CC BY
531
DOI: 10.24411/2072-4098-2018-14002 Проблемы установления зон охраны объектов культурного наследия и пути их решения
Л.В. Аверина старший юрист АО «Адвокатское бюро «РБЛ», GRATA International, старший преподаватель кафедры стоимостного инжиниринга и технической экспертизы зданий и сооружений Самарского государственного архитектурно-строительного университета, аспирант Самарского государственного экономического университета, стипендиат Президента Российской Федерации (г. Самара) И.С. Мямина магистрант направления подготовки «Государственное и муниципальное управление» Самарского государственного экономического университета (г. Самара)
Людмила Владимировна Аверина, [email protected]
Достаточное внимание к вопросам использования земель, находящихся под объектами культурного наследия (далее также -ОКН) и в их непосредственной близости, уделяется сравнительно недавно, когда стало очевидным несовершенство правовых и экономических механизмов их защиты.
В настоящее время одним из способов комплексной защиты ОКН на определенной территории является установление территории ОКН, зон охраны, режимов использования земель, градостроительных регламентов в таких зонах, а также надлежащее внесение сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН), документы территориального планирования и градостроительного зонирования.
Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее -Закон № 73-Ф3) устанавливает необходимость установления зон охраны ОКН для обеспечения их сохранности в исторической среде. Однако в Законе № 73-Ф3 не дается определение этого понятия.
Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) относит зоны охраны ОКН к зо-
нам с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ). Так, согласно статье 1 Градостроительного кодекса к ЗОУИТ относятся «охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ».
Приведенное определение представляет собой перечисление подпадающих под обозначение объектов. Такой подход представляется не совсем корректным, поскольку основным логическим видом дефиниций, используемых в праве, является определение через род и видовые отличия (см. [3]). Вместе с тем посредством анализа правовых норм можно выявить юридические признаки рассматриваемых зон.
Во-первых, они устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Зоны охраны ОКН устанавливаются на основании требований статьи 34 Закона № 73-ФЗ. К ним относятся охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зона охраняемого природного ландшафта.
Указанная трехзвенная система проектирования зон охраны заимствована из Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 24 января 1986 года № 33 (далее - Инструкция № 33), в которой уже предлагалась система проектирования таких зон охраны, как охранная, регулирования застройки и охраняемого ландшафта. Эта Инструкция действует и в настоящее время в части, не противоречащей Закону № 73-ФЗ.
Во-вторых, зоны охраны имеют границы, прохождение которых определяется в соответствии с существующим законодательством. До 1 января 2017 года они подлежали внесению в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН), а в настоящее время - в ЕГРН.
Состав зон охраны и их режим разрабатываются в проекте зон охраны, порядок разработки и утверждения которого впервые определен постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее -Постановление № 315).
В настоящее время действует Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 (далее - Постановление № 972). Его принятие связано со вступлением в силу Федерального закона от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ (далее - Закон № 315-ФЗ), которым были внесены серьезные изменения в Закон № 73-ФЗ (см. [7]).
Следует отметить, что принципы установления зон охраны как в утратившем силу Постановлении № 31 5, так и в действующем Постановлении № 972 продолжают преимущественно нести в себе элементы Инструкции № 33, то есть имеют инерцион-
ный характер.
Таким образом, к возможным причинам существующего подхода к законодательному закреплению дефиниции ЗОУИТ и зон охраны ОКН следует отнести ориентацию законодателя на вопросы управления объектом культурного наследия как объектом капитального строительства, при этом вопрос управления прилегающими территориями «выпал» из правового поля зрения.
В результате вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2016 года № 95-ФЗ [9] в Закон № 73-ФЗ введена статья 34.1 «Защитные зоны объектов культурного наследия», в которой установлены их нормативные размеры. Защитные зоны устанавливаются временно - до разработки и утверждения проектов зон охраны, то есть призваны решать проблему освоения территорий, прилегающих к ОКН. Однако в той же статье указано, что защитные зоны не устанавливаются для объектов археологического наследия.
Позиция Министерства культуры Российской Федерации сводится к тому, что для подобных объектов зоны охраны не нужны. Эта позиция подтверждается в письмах Министерства от 29 декабря 2014 года № 3726-12-06 и от 29 июня 2015 года № 2736-12-06 об отказе в согласовании проекта зон охраны на памятник археологии (указанные письма анализируются в статье [11]). Однако ни в Законе № 73-ФЗ, ни в Постановлении № 972 прямо не сказано, что для объектов археологического наследия не устанавливаются зоны охраны.
Необходимо отметить, что требование об установлении зон охраны к выявленному ОКН не предъявляется. Следовательно, до внесения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия сведений о подобном объекте он слабо защищен от негативного влияния в результате нового хозяйственного освоения прилегающих земельных участков и активной градостроительной деятельности (подробнее см. [11]).
