CC BY
88
// справочные правовые системы Консультант Плюс: Высшая школа. - 2014 . - Режим доступа: http// www. consultant. ru.;
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. N° 1235. [Электронный ресурс] - Программа информационной поддержки российской науки и образования // Справочные правовые системы Консультант Плюс: Высшая школа. - 2014 . - Режим доступа: http//www. consultant. ru.
10. Приказ МВД России от 6 мая 2012 г. № 490 «Об организации работы по предоставлению жилых помещений специализированного жилищного фонда органов внутренних дел Российской Федерации (служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях)» (вместе с «Инструкцией по организации работы по предоставлению жилых помещений специализированного жилищного фонда органов внутренних дел Российской Федерации (служебных жилых помещений и жилых помещениях в общежитиях)».
11. Приказ МВД России от 2 июля 2002 г. № 651 «Об утверждении Инструкции о порядке оказания безвозмездной финансовой помощи сотрудникам органов внутренних дел по оплате стоимости кооперативного жилья и погашению банка кредита на индивидуальное жилищное строительство». [Электронный ресурс] -Программа информационной поддержки российской науки и образования // Справочные правовые системы Консультант Плюс: Высшая школа. - 2014 . - Режим доступа: http//www. consultant. ru.
12. Васильченкова, Н. А., Кирьянов, К. А. Обеспечение жильём сотрудников ОВД: некоторые правовые проблемы // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2006. - № 3 (31).
13. Иорданова, С. А. Реализация сотрудниками органов внутренних дел права на жилище: проблемы и перспективы // Вестник Северного (Арктического) Федерального университета. - 2009. - № 3.
14. Матвеев, С. П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы административно-правового регулирования : автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - Воронеж, 2012.
15. Чернов, Е. А. Реализация сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации жилищных прав путём предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения // Проблемы правоохранительной деятельности и образования. - 2014. - № 11.
УДК 333.5
В.О. Шумилина*, О. В. Шумилин**
Проблемы определения правовой природы зон запрета строительства
В статье рассмотрены проблемы определения правовой природы охранных зон и минимальные расстояния строительства линейных объектов, а также проблемы ограничения/обременения прав на земельные участки, расположенные в таких зонах. Предложены рекомендации по совершенствованию норм градостроительного и земельного законодательства.
Ключевые слова: градостроительное право, земельное право, охранные зоны газораспределительных сетей.
V.O. Shumilina*, O.V. Shumilin**. Problems of definition of the legal nature of zones of a ban of construction. In article problems of definition of the legal nature of security zones and the minimum distances of building of linear objects, and also problems of restriction/encumbrance of the rights for the land plots located in such zones are considered. Recommendations about improvement of standards of the town-planning and land legislation are offered.
Keywords: town-planning law, land law, the protection zone of gas-distributing networks.
Авторы уже не в первый раз обращаются к вопросам земельного права. В статье «Специфика правового режима земельных участков с особым порядком осуществления кадастрового учёта» [7] были рассмотрены некоторые вопросы, возникающие при вовлечении в гражданский оборот земельных участков, имеющих при проведении кадастрового учёта статус «временные». В статье, посвященной правовому режиму охранной зоны газораспределительных сетей [8], рассматривались проблемы определения понятий «линейный объект» и «охранная зона», а также проблемы взаимосвязи охранной зоны как объекта землеустройства с объектами кадастрового учёта - земельными участками и их частями.
* Шумилина, Валерия Олеговна, заместитель начальника отдела земельных отношений и регистрации прав на имущество ООО «Газпром Межрегионгаз». Адрес: Россия, 190000, Санкт-Петербург, наб. Адмирала Лазарева, д. 24. Тел. (812) 609-35-60. E-mail: shumilina@ mrg.gazprom.ru.
** Шумилин, Олег Валентинович, доцент кафедры бухгалтерского учёта, аудита и анализа, кандидат экономических наук, доцент. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, 190008, Санкт-Петербург, пл. Репина, д. 1. Тел.: 495-23-11. E-mail: oleg0410@mail.ru.
* Shumilina, Valeria Olegovna, deputy head of the registration of property and land relations, LTD «Gazprom Mezhregiongaz». Address: Russia, 190000, St.-Petersburg, nab. Admirala Lazareva, 24. Tel. (812) 609-35-60. E-mail: shumilina@mrg.gazprom.ru.
** Shumilin, Oleg Valentinovich, assistant professor department of accounting, auditing and analysis. Ph.D. in Economics, associate professor. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, 190008, St.-Petersburg, Repin square, 1. Tel.: 495-23-11. E-mail: oleg0410@mail.ru.
