CC BY
162
при достижения цели публичного обещания награды. По совершении данной сделки возникает обязательственное правоотношение, в силу которого у «отозвавшегося» (кредитора) возникает право требовать от «объявившего» (должника) выплаты награды.
Кроме того, законодатель предусмотрел случаи, когда действия по достижению указанной в объявлении правомерной цели могут быть совершены не одним, а несколькими лицами (п. 5 ст. 1055 ГК РФ). В соответствии с данной нормой, приоритетное право на получение вознаграждения возникает у лица, совершившего указанное в объявлении действие первым. Односторонние сделки, совершенные остальными «отозвавшимися» лицами, хотя и являются действительными, но не порождают обязанностей для «объявившего» в силу закона, что, впрочем, не противоречит положениям ст. 155 ГК РФ.
Из этого правила законодатель в абз. 2 п. 5 ст. 1055 ГК РФ, предусмотрел исключение: «Если действие, указанное в объявлении, совершено двумя или более лицами и невозможно определить, кто из них совершил соответствующее действие первым, а также в случае, если действие совершено двумя или более лицами одновременно, награда между ними делится поровну или в ином предусмотренном соглашением между ними размере».
Положения ст. 1056 ГК РФ позволяют рассматривать отмену публичного обещания награды как действие, обладающее всеми чертами односторонней сделки. В п. 1 ст. 1056 ГК РФ закреплено положение, в соответствии с которым «Лицо, объявившее публично о выплате награды, вправе в такой же форме отказаться от данного обещания, кроме случаев, когда в самом объявлении предусмотрена или из него вытекает недопустимость отказа или дан определенный срок для совершения действия, за которое обещана награда, либо к моменту объявления об отказе одно или несколько отозвавшихся лиц уже выполнили указанное в объявлении действие». Отмену публичного обещания награды, за исключением случаев, предусмотренных законом, мы можем квалифицировать как исполнительскую одностороннюю сделку, прекращающую собственную обязанность «объявившего». Причем форма такой односторонней сделки должна быть аналогична форме односторонней сделки об объявлении награды.
Если не рассматривать наиболее значительную часть исследуемых отношений - отыскание утраченных вещей, а обратиться к наиболее значимой части - публичному обещанию награды за предоставление сведений о местонахождении разыскиваемых преступников, похищенного имущества, о местонахождении пропавших без вести или похищенных людей, то значение института публичного обещания награды, чье регулирование опосредуется при помощи односторонних сделок, для различных сфер жизни общества, в т.ч. и для правоохранительной сферы, переоценить трудно. Свидетельство тому - многочисленные сообщения в средствах массовой информации, в т.ч. в интернет-изданиях.
Список литературы
1. Гражданское право : учебник. - Ч. II / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М.: Проспект, 1997.
2. Гражданское право. - Том II. - Полутом 2 / под ред. Е.А. Суханова - М.: БЕК, 2003.
3. Гражданское право : учебник. - Т. II / под ред. О.Н. Садикова - М.: Контакт, Инфра-М, 2007.
4. Смирнов, В. И., Желонкин, С. С. Историко-правовое развитие учения о сделках как одном из юридических фактов // Современная наука. - 2010. - № 3. - С. 43-47.
5. Советское гражданское право. - Т. 2. - М.: Юридическая литература, 1976.
6. Гражданское право : учебник. - В 2 т. - Т. 2 / под ред. Е.А. Суханова. - М.: БЕК, 1993.
7. Иоффе, О. С. Обязательственное право. - М., 1975.
8. Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. - М.: Фонд «Правовая культура», 1996.
УДК 333.5
В.О. Шумилина*, О. В. Шумилин**
Правовой режим охранной зоны газораспределительных сетей
В статье рассмотрены проблемы определения понятий «линейный объект» и «охранная зона», а также проблемы взаимосвязи охранной зоны как объекта землеустройства с объектами кадастрового учета на примере охранной зоны газораспределительных сетей. Предложены рекомендации по совершенствованию норм гражданского законодательства.