В-третьих, зоны охраны ОКН, как большинство ЗОУИТ, не входят в границы объек-
та, требующего охраны. Зоны охраны ОКН устанавливаются на территории, сопряженной с ними, то есть вокруг них. В свою очередь, территория, которая непосредственно занята ОКН и связанная с ним исторически и функционально, а также являющаяся его неотъемлемой частью, именуется территорией объекта культурного наследия.
Следует обратить внимание на то, что территория ОКН не относится к ЗОУИТ - на это нет указаний ни в Градостроительном кодексе, ни в Земельном кодексе Российской Федерации (далее - ЗК РФ), ни в Законе № 73-ФЗ, ни в Постановлении № 972.
Кроме того, территория ОКН имеет самостоятельный правовой режим, включающий определенные правомочия по использованию земель и его ограничения. В силу неконкретности федеральных нормативных актов, регулирующих систему охранного зонирования памятников истории и культуры, проектировщикам приходится самостоятельно толковать содержащиеся в этих актах правовые нормы, что впоследствии приводит к отсутствию единой методики проектирования.
В-четвертых, зоны охраны ОКН накладывают правовые ограничения на использование объектов недвижимости. Проект определяет режим использования соответствующих земель и градостроительные регламенты таких территорий. Рассмотрим это положение детально.
Под правовым режимом земель понимается совокупность правовых норм, определяющих сущность и состав элементов этого понятия:
• право собственности на землю;
• право на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков;
• управление в сфере охраны и использования земель;
• меры юридической ответственности за земельные правонарушения.
Согласно статье 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответ-
ствии с зонированием территорий.
Статьей 5 Закона № 73-ФЗ установлено, что земельные участки в границах территорий ОКН относятся к землям историко-культурного назначения. В свою очередь, земли историко-культурного назначения относятся к категории земель особо охраняемых территорий и объектов.
Необходимо обратить внимание на содержание пункта 4 статьи 99 ЗК РФ. Им закреплены разные правовые режимы территорий, с которыми связаны ОКН, в зависимости от расположения. Во-первых, в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Во-вторых, использование земельных участков, которые не отнесены к землям историко-культурного назначения и расположены в зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки с учетом требований ОКН (см. [13]).
Следует обратить внимание и на статью 5 Закона № 73-Ф3, в которой дается широкое определение землям историко-культурного назначения, без разграничения территорий, находящихся в пределах земель населенных пунктов и за их пределами.
Таким образом, ЗК РФ и Закон № 73-ФЗ, закрепляя правовую связь между ОКН и территорией, на которой он расположен, по-разному определяют содержание понятия «земли историко-культурного назначения», что усложняет правовое регулирование этого вопроса (см. [14]).
Если вид разрешенного использования предусматривается зонированием территорий, то следует руководствоваться статьей 36 Градостроительного кодекса, согласно которой градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков равно, как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и эксплуатации объектов капитального строительства. Действие
градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий ОКН (см. [1]). Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся ОКН, но расположенные в границах зон их охраны, используются согласно градостроительным регламентам, установленным с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
В пунктах 9, 10 и 11 Положения о зонах охраны ОКН, утвержденного Постановлением № 972, содержится ряд норм, устанавливающих общие требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого природного ландшафта соответственно. Следует отметить, что дифференциация общих требований в зависимости от вида зон охраны условна и не в полной мере отражает принципы и задачи сохранения исторического градостроительного окружения ОКН (см. [15]).
Чтобы зоны охраны начали выполнять свою функцию, необходимо сведения об утвержденных границах зон охраны, режимах использования земель и градостроительных регламентах включить в документы градостроительного зонирования.
В статье 30 Градостроительного кодекса указано, что в обязательном порядке на карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) либо на отдельных картах должны быть отражены зоны охраны и территории ОКН. Отсутствие в ПЗЗ подобных сведений может привести к тому, что зоны охраны фактически могут не учитываться в документации по планировке территории, поскольку в такую документацию включается градостроительный регламент, который установлен в ПЗЗ. Следовательно, в таких обстоятельствах предусмотренные градостроительными регламентами ограничения также могут не учитываться при проектировании объектов капитального строительства на земельных участках, на-
ходящихся в границах зон охраны, а также при планировке и межевании территорий (см. [16]).
Однако следует отметить, что необходимость внесения сведений о зонах охраны ОКН и градостроительных регламентах в ПЗЗ обусловливает появление некоторых проблем. Например, если включать в текстовую часть ПЗЗ градостроительные регламенты для всех зон охраны, расположенных на территории муниципального образования, то для каждой из них необходимо принятие соответствующего муниципального правового акта. В итоге ПЗЗ могут быть так усложнены, что градостроительная деятельность будет заблокирована.