© Шумилина В.О., Шумилин О.В., 2016
В настоящее время вопросы развития инфраструктуры, к которой относятся в т.ч. линейные объекты различного назначения, имеют огромное значение для развития экономики Российской Федерации, в связи с чем особый интерес вызывает обеспечение рационального и безопасного строительства и эксплуатации таких объектов. С одной стороны, в целях обеспечения безопасной эксплуатации различных объектов инфраструктуры, представляющих угрозу для окружающей среды или человека, и исключения возможности повреждения таких объектов, устанавливаются различные зоны с особыми условиями использования территории (далее - ЗОУИТ), в т.ч. охранные зоны. С другой стороны, вводится целый ряд дополнительных ограничений на строительство зданий и сооружений: противопожарные расстояния, минимальные расстояния строительства, технические расстояния и др., вопрос об отнесении которых к ЗОУИТ открыт. В связи со значительным объемом вопросов, подлежащих рассмотрению, в настоящей работе проблема определения правовой природы зон запрета строительства рассматривается на примере минимальных расстояний строительства, устанавливаемых в отношении объектов магистральных трубопроводов и объектов газораспределительной системы в сопоставлении с правовым режимом охранных зон таких объектов.
Целью данной работы является изучение и анализ нормативно-правовых актов, а также специализированной литературы, посвященных вопросам установления охранной зоны магистральных трубопроводов и газораспределительных сетей, установления минимальных расстояний строительства в отношении указанных объектов. Суть указанной проблематики изложена в настоящей работе не только с учётом положений гражданского и земельного законодательства, но и в контексте правоприменительной практики. Теоретической основой исследования послужили научные труды ученых в сфере земельного и градостроительного права: С.А. Боголюбова, Н.В. Ласкиной, Л.А. Тихомировой и др. [4, 5, 6].
Правовая природа охранной зоны линейных объектов
Одним из инструментов, обеспечивающих безопасную эксплуатацию линейных объектов, являются охранные зоны таких объектов. В данной работе будет рассмотрена правовая природа охранной зоны линейных объектов на примере охранной зоны магистральных трубопроводов и охранной зоны газораспределительной сети. В первую очередь необходимо отметить, что в законодательстве отсутствует легальная дефиниция понятия «охранная зона», причем это понятие применяется во многих нормативных правовых актах.
Так, ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГСК РФ) относит охранные зоны к зонам с особыми условиями использования территории. Согласно ст. 2 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее - 69-ФЗ), установление охранных зон объектов системы газоснабжения преследует цель обеспечения нормальных условий эксплуатации объектов и исключения возможности их повреждения. Необходимо отметить, что в ст. 5-7 69-ФЗ под объектами системы газоснабжения понимаются как объекты магистрального транспорта газа, так и газораспределительные сети. Определение охранной зоны магистральных трубопроводов, устанавливаемой в соответствии с «Правилами охраны магистральных трубопроводов», утвержденными заместителем министра топлива и энергетики России 29 апреля 1992 г., Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22 апреля 1992 г. № 9 (далее - Правила охраны магистральных трубопроводов), отсутствует. Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. № 878 «Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей» (далее - Правила охраны газораспределительных сетей) даёт следующее определение охранной зоны газораспределительных сетей: это территория с особыми условиями использования, устанавливаемая вдоль трасс газопроводов и вокруг других объектов газораспределительной сети в целях обеспечения нормальных условий её эксплуатации и исключения возможности её повреждения.
Следует несколько подробнее остановиться на порядке установления и утверждения границ ЗОУИТ, т.к. данный порядок претерпел поэтапные изменения в связи с принятием федеральных законов от 13 июля 2015 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - 252-ФЗ) и от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - 218-ФЗ).
В соответствии с действовавшим до 1 января 2016 г. законодательством, ЗОУИТ относились Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее 78-ФЗ) к объектам землеустройства (ст. 1), которые возникают в результате проведения землеустройства. Соответственно, порядок установления и утверждения границ охранных зон регулировался 78-ФЗ и подзаконными нормативными актами, принятыми в соответствии с указанным законом (Постановление Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 688 «Об утверждении Правил установления на местности границ объектов землеустройства»; Приказ Министерства экономического развития РФ от 30 июля 2011 г. № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства»).
В результате проведения землеустройства составлялась карта (план) охранной зоны, которая определена в ст. 20 78-ФЗ как документ, отображающий в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики. Форма карты (плана) и требования к её составлению утверждены подзаконным нормативным актом (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2009 г. № 621 «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению»).
Далее, в соответствии с п. 17 Правил охраны газораспределительных сетей на основании карты (плана) и соответствующего комплекта документации органы исполнительной власти субъектов РФ утверждали границы охранных зон газораспределительных сетей и накладывали ограничения (обременения) на входящие в них земельные участки.
Следующим шагом являлось включение всех вышеуказанных материалов в землеустроительное дело, один экземпляр которого подлежал передаче в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Эта обязанность зафиксирована в различных нормативных правовых актах. Например, п. 17 «Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства», утверждённого Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514; п. 9 «Порядка описания местоположения границ объектов землеустройства», утвержденного Приказом Минэкономразвития РФ от 3 июня 2011 г. № 267.