Ключевые слова: гражданское право, земельное право, охранные зоны газораспределительных сетей, легальный сервитут.
* Шумилина, Валерия Олеговна, начальник отдела регистрации имущества и земельных отношений ОАО «Газпром газораспределение». Адрес: Россия, 194014, Санкт-Петербург, Большой Сампсониевский пр., д. 60. Теллю (812) 449-66-00. E-mail: [email protected].
** Шумилин, Олег Валентинович, доцент кафедры бухгалтерского учета, аудита и анализа, кандидат экономических наук, доцент. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, 190008, Санк-Петербург, пл. Репина, д. 1. Тел.: 495-23-11. E-mail: [email protected].
* Shumilina, Valeria Olegovna, head of the registration of property and land relations, JSC «Gazprom gaz distribution». Address: Russia, 194014, St.-Petersburg, Bolshoi Sampsonievski pr., 60. Tel. (812) 449-66-00. E-mail: [email protected].
** Shumilin, Oleg Valentinovich, assistant professor department of accounting, auditing and analysi. Ph.D. in Economics, associate professor. The St.- Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, 190008, St.-Petersburg, area Repin, 1. Tel.: 495-23-11. E-mail: [email protected].
© Шумилина В.О., Шумилин О.В., 2015
V.O. Shumilina*, O.V. Shumilin**. The legal regime of the protection zone of gas-distributing networks. The article deals with the problems of definitions of «a linear object» and «buffer zone» and also the problems of interaction of the buffer zone as an object of land management objects cadastre registration on the example of the protection zone of gas-distributing networks. Recommendations on improvement of the norms of the civil law, land law, the protection zone of gas-distributing networks, legal easement.
Keywords: civil law, land law, the protection zone of gas-distributing networks, legal easement.
В современном законодательстве установление зон с особыми условиями использования территории преследует двоякую цель. С одной стороны, они необходимы для охраны окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности человека, как это указывается, напр., в ст. 52 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) «Об охране окружающей среды». С другой стороны, установление таких зон также необходимо в целях обеспечения безопасной эксплуатации различных объектов, которые сами представляют угрозу для окружающей среды или человека, и исключения возможности повреждения таких объектов. Ко второй группе зон с особыми условиями использования территории можно отнести охранные зоны газораспределительных сетей, железных дорог, линий электропередач и др.
В связи со значительным объемом вопросов, подлежащих рассмотрению, в настоящей статье внимание уделено только некоторым аспектам, связанным с порядком использования земельных участков, входящих в охранные зоны газораспределительных сетей.
Целью данной статьи является изучение и анализ нормативно-правовых актов, а также специализированной литературы, посвященных вопросам установления охранной зоны газораспределительных сетей, наложению обременений на земельные участки, входящие в такие зоны.
Суть проблемы изложена в настоящей статье не только с учётом положений гражданского и земельного законодательства, но и в контексте правоприменительной практики.
Решение поставленной цели достигается путем освещения следующих вопросов: 1) рассмотрение правовых норм земельного и гражданского законодательства, регулирующих правоотношения в части установления охранных зон, наложения ограничений (обременений) на земельные участки, входящие в такие зоны; 2) обобщение материалов существующей правоприменительной практики по вопросам оборота земельных участков с особой процедурой кадастрового учета; 3) предложение рекомендаций по совершенствованию норм законодательства в части регулирования отношений по определению порядка использования земельных участков, входящих в охранные зоны линейных объектов.
Прежде чем приступать к рассмотрению особенностей порядка использования земельных участков, входящих в охранные зоны газораспределительных сетей, представляющих собой линейные объекты, рассмотрим проблемы определения понятий «линейный объект» и «охранная зона».