Кроме того, зависимость процедуры установления зон охраны от категории историко-культурной ценности ОКН приводит к сложной схеме наслоений и дифференциации ограничений, что осложняет определение правового режима расположенных в зонах охраны земельных участков.
С учетом изложенного считаем необходимым законодательно закрепить определение ЗОУИТ. Оно могло бы иметь следующую формулировку: ЗОУИТ - территория, устанавливаемая в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях обеспечения охраны объекта, требующего охраны, и (или) защиты населения от его воздействия, имеющая границы, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и накладывающая ограничения использования объектов недвижимости в ее границах.
Также считаем необходимым законодательно закрепить определение зоны охраны объекта культурного наследия. Зону охраны ОКН можно определить как территорию, устанавливаемую в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и их среды, имеющую границы, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, накладывающую ограничения на использование объектов недвижимости в таких границах и не вхо-
дящую в границы территории объекта культурного наследия.
Следующий аспект правового регулирования зон охраны ОКН связан с их отнесением к объектам землеустройства до вступления в силу Закона № 315-ФЗ. Для формирования зон охраны ОКН и последующего внесения сведений о них в ГКН необходимо было выполнить комплекс работ, предусматривающий следующие этапы:
1) разработка проекта зон охраны ОКН в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации;
2) проведение историко-культурной экспертизы проекта;
3) утверждение границы зон охраны ОКН уполномоченным органом;
4) проведение землеустроительных работ, включая сбор необходимых документов;
5) составление карты (плана) объекта землеустройства в формате электронного документа с использованием утвержденной XML-схемы;
6) формирование землеустроительного дела, один экземпляр которого передавался на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства;
7) предоставление уполномоченным органом сведений о зонах охраны ОКН в орган, осуществляющий государственный кадастровый учет и ведение ГКН - Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (далее также - Росреестр).
Согласно пункту 4 постановления Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2014 года № 71 (далее - Постановление № 71) (утратило силу с 1 января 2017 года) уполномоченный орган должен был направлять в орган кадастрового учета документ, который воспроизводил сведения, содержащиеся в решении об установлении таких зон. Обязательным приложением к этому документу была карта (план) объекта землеустройства. Кроме того, уполномоченному органу давался срок для
направления документов в орган кадастрового учета - шесть месяцев с даты вступления в силу решения об утверждении зон охраны. Такой срок был обусловлен необходимостью подготовки карты (плана) объекта землеустройства. Таким образом, процесс внесения сведений в ГКН о зонах охраны ОКН являлся длительным и трудоемким. Министерство культуры Российской Федерации неоднократно инициировало обсуждение вопроса об упрощении процедуры.
22 января 2015 года вступил в силу Закон № 315-ФЗ. Проектом этого закона предусматривалось внесение изменений в федеральные законы, регулирующие правоотношения в сфере учета и регистрации прав на недвижимое имущество. В соответствии с ним понятие объекта землеустройства, данное в статье 1 Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве», подверглось корректировке, в результате чего зоны охраны ОКН исключены из их числа. Соответственно, землеустроительная документация в отношении таких зон не составляется. В то же время в Постановлении № 315 было сохранено требование предоставлять сведения о наличии зон охраны ОКН в установленном порядке в орган кадастрового учета.
Только в редакции Федерального закона № 221-ФЗ от 30 декабря 2015 года [19] было закреплено, что для внесения в ГКН сведений о зонах охраны ОКН нет необходимости в подготовке карты (плана) объекта землеустройства. Таким образом, процедура внесения сведений о таких зонах в ГКН почти год была заблокирована. Согласно вступившему в силу с 1 января 2017 года постановлению Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 1532 обязательным приложением к документам в части утверждения (изменения) границ зон охраны ОКН является подготовленное в электронной форме текстовое и графическое описание местоположения границ зон, перечень координат характерных точек их границ (см. [20]).
Как уже было указано, Законом № 315-ФЗ было введено понятие «территория ОКН». Сведения о границах территории ОКН, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории ОКН, учитываются в ГКН (ЕГРН). Но если исходить из понятия ГКН, применявшегося до 1 января 2017 года, и состава ЕГРН, определенного в статье 7 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон № 218-ФЗ), то можно сделать вывод о том, что территория ОКН не является ни территориальной зоной, ни ЗОУИТ.
Кроме того, границы территории ОКН могут не совпадать с границами существующих земельных участков, а границы зон охраны ОКН могут также не совпадать с границами территориальных зон. Пересечение границ территорий и зон охраны ОКН с границами земельных участков может привести к неэффективному использованию земельных участков либо их частей. В связи с этим территория ОКН также не относится к объектам землеустройства.