Затем, согласно ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - 221-ФЗ), требовалось внесение сведений о ЗОУИТ в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН). Внесение сведений в ГКН производилось органом государственной власти, принявшим решение об установлении или изменении границы ЗОУИТ, в порядке информационного взаимодействия, определённого в соответствии с п. 1 ст. 15 Закона о ГКН. Порядок взаимодействия органов государственной власти при ведении ГКН установлен «Положением об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости», утверждённым Постановлением Правительства РФ от 18 августа 2008 г. № 618.
Однако с принятием 252-ФЗ ситуация несколько меняется. Согласно ст. 2 252-ФЗ, ЗОУИТ исключены из перечня объектов землеустройства. Соответствующие изменения внесены в Земельный Кодекс РФ (далее - ЗК РФ) и 221-ФЗ: с 1 января 2016 г. вместо карты (плана) обязательным приложением к решению органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении или изменении границ ЗОУИТ, направляемым в орган кадастрового учёта в порядке информационного взаимодействия, являются подготовленные в электронной форме текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек ее границ (п. 5.1. ст. 87 ЗК РФ и п. 5.2. ст. 15 221-ФЗ в редакции ст. 4 252-ФЗ). Таким образом, положениями 252-ФЗ исключена необходимость составления землеустроительного дела для ЗОУИТ и его передачи в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, что сокращает сроки проведения работ по оформлению охранных зон объектов.
Следующий блок изменений в порядке учёта ЗОУИТ произойдет со вступлением в силу с 1 января 2017 г. 218-ФЗ, который принят в соответствии с Концепцией создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учёта недвижимости, утвержденной Приказом Минэкономразвития РФ от 18 декабря 2009 г. № 534.
218-ФЗ предусматривает ведение Единого государственного реестра недвижимости, одним из разделов которого является реестр границ, содержащий в т.ч. сведения о границах ЗОУИТ и о проектах межевания территорий. В настоящее время реестр границ в отдельный раздел ГКН не выделяется, сведения о границах подлежат внесению в ГКН. Гл. 4 218-ФЗ устанавливает порядок внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в порядке межведомственного информационного взаимодействия. Согласно ст. 32 218-ФЗ, органы государственной власти обязаны направить документы для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия ими решений (актов) об установлении, изменении или о прекращении существования ЗОУИТ. При этом приложением к такому решению является карта (план) объекта землеустройства. Возможно, когда данный закон разрабатывался, не были учтены изменения, внесённые 252-ФЗ, и в данное положение будут внесены соответствующие корректировки. Новый закон также предусматривает возможность обращения заинтересованного лица с заявлением о внесении сведений в ЕГРН. Причем, в отличие от ныне действующего 221-ФЗ, доверенность от органа исполнительной власти не требуется.
Еще одно отличие от существующего в 221-ФЗ порядка внесения сведений о ЗОУИТ заключается в следующем. В ст. 25 221-ФЗ содержатся особенности осуществления кадастрового учёта отдельных видов объектов недвижимости и учёта частей объектов недвижимости. Особый интерес представляет норма п. 12 ст. 25 Закона о ГКН, введенного Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 250-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учёта объектов недвижимости», об учёте части земельного участка, образованной в связи с установлением ЗОУИТ. Такой учёт осуществляется на основании документов, необходимых для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о соответствующей зоне. Внесенные в ГКН сведения при учёте части земельного участка, образованной в связи с установлением ЗОУИТ, приобретают характер кадастровых сведений, а не носят временный характер, как при учёте частей земельных участков, образованных для других нужд.
Однако порядок осуществления такого учёта не раскрыт. Из практики известно, что Росреестр после установки обновленного программного обеспечения самостоятельно формирует части земельных участков на основании предоставляемых карт (планов) охранных зон газораспределительных сетей.
Ст. 34 218-ФЗ закрепляет существующий порядок и говорит о том, что орган регистрации прав на основании представленных документов об утверждении охранной зоны определяет перечень земельных участков, ограничения в использовании которых установлены, а также местоположение границ частей земельных участков, если границы охранной зоны пересекают границы земельного участка. А затем в течение пяти рабочих дней со дня внесения сведений в ЕГРН обязан уведомить правообладателей таких земельных участков об изменениях.
Последний на настоящий момент блок изменений, связанных с порядком утверждения ЗОУИТ, вступит в силу с 1 января 2018 г. Согласно изменениям, внесенным 252-ФЗ в ст. 55 ГСК РФ, с 1 января 2018 г. для принятия решения о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства, являющегося объектом системы газоснабжения, и если для эксплуатации этого объекта в соответствии с федеральными законами требуется установление охранной зоны, к документам, предоставляемым в настоящее время, необходимо будет дополнительно представлять описания местоположения границ охранной зоны, перечень координат характерных точек границ такой зоны. При этом разрешение на ввод в эксплуатацию объекта, выданное на основании такого комплекта документации, одновременно будет являться решением об установлении охранной зоны такого объекта. Данные новеллы также должны положительным образом сказаться на сроках оформления охранных зон объектов.