В действующем законодательстве отсутствует дефиниция, отражающая существенные признаки линейного объекта. При этом определение линейных объектов приводится неоднократно в различных федеральных законах через описание видов таких объектов. Так, в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 20 апреля 2014 г.) (далее - Градостроительный кодекс РФ) говорится о линиях электропередачи, линиях связи, трубопроводах, автомобильных дорогах, железнодорожных линиях и других подобных сооружениях. Аналогичным образом поступает законодатель и в ст. 11 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.). Ст. 21 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) дополняет указанное перечисление указанием на сооружения, являющиеся неотъемлемой технологической частью указанных объектов. Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» в ст. 2 помимо перечисления специфических видов линейных объектов также указывает на их назначение: обеспечение передачи электрической энергии, транспортировки газа, нефти и нефтепродуктов. Ст. 16 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» говорит о том, что линейные объекты представляют собой объекты недвижимого имущества, являющиеся сложными или неделимыми вещами.
В Гражданском кодексе РФ (ч. 1) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 12 ноября 2013 г.) законодатель предпринял попытку дать системное определение линейным объектам: в его новелле (ст. 133.1) говорится о едином недвижимом комплексе - совокупности объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически. Однако там также не дается указание на особенности линейных объектов, их принципиальное отличие от иных видов объектов.
На практике самой существенной характеристикой линейных объектов, отличающей их от иных видов объектов, считается протяженность. Только в письме Минэкономразвития России от 29 мая 2013 г. № 10571-ПК/Д23и «О порядке осуществления государственного кадастрового учета отдельных типов сооружений (линейных и тому подобных)» указывается, что основной характеристикой линейного сооружения является протяженность.
В научных публикациях термин «линейный объект» применяется как само собой разумеющееся [1; 2]. Предпринимаются попытки выделить существенные характеристики линейных объектов, позволяющие дать им исчерпывающее определение [6]. Однако существующие предложения не охватывают всего перечня признаков, позволяющих однозначно определить и отделить линейные объекты от других видов объектов. Такой перечень может включать в себя следующие отличительные признаки линейных объектов:
- линейный объект представляет собой совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически;
- линейный объект тесно связан с землей;
- основной характеристикой линейного объекта является его протяженность;
- основное назначение такого объекта - передача чего-либо на расстояние (газа, нефти и нефтепродуктов, информации, воды и т.д.);
- высокая социальная значимость таких объектов или, иными словами, присутствие определенного публичного интереса в существовании и строительстве новых линейных объектов;
- особенностью линейных объектов является то, что они могут пересекаться или идти по одной трассе на разных уровнях, т.е. использовать общую территорию, что почти не встречается у зданий и сооружений, где каждое из них занимает свой отдельный участок.
Существуют различные классификации линейных объектов, однако для целей настоящей статьи выделим виды линейных объектов в зависимости от типа прокладки.
1. Подземный линейный объект. Его особенностью является то, что он, как правило, не препятствует использованию самого земельного участка по его целевому назначению, не связанному с эксплуатацией линейного объекта, потому, напр., в ст. 90 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 36-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.) (далее ЗК РФ) закреплено, что не требуется оформление прав на земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам.
2. Наземный линейный объект. В соответствии с нормами ЗК РФ, необходимо оформление прав на земельные участки, занятые наземными объектами, вне зависимости от того являются они линейными или нет.
3. Надземный линейный объект. Особенностью оформления прав на земельные участки под такими объектами является то, что земельные участки формируются не под всей протяженностью объекта, а только под опорами и другими наземными элементами линейного объекта. Такой порядок оформления зафиксирован, напр., в Постановлении Правительства РФ от 11 августа 2003 г. № 486 «Об утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети».
Стоит отметить тот факт, что в законодательстве также отсутствует легальная дефиниция понятия «охранная зона», хотя данное понятие используется во многих нормативно-правовых актах.
Так, ст. 1 Градостроительного кодекса РФ относит охранные зоны к зонам с особыми условиями использования территории.
