дании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Деятельность по государственному финансовому контролю за приватизацией государственного имущества стала сворачиваться начиная с 2006 года.
Статьей 126 Федерального закона от 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» и статьей 136 Федерального закона от 19 декабря 2006 года № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» на периоды с 1 января по 31 декабря 2006 года и с 1 января по 31 декабря 2007 года было приостановлено действие пунктов 1 и 2 статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ [25] в части распределения денежных средств, полученных в результате сделок купли-продажи федерального имущества, а также в части сроков перечисления в федеральный бюджет средств, полученных от покупателей в счет оплаты федерального имущества.
В соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» статья 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ утратила силу с 1 января 2008 года.
Государственный финансовый контроль приватизации государственной собственности в Российской Федерации с этого момента законодательно отменен.
Контрольные мероприятия Счетной палаты Российской Федерации, так или иначе затрагивающие вопросы приватизации государственного имущества, относятся к категории наиболее сложных проверок. При проведении таких контрольных мероприятий комиссии проверяющих сталкиваются с самыми разными видами скрытого сабо * 24
тажа со стороны проверяемых компаний -от затягивания с представлением запрашиваемой информации до непредставления ее даже после проведения соответствующих формальных процедур. Как правило, это бывает связано с наличием серьезных нарушений российского приватизационного законодательства.
В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года Президент Российской Федерации В.В. Путин сказал: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. ... Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии (как федеральной, так и местной) научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах. Стала использовать появившиеся у нас, наконец, благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния».
По данным международной неправительственной организации Transparency International, в 2011 году в рейтинге мировой коррупции Россия заняла 143 место из 182 возможных (Российская Федерация получила 2,4 балла). Согласно шкале организации «0» означает высокий уровень коррупции, а «10» абсолютную некоррумпированность. Критической составители рейтинга считают отметку в пять баллов31.
Председатель Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов в интервью информационному радио «КоммерсантЪ FM» 30 января 2012 года сказал: «В принципе, по нашим оценкам, $300 миллиардов - коррупционный рынок в России. Естественно, коррупционные деньги уходят из России - это специфика нашей коррумпированной бюрократии. Она не вкладывает в Россию, Россия для нее, как для колониальной силы, место зарабатывания
31 URL: http://rating.rbc.ru/article.shtml72011/12/04/33496664
24 Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
и выкачивания средств, а деньги они размещают в Европе»32.
Тем не менее в России до сих пор не ратифицирована статья 20 «Незаконное обогащение» Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН на 51-м пленарном заседании 31 октября 2003 года, в которой указано следующее: «При условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». Федеральный закон от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» исключил статью 20 из перечня ратифицированных статей.
Приватизация российской государственной собственности вступила в свою заключительную стадию. Условия ее проведения сложные, как никогда. Назревает очередной этап мирового экономического кризиса. Сторонники и противники масштабной приватизации бьются за последние рубежи государственной собственности. Исход битвы еще неясен. Но, бесспорно, от него во многом зависит будущее не только российской экономики, но и собственно российской государственности.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах : Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824.
2. О Концепции административной ре-
формы в Российской Федерации в 20062010 годах : распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р.
3. Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 20112013 годы : распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 года № 2102-р.
4. URL: http://www.rbcdaily.ru/2012/01/12/ finance
5. Газета «КоммерсантЪ FM» от 30 января 2012 года.
6. http://vz.ru/news/2011/12/19/548063. html
7. URL: правительство.рф/docs/17435/
8. URL: http://www.stoletie.ru/fakty_i_ kommentarii/doberutsa_i_do_offshorov_
2012-02-29.htm
9. Российский статистический ежегодник 2011 : статистический сборник. М. : Росстат, 2011.
10. Об исполнении федерального бюджета за 2011 год : Федеральный закон от 2 октября 2012 года № 151-ФЗ.
11. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы : распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 года
№ 2102-р.
12. О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов : Федеральный закон от 13 декабря 2010 года № 357-ФЗ.
13. Газета «Коммерсантъ». URL: http:// www.kommersant.ru/doc-y/1873075
14. О внесении изменений в раздел I Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 20112013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 года № 2102-р : распоряже-
32 Информационное радио «КоммерсантЪ FM». URL: http://kommersant.ru
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 2 (137) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
ние Правительства Российской Федерации от 20 июня 2012 года № 1035-р.
15. Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ : Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года № 1009 : в редакции от 9 июня 2012 года.