В ст. 56 ЗК РФ говорится, что особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных зонах являются одним из видов ограничений прав на землю, которые устанавливаются бессрочно или на определённый срок, сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу и подлежат государственной регистрации в случаях и в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Указанная норма в отношении магистральных и газораспределительных сетей раскрывается в ст. 90 ЗК РФ, устанавливающей правовой статус земель транспорта. Законодатель специально отмечает, что не требуется оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта на земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам. У собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов. В той же статье приводятся основополагающие ограничения при хозяйственном использовании таких земельных участков: запрет на строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений; запрет препятствовать организации-собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.
К характеристике охранной зоны относится содержание ограничений использования объектов недвижимости в границах ЗОУИТ либо реквизиты правового акта, предусматривающего такие ограничения. В отношении магистральных трубопроводов такие ограничения установлены Правилами охраны магистральных трубопроводов и включают в себя запрет производить всякого рода действия, могущие нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению. В отношении объектов газораспределения такие ограничения установлены Правилами охраны газораспределительных сетей и содержат аналогичный запрет осуществления любой хозяйственной деятельности, направленный на предотвращение повреждений объектов газораспределения.
Необходимо отметить, что на вопрос о конституционности ограничения права собственности неоднократно был предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ (например: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2008 г. № 9-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 31 января 2011 г. № 1-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 2011 г. № 7-П и др.), который вывел следующие пределы конституционности ограничения права собственности:
- ограничения прав должны быть предусмотрены федеральными законами;
- ограничения прав необходимы для защиты других конституционно значимых ценностей, в т.ч. прав и законных интересов других лиц;
- вводимые ограничения права отвечают требованиям справедливости, разумности и соразмерности (пропорциональности), т.е. предполагают соблюдение равновесия между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты права собственности, чтобы лицо не подвергалось чрезмерному обременению;
- ограничения права должны носить общий и абстрактный характер, не должны иметь обратной силы и затрагивать существо права собственности.
Действующим законодательством определено, что охранная зона линейных объектов устанавливается вне зависимости от вида прокладки. Однако особое значение установление охранной зоны приобретает в случае подземной прокладки объекта. Это обусловлено тем, что присутствие подземного объекта в границах земельного участка не препятствует использованию самого земельного участка по его целевому назначению; не требуется оформление прав на земельные участки. Как уже было отмечено выше, у собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон газораспределительных сетей.
Таким образом, можно полностью согласиться с Л.А. Тихомировой [6], выделяющей следующие компоненты правового режима зон с особыми условиями использования территории, в т.ч. охранной зоны:
- определенные цели установления зоны с особыми условиями использования территории;
- наличие объекта охраны;
- утвержденная процедура и порядок определения и установления границ зоны с особыми условиями использования территории;
- установление особого режима использования земельных участков на этой территории, представляющего собой ограничение прав на них;
- установление особенностей осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны с особыми условиями использования территории.
Правовая природа минимальных расстояний строительства
В отличие от рассмотренных выше охранных зон магистральных трубопроводов и газораспределительных сетей, правовая природа минимальных расстояний строительства не так однозначна. В связи с тем, что термин «минимальные расстояния строительства» в федеральных законах отсутствует, для того чтобы определить указанное понятие, необходимо обратиться к федеральным законам и подзаконным нормативно-правовым актам в сфере технического регулирования.
В целях обеспечения защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - 184-ФЗ) устанавливаются обязательные обобщенные и (или) конкретные минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность продукции, под которой понимается в т.ч. осуществление строительства и эксплуатации объектов.
В соответствии с вышеуказанным законом единообразие применения таких требований и правил обеспечивается при помощи технических регламентов, которые утверждаются путём принятия федерального закона, постановления Правительства РФ и в случаях, предусмотренных ст. 9.1 184-ФЗ, нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от вида нормативного правового акта, которым они приняты. Как следствие, в ст. 7 184-ФЗ постулируется, что только включенные в технические регламенты требования могут носить обязательный характер.
В развитие вышеуказанных положений принят Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее - 384-ФЗ). Необходимо отметить, что данный закон является комплексным нормативно-правовым актом, опирающимся на градостроительное законодательство, законодательство о техническом регулировании и о пожарной безопасности. Однако, несмотря на этот факт, а также на то, что в ст. 2 384-ФЗ приводятся основные понятия, термин «минимальные расстояния строительства» в нём также отсутствует.
В ст. 6 384-ФЗ предусматривается утверждение двух перечней национальных стандартов и сводов правил:
- национальные стандарты и своды правил, применение которых обязательно в целях соблюдения требований Технического регламента;
- национальные стандарты и своды правил, применение которых возможно на добровольной основе.
Перечень обязательных национальных стандартов и сводов правил утвержден Постановлением
Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. № 1521 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009
г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Данное постановление предусматривает обязательное применение следующих сводов правил, на которые необходимо обратить внимание в контексте данной работы:
1. СП 36.13330.2012 «СНиП 2.05.06-85* Магистральные трубопроводы», утверждён приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой) от 25 декабря 2012 г. № 108/ГС.