В ст. 56 ЗК РФ говорится, что особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных зонах являются одним из видов ограничений прав на землю. Кроме того, ст. 90 ЗК РФ предоставляет право организациям - собственникам объектов газоснабжения использовать земельные участки, входящие в охранные зоны, для выполнения работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.
В ст. 52 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) «Об охране окружающей среды» говорится о необходимости охранных зон для целей охраны окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности человека. Аналогичной позиции придерживается законодатель и в ст. 12 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) «Об особо охраняемых природных территориях».
Согласно ст. 2 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и ст. 2 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2013 г.) «О газоснабжении в Российской Федерации», установление охранных зон преследует противоположную цель: обеспечение нормальных условий эксплуатации объектов и исключения возможности их повреждения.
Подводя итог сказанному, выделим существенные признаки охранной зоны, которые необходимо отразить при формулировании ее определения: 1) охранная зона - это некоторая территория, прилегающая к объекту, нуждающемуся в охране; 2) установление особого режима использования земельных участков на этой территории, представляющее собой ограничение прав на них; 3) ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу и подлежат государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. Необходимо отметить, что особенностью охранной зоны линейного объекта является то, что установление охранной зоны таких объектов зачастую предполагает предоставление права пользования чужим земельным участком для целей обеспечения нормальных условий эксплуатации объектов и исключения возможности их повреждения.
Действующим законодательством определено, что охранная зона линейных объектов устанавливается вне зависимости от вида прокладки. Однако особое значение установление охранной зоны приобретает в случае подземной прокладки линейного объекта. Это обусловлено тем, что присутствие подземного линейного объекта в границах земельного участка не препятствует использованию самого земельного участка по его целевому назначению; не требуется оформление прав на земельные участки. У собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов.
В отсутствие общей дефиниции охранной зоны линейных объектов обратимся к подзаконным нормативным актам и рассмотрим проблемы взаимосвязи охранной зоны как объекта землеустройства с объектами кадастрового учета на примере охранной зоны газораспределительных сетей.
Сначала остановимся на правовом статусе охранной зоны объектов газораспределения как объекта землеустройства.
Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. № 878 «Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей» (далее — Правила охраны газораспределительных сетей) дает следующее определение охранной зоны газораспределительных сетей: это территория с особыми условиями использования, устанавливаемая вдоль трасс газопроводов и вокруг других объектов газораспределительной сети в целях обеспечения нормальных условий ее эксплуатации и исключения возможности ее повреждения.
Зоны с особыми условиями использования территории отнесены Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ (в ред. от 18 июля 2011 г.) «О землеустройстве» (далее ФЗ «О землеустройстве») к объектам землеустройства (ст. 1), которые возникают в результате проведения землеустройства, т.е. мероприятий по описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства. Порядок проведения этих мероприятий устанавливается подзаконными нормативными актами (Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 г. № 688 «Об утверждении Правил установления на местности границ объектов землеустройства»; Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июня 2011 г. № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства»), принятыми в соответствии со ст. 15, 17 указанного федерального закона. В результате проведения землеустройства составляется карта (план) объекта землеустройства, которая определена в ст. 20 ФЗ «О землеустройстве» как документ, отображающий в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики. Форма карты (плана) объекта землеустройства и требования к ее составлению также утверждены подзаконным нормативным актом (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2009 г. № 621 «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению»).
К иным характеристикам охранной зоны как объекта землеустройства относится содержание ограничений использования объектов недвижимости в границах зоны с особыми условиями использования территорий либо реквизиты правового акта, предусматривающего такие ограничения. В отношении объектов газораспределения такие ограничения установлены Правилами охраны газораспределительных сетей; они включают в себя ряд запретов собственникам, владельцам или пользователям земельных участков, расположенных в пределах охранных зон газораспределительных сетей, либо лицам, осуществляющим в границах указанных земельных участков любую хозяйственную деятельность, направленных на предотвращение повреждений объектов газораспределения.