16. URL: http://ria.ru/economy/20120621/ 678804476.html
17. URL: http://www.1prime.ru/news/ articles/-201/%7B3D5C6013-A87F-4EFB-91DB-C5748B7B946A%7D.uif
18. Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: kremlin.ru/ news/14453
19. URL: http://www.rg.ru/2012/01/11/privati zacia-site.html
20. URL: http://www.rg.ru/2012/01/24/privati zacia-anons.html
21. URL: http://ria.ru/economy/ 20120621/678804476.html
22. О внесении изменений в Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества : постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года № 1094.
23. Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества : постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № 806.
24. О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ.
25. О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» : Федеральный закон от 11 июля 2011 года № 201-ФЗ.
26. Об акционерных обществах : Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ.
27. О минимальном размере оплаты труда : Федеральный закон от 19 июня 2000 года № 82-ФЗ.
28. Об обществах с ограниченной ответственностью : Федеральный закон от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ.
29. URL: http://www.bbc.co.uk/russian/roll ing_news/2011/10/11
30. О внесении изменения в Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284 : Указ Президента Российской Федерации от 28 сентября 2011 года № 1256.
31. URL: http://www.firstnews.ru/news/lenta
32. О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» : Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ.
33. О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта : Федеральный закон от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ.
34. О Государственной корпорации «Ростехнологии» : Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 270-ФЗ.
35. О Российской корпорации нанотехнологий : Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ.
36. О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства : Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ.
37. О банке развития : Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ.
38. Городской портал «Новый Калининград». URL: http://www.newkaliningrad.ru/
news/economy/1458610 (дата обращения: 8 февраля 2012 года).
39. URL: http://www.regnum.ru/news/ 1496917.html
40. О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» : Федеральный закон от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ.
41. Об утверждении Порядка подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных пред-
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
приятий, осуществляющих деятельность в сфере геодезии и картографии : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года № 423.
42. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организованных торгах» : Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 327-ФЗ.
43. Об утверждении прилагаемого перечня юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца : распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2010 года № 1874-р.
44. О дополнении перечня юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 201 0 года № 1874-р : распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2010 года № 2349-р.
45. Об определении единственного исполнителя государственного заказа на организацию и осуществление от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО «Банк ВТБ» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2010 года
№ 1928-р.
46. Об определении ЗАО «БНП ПАРИБА Банк» единственным исполнителем государственного заказа на организацию и осуществление отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО «Апатит» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 года № 1920-р.
47. Об определении единственного исполнителя государственного заказа на
организацию и осуществление от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО «СГ-транс» (г. Москва) : распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 года № 1679-р.
48. Об определении единственного исполнителя государственного заказа на организацию и осуществление от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО «Современный коммерческий флот» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 года № 1103-р.
49. Об определении единственного исполнителя государственного заказа на организацию и осуществление от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО «Современный коммерческий флот» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2012 года № 1739-р.
50. Об отчуждении находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций открытого акционерного общества «Издательство «Просвещение» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 сентября 201 1 года № 1678-р.
51. Об определении ОАО «Альфа-Банк» единственным исполнителем государственного заказа на организацию и осуществление от имени РФ отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО «Авиакомпания «Сибирь» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 года № 1916-р.
52. Об определении ООО «Райффайзен Инвестмент» единственным исполнителем государственных заказов на организацию и осуществление отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО «Мурманский морской торговый порт» : распоряжение
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 2 (137) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года № 156-р.
53. Об определении ЗАО «ВТБ Капитал» единственным исполнителем государственных заказов на организацию и осуществление отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО «Ванинский морской торговый порт» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2012 года № 190-р.
54. URL: http://www.newscientist.com/arti
cle/mg21228354.500-revealed--the-capitalist-network-that-runs-the-world.html
55. URL: http://www.economica.com.ua/ top/article/2319027.html
56. URL: http://delo.ua/world/kakie-kompa nii-kontrolirujut-mirovuju-ekonomiku-166638/
57. URL: http://censor.net.ua/news/185818/ shveyitsartsy_vyveli_na_svet_korporatsii_ko torye_upravlyayut_mirom_spisok
58. URL: http://www.smart-payments.info/
publication-one/76.html
59. Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества : постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 года № 71.
60. Об отдельных полномочиях Министерства экономического развития Российской Федерации : постановление Пра-
вительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года № 693.
61. О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 6 декабря 2011 года № 401-ФЗ.
62. О федеральном бюджете на 2006 год : Федеральный закон от 26 декабря
2005 года № 189-ФЗ.
63. О федеральном бюджете на 2007 год : Федеральный закон от 19 декабря
2006 года № 238-ФЗ.
64. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации : Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ.
65. URL: http://rating.rbc.ru/article.shtml ?2011/12/04/33496664
66. Информационное радио «КоммерсантЪ FM». URL: http://kommersant.ru
67. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции : резолюция № A/RES/58/4 Генеральной Ассамблеи ООН от 31 октября 2003 года.
68. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции : Федеральный закон от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