Согласно п. 5.6 и 7.15 данного свода правил, для обеспечения нормальных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения магистральных трубопроводов и их объектов вокруг них устанавливаются охранные зоны, размеры которых и порядок производства в них сельскохозяйственных и других работ регламентируются Правилами охраны магистральных трубопроводов, и утверждаются минимальные значения расстояний от оси газопроводов/нефтепроводов до объектов, зданий и сооружений.
2. СП 62.13330.2011 «СНиП 42-01-2012» Газораспределительные системы» и СП 42.13330.2011 «СНиП 2.07.01-89*» Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утверждён приказом Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2010 № 780.
В соответствии с п. 12.35 СП 42.13330.2011, являющимся отсылочной к норме, устанавливающей регулирование в отношении объектов газораспределительной сети, также утверждаются минимальные расстояния от оси газопроводов до фундаментов зданий и сооружений.
Дополнительно стоит отметить, что Правила охраны газораспределительных определяют понятие нормативных расстояний как минимально допустимые расстояния от газораспределительной сети до зданий и сооружений, не относящихся к этой сети, устанавливаемые при проектировании и строительстве этой сети, зданий и сооружений в целях обеспечения их безопасности. Также в п. 9 указанных правил указывается, что нормативные расстояния устанавливаются с учётом значимости объектов, условий прокладки газопровода, давления газа и других факторов, но не менее строительных норм и правил, утверждённых специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области градостроительства и строительства. Соответствующие нормы содержатся в рассмотренном выше своде правил, а также в СП 42101-2003 «Общие положения по проектированию и строительству газораспределительных систем», одобрен постановление Госстроя России от 26 июня 2003 г. № 112, введен в действие решением Межведомственного координационного совета по вопросам технического совершенствования газораспределительных систем и других инженерных коммуникаций, протокол от 8 июля 2003 г. № 32.
Как следует из вышесказанного, минимальные расстояния строительства утверждены нормативно и являются обязательными требованиями к обеспечению безопасного строительства и эксплуатации как линейных объектов, в т.ч. магистральных трубопроводов и газораспределительных сетей, так и иных зданий и сооружений. Кроме того, они не требуют специального утверждения органами исполнительной власти в отношении конкретного объекта, а должны учитываться при проектировании объектов. При этом необходимо обратить внимание на то, что минимальные расстояния строительства имеют большие размеры, чем охранные зоны соответствующих объектов.
Теперь рассмотрим, в каких документах содержится информация о минимальных расстояниях строительства.
Согласно нормам ГСК РФ, на схемах территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных районов, на генеральных планах городских округов и поселений, в проектах планировки территории и проектах межевания территории отображаются ЗОУИТ, а также границы существующих и планируемых к размещению объектов капитального строительства, в т.ч. тех, размещение которых потребует установления ЗОУИТ. В то же самое время нормы ГСК РФ не предусматривают отражения минимальных расстояний строительства ни на одном из вышеперечисленных градостроительных документов.
В соответствии с положениями ст. 51 ГСК РФ, одним из документов, необходимых для выдачи разрешения на строительство, является градостроительный план земельного участка (за исключением выдачи разрешения на строительство линейного объекта: в таком случае необходимо предоставить проект межевания территории). Как следует из совокупности норм ст. 44-46 ГСК РФ, градостроительный план содержит сведения о границах земельного участка; градостроительных ограничениях; градостроительном регламенте и другую информацию, воспроизводимую на основании ранее утверждённой документации по территориальному планированию и планировке территории. Таким образом, градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из указанных выше документов применительно к конкретному земельному участку. Данный вывод подтверждается также и судебной практикой. Так, Высший Арбитражный Суд РФ в постановлении от 2 июля 2013 г. № 1633/13 по делу А75-2235/2012 указал на то, что градостроительный план не устанавливает градостроительные и иные характеристики земельного участка, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в градостроительной документации в отношении территории, на
которой расположен данный участок. Данный подход был воспринят судебной практикой, например, Постановление ФАС Северо-Западного Федерального округа от 25 февраля 2014 г. по делу № А56-29669/2013.
Как следует из анализа совокупности норм 221-ФЗ и 218-ФЗ, приведённого выше, в ГКН, а затем и в реестр границ, вносятся сведения только о ЗОУИТ, а сведения о минимальных расстояниях строительства ни в один из государственных реестров, содержащих сведения о границах земельных участков, территориальных зон, ЗОУИТ и др., не вносятся.
Сведения о минимальных расстояниях строительства можно узнать из проектной документации на объекты капитального строительства, в которой в соответствии с требованиями, утверждёнными Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», должна содержаться информация о земельном участке, предоставленном для размещения объекта капитального строительства (сведения градостроительного плана земельного участка или проекта межевания территории), о результатах инженерных изысканий, о технических условиях подключения к сетям инженерно-технического обеспечения общего пользования и др.
Таким образом, о фактическом наличии зоны запрета строительства, обусловленной минимальными расстояниями строительства, можно узнать только в процессе подготовки проекта строительства. В этом случае нарушаются интересы лиц, приобретающих земельные участки для целей осуществления строительства, и полагающихся на сведения государственных реестров: ЕГРП и ГКН, в которых информация о таких запретах отсутствует. Такие ситуации нашли отражение в судебной практике, которая будет проанализирована ниже.