Кроме того, лесохозяйственные, сельскохозяйственные и другие работы, не подпадающие под указанные выше ограничения и не связанные с нарушением земельного горизонта и обработкой почвы на глубину более 0,3 метра, производятся при условии предварительного письменного уведомления эксплуатационной организации не менее чем за 3 рабочих дня до начала работ. А для ведения хозяйственной деятельности в охранных зонах газораспределительных сетей, при которой производится нарушение поверхности земельного участка и обработка почвы на глубину более 0,3 метра, необходимо получение письменного разрешения эксплуатационной организации газораспределительных сетей.
Необходимо также отметить, что согласно, п. 17 Правил охраны газораспределительных сетей, на основании материалов по межеванию границ охранной зоны органы исполнительной власти субъектов РФ утверждают границы охранных зон газораспределительных сетей и накладывают ограничения (обременения) на входящие в них земельные участки.
Следующим шагом является включение всех вышеуказанных материалов в землеустроительное дело, один экземпляр которого подлежит передаче в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства (п. 17 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514; п. 9 Порядка описания местоположения границ объектов землеустройства, утвержденного Приказом Минэкономразвития РФ от 3 июня 2011 г. № 267).
Кроме того, согласно ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о ГКН), необходимо внесение сведений о зонах с особыми условиями использования территории в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН). Необходимо отметить, что внесение сведений в ГКН производится органом государственной власти, принявшим решение об установлении или изменении границы зоны с особыми условиями использования территорий, в порядке информационного взаимодействия, определенного в соответствии с п. 1 ст. 15 Закона о ГКН. Порядок взаимодействия органов государственной власти при ведении государственного кадастра недвижимости установлен Положением об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18 августа 2008 г. № 618. Формат предоставляемых сведений установлен письмом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 7 апреля 2008 г. № ВК/1646@.
В связи с тем, что на практике такое взаимодействие органов исполнительной власти и лиц, заинтересованных в установлении охранной зоны и внесении соответствующих сведений в ГКН, оставляло желать лучшего, Министерство экономического развития РФ в письме от 17 декабря 2009 г. № 22066-ИМ/Д23 разъяснило, что заинтересованные лица также могут предоставлять документы в орган кадастрового учета при условии наличия соответствующей доверенности, выданной органом исполнительной власти.
Теперь рассмотрим соотношение объектов землеустройства и объектов кадастрового учета.
Необходимо отметить, что, согласно ст. 56 ЗК РФ, охранные зоны как зоны с особыми условиями использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности являются одним из ограничений прав на землю. Указанная норма дублируется в ст. 90 ЗК РФ, устанавливающей правовой статус земель транспорта. Законодатель специально отмечает, что не требуется оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта на земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам. У собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов. В той же статье приводятся основополагающие ограничения при хозяйственном использовании таких земельных участков: запрет на строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений; запрет препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф. Зоны с особыми условиями использования территории не отнесены современным законодательством к объектам земельных отношений. Ст. 6 Земельного кодекса называет только три объекта земельных отношений: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. Как отмечает Е.А. Галиновская [3], в отношениях по поводу охраны окружающей среды земля выступает как один из основных природных объектов, а для целей гражданско-правового оборота установлены такие правовые формы, как земельный участок и части земельных участков.
Из определения земельного участка, установленного в ст. 11.1 ЗК РФ, следует, что такой участок может быть объектом земельных и гражданско-правовых отношений только при условии, что его границы «определены в соответствии с федеральными законами», т.е. он должен пройти государственный кадастровый учет согласно ст. 70 ЗК РФ, устанавливающей порядок проведения государственного кадастрового учёта в соответствии с Законом о ГКН.
Государственный кадастровый учет недвижимого имущества (далее - кадастровый учет) определен ч. 3 ст. 1 Закона о ГКН как действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных Законом о ГКН сведений о недвижимом имуществе.