Анализ судебной практики по вопросу соблюдения правого режима зон запрета строительства, установленных в отношении линейных объектов
Судебную практику по вопросу определения правовой природы зон запрета строительства, установленных в отношении линейных объектов, можно обобщённо назвать спорами о соблюдении правового режима земельных участков, входящих в границы ЗОУИТ, т.е. охранной зоны магистральных объектов и газораспределительной сети, и/или находящихся в пределах минимальных расстояний строительства. Для удобства анализа решения судов различных инстанций сгруппированы по признаку заявленных требований.
1. Споры о признании сделки купли-продажи недействительной в связи с совершением их под влиянием существенного заблуждения относительно предмета сделки. Примерами таких дел могут послужить Апелляционное определение Томского областного суда от 28 апреля 2015 г. по делу № 331253/2015; Апелляционное определение Тульского областного суда от 31 июля 2014 г. по делу № 33-1858.
В обоих делах истцы обратились в суд с требованием о признании сделки купли-продажи земельного участка недействительной, ссылаясь на совершение сделки под влиянием существенного заблуждения относительно предмета сделки.
В обоснование своих требований истцы указывали, что при совершении сделки купли-продажи земельных участков для целей капитального строительства полагались на сведения договора купли-продажи и выписки из ГКН, в которых отсутствовала информация о наличии ограничений/ обременений земельных участков, в т.ч. установленных охранных зонах газопроводов. Впоследствии истцы узнавали о наличии следующих ограничений: приобретенный земельный участок расположен частично в охранной зоне магистрального газопровода, частично в пределах минимальных расстояний строительства, что приводило к невозможности использования такого земельного участка в соответствии с целями их приобретения. Суды требования в обоих случаях удовлетворили, опираясь на положения на ст. 178 Гражданского Кодекса РФ и положения ст. 28 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», делая вывод о том, что охранные зоны объектов газоснабжения и минимальные расстояния строительства в силу указания закона обязательны для применения вне зависимости от их установления, внесения в ГКН.
При анализе данной практики необходимо обратить внимание на следующее. Верховный Суд РФ в решении от 14 мая 2012 г. № АКПИ12-290 указал на возможность получения градостроительного плана земельного участка по запросу любого лица, предоставление данного документа в соответствии с п. 17 ст. 46 ГСК РФ является бесплатным. Таким образом, истцы могли узнать о существовании запрета на строительство как минимум в части наличия охранной зоны газопровода, которая как рассматривалось ранее, обязательна к внесению в градостроительную документацию.
2. Споры о возмещении убытков, причиненных установлением охранной зоны. Примерами таких дел выступают Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 января 2013 г. № ВАС-18041/12, Постановление ФАС Уральского округа от 14 июля 2012 г. № Ф09-3466/12 по делу № А34-2675/11.
В деле, рассмотренном ВАС РФ, общество владело на праве собственности земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, в отношении которых были установлены ограничения в использовании в связи с тем, что они частично входили в охранные зоны нефтепроводов.
Впоследствии общество перевело земельные участки из категории сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и обратилось к организации, обслуживающей нефтепровод, за согласованием размещения имущественного комплекса - объектов дорожного сервиса, однако получило отказ в связи с попаданием объекта в охранные зоны и зоны минимально безопасных расстояний до магистральных нефтепроводов. Общество посчитало, что при обычных условиях гражданского оборота, если бы не были установлены ограничения в виде охранных зон в пользу ответчика, оно могло бы осуществить проектирование и строительство имущественного комплекса, однако в связи с установлением обременения в виде охранных зон, ограничивающих права истца как собственника спорных участков, общество претерпело убытки (упущенную выгоду) вследствие досрочного прекращения обязательств по договору о совместной деятельности в части осуществления строительства объектов придорожного сервиса.
Суд отказал в удовлетворении заявленных требований, исходя из того, что установленное ограничение в виде охранных зон не повлекло для общества убытки, связанные с невозможностью использования земельных участков в соответствии с категорией земель сельскохозяйственного назначения. Доводы о том, что земельные участки впоследствии были переведены в категорию земли промышленности, оцениваются судами как недостаточное обоснование возникновения ущерба, вызванного установлением ограничения, т.к. такое ограничение существовало и до перевода земельного участка из категории в категорию.
Аналогичным образом решил дело № А34-2675/11 ФАС Уральского округа, указав на то, что истцом не доказана причинно-следственная связь между возникшим ущербом и фактом установления охранной зоны, препятствующей полноценному использованию участка. По мнению суда, истец, приобретая участок, должен был знать о существующем обременении, т.к. трасса газопровода-отвода была нанесена на районные карты землепользования, установленная охранная зона не препятствовала использованию земельного участка в соответствии с категорией земель сельскохозяйственного назначения.