Исходя из ст. 16 Закона о ГКН, кадастровый учет осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости (постановка на учет объекта недвижимости), прекращением его существования (снятие с учета объекта недвижимости) либо изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых указанных в п. 7, 10-21, 25-29 ч. 2 ст. 7 Закона о ГКН сведений об объекте недвижимости. В то же время изменение сведений о вещных правах на объекты недвижимости не требует проведения кадастрового учета, т.е. если сведения зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, то они не вносятся в ГКН. Если же указанные права не зарегистрированы, то сведения о них включаются в состав сведений ГКН в объеме сведений, определенных порядком ведения ГКН (Приказ Минэкономразвития РФ от 4 февраля 2010 г. № 42 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости»). Внесение сведений о наличии ограничений (обременений) вещных прав осуществляется вне зависимости от их государственной регистрации.
Кадастровый учет земельных участков, частей земельных участков осуществляется на основании представляемых в орган кадастрового учета заявления о кадастровом учете и необходимых для осуществления такого учета документов, в т.ч. межевого плана (см. ст. 20 Закона о ГКН). Межевой план является результатом выполнения кадастровых работ, т.е. деятельности кадастровых инженеров по подготовке документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о недвижимом имуществе. Форма межевого плана и требования к его подготовке устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений (Приказ Министерства экономического развития РФ от 24 ноября 2008 г. № 412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков»).
Отдельная ст. 20 Закона о ГКН перечисляет круг лиц, которые имеют право на обращение с заявлениями о кадастровом учете. С заявлениями о постановке на учет объектов недвижимости, об учете изменений объектов недвижимости, о снятии с учета могут обращаться собственники объектов недвижимости и иные лица, действующие в силу полномочий, основанных на указании федерального закона. К таким лицам можно отнести, напр., Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (ст. 16 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) «О содействии развитию жилищного строительства»), Государственная компания «Российские автомобильные дороги» (ст. 38 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) «О государственной компании "Российские автомобильные дороги"»). Исключение установлено для лиц, в пользу которых установлены или устанавливаются ограничения (обременения) вещных прав на объекты недвижимости: они вправе обращаться с заявлениями об учете частей объектов недвижимости, в отношении которых устанавливаются такие ограничения (обременения).
Положения ст. 23 Закона о ГКН закрепляют нормы о том, что постановка на учет земельного участка, учет изменений земельного участка, учет части земельного участка осуществляются в случае принятия
органом кадастрового учета соответствующего решения об осуществлении кадастрового учета. В случае принятия такого решения орган кадастрового учета обязан выдать или направить в форме электронных документов заявителю или его представителю документ, подтверждающий принятие решения, -кадастровый паспорт объекта недвижимости или кадастровую выписку об объекте недвижимости.
В ст. 25 Закона о ГКН содержатся особенности осуществления кадастрового учета отдельных видов объектов недвижимости и учета частей объектов недвижимости. Особый интерес в разрезе настоящей статьи представляет новелла об учете части земельного участка, образованной в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории (п. 12 ст. 25 Закона о ГКН). Такой учет осуществляется на основании документов, необходимых для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о соответствующей зоне. Внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при учете части земельного участка, образованной в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории, приобретают характер кадастровых сведений, а не носят временный характер, как при учете частей земельных участков, образованных для других нужд.
Однако указанная новелла вызывает ряд вопросов, которые не нашли ответов в действующем законодательстве. Как говорилось выше, сведения об охранных зонах газораспределительных сетей вносятся в ГКН в порядке информационного взаимодействия органами исполнительной власти на основании решения об утверждении охранной зоны газораспределительной сети и соответствующей карты (плана), а кадастровый учет части земельного участка должен осуществляться с предоставлением межевого плана. В каком порядке и кем должны изготавливаться межевые планы на части земельных участков, входящих в устанавливаемую охранную зону, законодателем не урегулировано.