3. Споры о сносе построек, возведенных в границах охранных зон и минимальных расстояний строительства. Примерами таких дел являются Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 20 мая 2015 г. № Ф06-23178/2015 по делу № А65-15911/2014, Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 18 декабря 2014 г. по делу № 333573/2014, Постановление ФАС Поволжского округа от 15 января 2013 г. по делу № А65-30854/2011.
В первом случае ООО «Газпром трансгаз Казань» обратилось с иском к ООО «НовоЛэнд» о понуждении за свой счёт снести строение, расположенное в зоне допустимых расстояний магистрального газопровода. Суды удовлетворили заявленные требования и обязали ООО «НовоЛэнд» устранить нарушение охранной зоны магистрального газопровода путем сноса за счёт собственных средств жилого дома, расположенного в зоне допустимых расстояний указанного объекта.
При этом суды исходили из следующего. Магистральный газопровод был построен в 1965 г., право собственности на него зарегистрировано в ЕГРП в 2007 г.. Во время проверки, проведённой комиссией с участием органов государственной власти и местного самоуправления, был осуществлен осмотр объектов недвижимости и строений, которые расположены в зоне минимально допустимых расстояний (СНиП 2.05.06-85*) от оси магистрального газопровода, в ходе которого было установлено, что на земельном участке, находящемся в 47,04 м от оси газопровода, построен жилой дом на расстоянии 62 м от оси газопровода, о чем был составлен акт.
Земельный участок и расположенный на нём жилой дом на праве собственности принадлежат ООО «НовоЛэнд» на основании договора купли-продажи от 26 мая 2014 г., о чем 18 июня 2014 г. в ЕГРП сделана запись регистрации.
На основании ст. 32 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счёт средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения.
Суды установили, что минимальное нормативное расстояние от магистрального газопровода до здания согласно п. 3.16 СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы» должно составлять не менее 100 метров. Поскольку параметры охранных зон газопроводов установлены нормативными правовыми актами, ненадлежащие оформление границ охранных зон и регистрация соответствующих обременений земельного участка не исключают возможность предъявления собственником сети требования об устранении нарушений вышеприведенных норм. Данный вывод суд также подтверждал ссылкой на п. 47, 48 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». Также суды приняли во внимание, 94
что подземный магистральный газопровод построен и введен в эксплуатацию в 1965 г., то есть в период действия Положении о землях, предоставленных Министерству нефтяной промышленности под трассы магистральных трубопроводов, утвержденном Постановлением Совета Министров СССР от 3 января 1951 г. № 26, предусматривающего установление охранных зон и не требовавших их кадастрового учёта.
По смыслу указанных положений, охранные зоны таких объектов устанавливаются в силу закона, и хотя по ст. 56 ЗК РФ они, как и другие ограничения прав, подлежат государственной регистрации, её отсутствие в отношении ранее возникших ограничений прав, до вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», не является в соответствии со ст. 6 данного закона основанием для признания их юридически недействительными.
Аналогичным образом было разрешено дело по иску ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» к гражданам О. и Л. об обязании снести строения, расположенные в пределах минимальных расстояний строительства, установленных относительно магистрального газопровода. Фабула дела аналогична рассмотренной выше. Однако необходимо обратить внимание на то, что ответчики пытались доказать необязательность применения СП СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы» к возведению собственных зданий, однако суды отклонили данный вывод, мотивировав это тем, что Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» обязывает организацию, эксплуатирующую опасный производственный объект, организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, в т.ч. в части соблюдения ограничений, возникших в силу наличия утвержденных минимальных расстояний строительства. Интерес вызывает факт, что данное дело было рассмотрено в Конституционном Суде РФ, который в определении от 6 октября 2015 г. № 2318-О сделал вывод о том, что СНиП 2.05.06-85 «Магистральные трубопроводы» составляет дополнительную часть подлежащей обязательному исполнению нормативной базы, определяющей технические параметры обеспечения нормальных условий строительства и эксплуатации объектов системы газоснабжения, включающей требования о соблюдении минимально допустимых расстояний от оси газопроводов до зданий и сооружений в случаях планируемого строительства зданий и сооружений на земельных участках, входящих в охранную зону магистральных трубопроводов.
Таким образом, проанализировав судебную практику, можно прийти к следующим выводам:
- является обязательным соблюдение не только требований, установленных в отношении охранных зон объектов, но и требований, устанавливающих ограничения прав на земельные участки, входящие в пределы минимальных расстояний строительства линейных объектов;
- суды рассматривают минимальные расстояния строительства (нормативные расстояния) как некую разновидность охранной зоны объектов;
- как следствие, суды распространяют действие норм земельного законодательства, определяющих ограничение (обременение) прав на земельные участки, вызванные установлением охранных зон объектов, на минимальные расстояния строительства.
При этом остаётся открытым вопрос о раскрытии информации о таких расстояниях в государственных реестрах, содержащих сведения об объектах недвижимости и ограничениях права, действующих в отношении объектов. На данный аспект правового регулирования обращают внимание и другие авторы [1, 3], говоря о том, что требования о соблюдении режима охранных зон является обязательным, даже если в ГКН отсутствуют сведения о них.