Как отмечалось выше, наличие установленной в законном порядке охранной зоны газораспределительных сетей дает право эксплуатационным организациям проводить некоторые виды работ (наиболее значимыми из которых можно назвать техническое обслуживание, ремонт и диагностирование газораспределительных сетей) без оформления соответствующих прав на земельные участки, а лишь при условии направления собственникам, владельцам или пользователям земельных участков, которые расположены в охранных зонах, предварительного письменного уведомления. Такое право, устанавливаемое правилами охраны различных объектов (Правила охраны газораспределительных сетей, Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. № 16), подтверждено судебной практикой (Октябрьский районный суд города Мурманска - решение от 1 апреля 2010 г. по исковому заявлению ОАО к Г.С. и Г.И. об устранении нарушений прав собственника; Большеболдинский районный суд Нижегородской области, судья М.А. Кидимов - решение по иску об устранении препятствий для безопасного проживания в доме).
Однако такое право пользования земельным участком не закреплено ни в гражданском, ни в земельном законодательстве. Наиболее близким представляется категория сервитута, отнесенного гражданским законодательством к вещным правам лиц, не являющихся собственниками, и определенного как право ограниченного пользования чужим земельным участком. Земельное законодательство дополнило это понятие, выделив в ст. 23 ЗК два вида сервитутов:
частный, устанавливаемый соглашением между собственником недвижимого имущества и собственником соседнего земельного участка для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута;
публичный, устанавливаемый законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.
М.В. Бочаров и Д.В. Королев [1], говоря об оформлении земельных отношений под линейными объектами, правомерно отмечают, что в абсолютном большинстве случаев возможность оформления прав на земельные участки, необходимых для размещения линейных объектов, на условиях частного сервитута практически невозможна. Многие авторы [1; 2] предлагают дополнить перечень случаев, в которых возможно установление публичного сервитута: для эксплуатации, ремонта и строительства линейных объектов. В обоснование такой позиции говорится, что прохождение линейных сооружений по территории участка не исключает возможность его использования в соответствии с основным целевым назначением и разрешенным использованием.
Однако действующим законодательством определено, что публичный сервитут устанавливается в пользу неопределенного (неограниченного) круга лиц, т.е., ограничивая право собственности, не является при этом чьим-то субъективным правом на чужую вещь. В случае же размещения линейного объекта он устанавливается в пользу конкретного лица - собственника линейного объекта, получающего возможность пользоваться чужой недвижимостью в целях эксплуатации принадлежащего ему имущества.
Указанная позиция нашла свое подтверждение в правоприменительной практике. Так, в постановлении Пятнадцатого арбитражного суда от 17 августа 2012 г. № 15АП-7018/2012 отмечается, что поскольку установление охранных зон означает также предоставление собственникам трубопроводов прав по использованию участков, то такое использование чужого земельного участка основывается только на указании нормативного акта и не требует какого-либо согласия собственников земельных участков, в пределах которых расположены охранные зоны. Апелляционный суд отмечает, что в данном случае спорное правоотношение охватывается понятием «легальный сервитут», подробное
регулирование которого установлено специальным законом. Аналогичная позиция изложена и в решениях арбитражного суда Саратовской области от 22 мая 2013 г. по делу № А57-601/2013 и от 20 мая 2013 г. о делу № А57-1996/2013.
Однако парадоксальность аргументации судебных решений заключается в том, что в законодательстве отсутствует такая разновидность сервитута, как легальный.
Ряд авторов [5; 6] предлагает определить легальный сервитут как право ограниченного пользования чужим земельным участком, возникающее либо при наличии условий, указанных в законе, либо в силу принятия публичного акта, устанавливающего такой сервитут в пользу конкретного субъекта.
Однако такое определение не позволяет в полной мере разграничить институты публичного, частного и легального сервитутов. Например, возникает следующие вопросы: а) какие условия должны содержаться в законе (и каком законе) для того, чтобы была возможность установить именно легальный сервитут, а не публичный; б) что будет являться объектом установления легального сервитута; в) каков будет порядок установления легального сервитута, кем он будет определяться.
Кроме того, необходимо определить сферу применения легального сервитута. С.А. Соловьев говорит о том [6], что институт легального сервитута даст возможность использовать земельные участки, принадлежащие частным собственникам, для нужд, связанных со строительством линейного объекта. Однако в указанной статье не говорится о том, чем будет отличаться порядок утверждения легального сервитута для целей строительства линейного объекта от существующего порядка предоставления земельных участков для строительства линейных объектов; как он может упростить существующий порядок.
Подводя итог, можно сказать, что установление охранной зоны газораспределительных сетей ведет к возникновению права пользования земельными участками, принадлежащими иным правообладателям, однако такое право пользования не установлено действующим законодательством. Для того чтобы различать режимы охранной зоны, необходимой в первую очередь для обеспечения безопасной эксплуатации объектов и представляющей собой ограничение прав на земельные участки, входящие в охранную зону, и право пользования такими участками, представляется целесообразным введение нового вида ограниченного права пользования земельными участками, а именно, легального сервитута, с согласованием норм о нем в различных законодательных актах: Гражданском и Земельном кодексах, ФЗ о землеустройстве, Законе о ГКН.
При написании данной статьи были поставлены задачи рассмотрения и исследования вопросов установления охранной зоны газораспределительных сетей, наложению обременений на земельные участки, входящие в такие зоны. В целях исследования указанных вопросов, были изучены соответствующие нормативные правовые акты и материалы судебной практики.
По результатам статьи сделаны следующие выводы:
- отсутствуют легальные определения линейного объекта и охранной зоны;
- соотношение объектов землеустройства и объектов кадастрового учета законодательно не урегулировано;
- в законодательстве отсутствует такой вид права пользования земельными участками, как охранная зона.
Для разрешения сложившейся ситуации представляется необходимым внесение следующих изменений в федеральное законодательство:
- ввести общие легальные определения линейных объектов и охранной зоны;
- согласовать нормы, регулирующие отношения в сфере установления охранных зон и наложения обременений на земельные участки, входящие в такие зоны, нашедшие отражение в различных нормативно-правовых актах: Гражданском и Земельном кодексах, ФЗ о землеустройстве, Законе о ГКН, подзаконных нормативно-правовых актах;
- ввести институт легального сервитута, который будет способствовать разграничению режима охранной зоны, необходимой в первую очередь для обеспечения безопасной эксплуатации объектов и представляющей собой ограничение прав на земельные участки, входящие в охранную зону, и право пользования такими участками.
Список литературы
1. Бочаров, М. В., Королев, Д. В. Оформление земельных отношений под объектами недропользования и линейными объектами: актуальные проблемы и перспективы законодательного регулирования // Правовые вопросы строительства. - 2010. - № 1. - С. 16-22.
2. Волков, Г. А., Голиченков, А. К., Хаустов, Д. В. Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений // Экологическое право. - 2006. - № 2. [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Галиновская, Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений : монография. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Юридическая фирма «Контракт», 2009.
4. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / С. А. Боголюбов [и др.]; отв. ред. С. А. Боголюбов. - 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2011. [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Рыбалов, А. О. Легальный сервитут в российском праве // Вестник гражданского права. -2010. - № 5. - С. 4-12.
6. Соловьев, С. А. Правовой статус сервитута в свете законодательного регулирования линейных объектов [Электронный ресурс]. - иЯЬ: // http://zakon.ru/blogs/pravovoj_status_servituta_v_svete_ zakonodatelnogo_reguHrovaшya_lmejnyx_obektov/5865#_fш-ef1 (дата обращения: 28.03.2014).