Кроме того, следует согласиться с П.Н. Завальным [2], который отмечает необходимость дополнительного урегулирования вопроса отнесения минимальных расстояний строительства к зонам с особыми условиями использования территории, в части включения упоминания о них в ЗК РФ и ГСК РФ, Правила охраны магистральных трубопроводов и иные нормативно-правовые акты, устанавливающие охранные зоны объекта. Однако, в отличие от предложения П.Н. Завального, необходимо не включение минимальных расстояний строительства в состав охранных зон объектов, а придание им отдельного правового статуса в связи с тем, что правовой режим охранной зоны объектов строже и обременительнее для собственников земельных участков, находящихся полностью или частично в таких зонах, чем правовой режим минимальных расстояний строительства. В итоге данное изменение позволит включать сведения о таких расстояниях, утверждённых различными нормативно-правовыми актами, в Единый государственный реестр недвижимости как о зонах с особыми условиями использования территории, что позволит повысить стабильность гражданского оборота в отношении земельных участков, расположенных в зонах запрета строительства, установленных в отношении линейных объектов.
В заключение необходимо отметить, что о необходимости правового урегулирования вопросов установления ЗОУИТ и использования земель и земельных участков, входящих в их границы, задумался и федеральный законодатель. В частности, на рассмотрении Государственной думы
Российской Федерации находится проект Федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию». Данный законопроект, помимо внесения изменений в действующее законодательство в части отказа от деления земель на категории, предполагает также и выделение новой гл. XIX ЗК РФ и внесение изменений в иные нормативные правовые акты в части урегулирования отношений, связанных с установлением ЗОУИТ и использованием земель и земельных участков, расположенных в их границах, что позволит создать единый подход к различным ЗОУИТ, в т.ч. минимальным расстояниям строительства.
Заключение
В настоящей работе авторы рассмотрели правовые нормы законодательства о техническом регулировании земельного и градостроительного законодательства, регулирующие правоотношения в части установления охранных зон и минимальных расстояний строительства линейных объектов, а также обобщили материалы существующей правоприменительной практики по вопросам обеспечения требований к соблюдению режима охранной зоны объектов, минимальных расстояний строительства, оборота земельных участков, входящих в такие зоны.
В статье сделаны выводы, что подход к регулированию охранных зон и минимальных расстояний строительства различен: правовой режим охранной зоны регулируется на законодательном уровне, сведения о них вносятся в Государственный кадастр недвижимости, а с 1 января 2017 г. - в Единый государственный реестр недвижимости в раздел «Реестр границ». В то время как правовой режим минимальных расстояний строительства регулируется в основном на подзаконном уровне, сведения о таких расстояниях в публичных реестрах отсутствуют, что вызывает сложности на практике.
Также были выдвинуты предложения о необходимости совершенствования законодательной базы в части отнесения минимальных расстояний строительства к ЗОУИТ, в части включения упоминания о них в ЗК РФ и ГСК РФ, Правилах охраны магистральных трубопроводов и иных нормативно-правовых актах, устанавливающих охранные зоны объекта. Данные изменения в нормативно-правовые акты позволят включать сведения о таких расстояниях, утверждённых различными нормативно-правовыми актами, в Единый государственный реестр недвижимости, как о ЗОУИТ. Открытость сведений о границах различных ЗОУИТ позволит повысить стабильность гражданского оборота в отношении земельных участков, расположенных в зонах запрета строительства, установленных в отношении линейных объектов.
Список литературы
1. Бирюков, А. А. Реализация принципа свободы предпринимательской деятельности в судебной практике об обременениях недвижимости // Сборник научно-практических статей II Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы предпринимательского и корпоративного права в России и за рубежом» (22 апреля 2015 года, г. Москва) / Е.А. Абросимова, В.К. Андреев, Л.В. Андреева и др.; под общ. ред. С.Д. Могилевского, М.А. Егоровой. - М.: РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; Юридический факультет им. М.М. Сперанского; Юстицинформ, 2015. - 214 с.
2. Завальный, П. Н. Актуальные вопросы совершенствования правового регулирования газовой отрасли // Энергетическое право. - 2015. - № 2. - С. 21-25.
3. Золотова, О. А. Правовое регулирование режима земель охранных зон: основные вопросы судебной практики // Судья. - 2015. - № 9. - С. 41-45.
4. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / С. А. Боголюбов [и др.]; отв. ред. С. А. Боголюбов. - 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2011. [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2009 г. №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» / Н.В. Ласкина // [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Тихомирова, Л. А. Зоны с особыми условиями использования территорий: особенности правового регулирования // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Шумилина, В. О., Шумилин, О. В. Специфика правового режима земельных участков с особым порядком осуществления кадастрового учёта // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2012. - № 3 (55). - С. 48-53.
8. Шумилина, В. О., Шумилин, О. В. Правовой режим охранной зоны газораспределительных сетей // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2015. - № 1 (65). - С. 69-75.