ОКН подлежат государственной охране, которая включает комплекс мероприятий, одним из которых является разработка, согласование и утверждение проектов зон охраны ОКН.
Как мы уже отмечали, необходимый состав зон охраны определяется проектом, порядок разработки которого установлен Постановлением № 972. Он представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, которая содержит следующее:
1) описание границ проектируемых зон и границ территорий ОКН.
Границы зон охраны ОКН - это линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность объекта в его исторической среде. Обозначение указанных линий должно позволять однознач-
но определить границы зон охраны;
2) проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах таких зон.
Нормами пунктов 9, 10 и 11 Постановления № 972 закреплены требования, с учетом которых устанавливаются режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зоны охраны. Они вытекают из понятий охранной зоны, зоны регулирования застройки, зоны охраняемого природного ландшафта. Однако эти институты правового регулирования (режимы использования земель и градостроительные регламенты) являются взаимоисключающими и не могут применяться вместе.
Подтверждением этой позиции служит содержание пункта 4 статьи 99 ЗК РФ, нормой которого установлено, что в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в зонах охраны ОКН, определяется ПЗЗ, то есть посредством установления градостроительных регламентов.
ЗК РФ имеет больший юридический вес, чем федеральные законы и подзаконные акты. Кроме того, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью отношения в области государственной охраны ОКН регулируются земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности Российской Федерации.
Таким образом, формулировки пункта 3 статьи 34 закона № 73-ФЗ и пункта 6 Постановления № 972 отчасти некорректны -проект зон охраны в зависимости от расположения ОКН на землях определенных категорий может содержать либо проекты режимов использования земель, либо проекты требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны.
Изменение зон охраны ОКН, в том числе
их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов, осуществляется посредством разработки нового проекта зон охраны (за исключением случаев исправления технической ошибки).
Следует отметить, что грамотное составление материалов по обоснованию проекта позволит предотвратить негативные воздействия в отношении ОКН и экономические потери правообладателей земельных участков в радиусе влияния устанавливаемых зон. Кроме того, границы территорий и зон охраны ОКН должны определяться с учетом исторически сформировавшихся границ и современного земельного отвода, сведения о которых содержались в ГКН и перенесены в ЕГРН. В связи с этим ЕГРН может выступать в качестве доказательной базы, используемой для легитимного обоснования установления территории и зон охраны ОКН.
Ранее в приказе Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года № 42 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости» (утратил силу с 1 января 2017 года) содержалось подробное описание структуры записи о ЗОУИТ в реестре объектов недвижимости. В настоящее время действует приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 декабря 2015 года № 943 [23].
Если провести сравнительный анализ приказов Министерства экономического развития Российской Федерации № 42 и № 943, то можно заключить, что требования к записи в реестре о ЗОУИТ и зоне охраны ОКН в частности претерпели незначительные изменения. Это связано с необходимостью вносить сведения о реестровом номере (ранее применялся учетный номер), приводить перечень кадастровых номеров земельных участков, входящих в зону, указывать наименование органа, принявшего решение о ее установлении.
Согласно статье 32 Закона № 21 8-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках меж-
ведомственного электронного взаимодействия обязаны направлять в орган регистрации прав документы для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия ими решений об установлении, изменении или о прекращении существования ЗОУИТ. Причем обязательным приложением к направляемым документам являются подготовленные в электронной форме текстовое и графическое описания местоположения границ ЗОУИТ, перечень координат характерных точек их границ.
Как мы уже отмечали, ранее обязательным приложением являлась карта (план) объекта землеустройства с описанием местоположения границ зон. Законом № 315-ФЗ зоны охраны ОКН были исключены из объектов землеустройства. Однако действовавший тогда порядок информационного взаимодействия при ведении ГКН предусматривал внесение в него сведений о зонах охраны ОКН на основании карт (планов) объектов землеустройства, которые с момента вступления в силу Закона № 315-ФЗ не могли составляться в отношении таких зон.
Временный механизм реализации возникших проблем был предложен в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 июня 2015 года № Д23и-2957, в котором содержалось положение о необходимости руководствоваться содержанием пункта 22 Постановления № 71 в отношении зон охраны. Согласно этому письму до размещения на официальном сайте Росреестра схем, используемых для формирования документов в формате XML, необходимо было представить в соответствующий филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» электронные образы бумажных документов (решение об установлении ЗОУИТ и описание местоположения границ ЗОУИТ), подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью. Стоит обратить внимание на то, что в рассматриваемом письме не указано, какой документ мог служить в качестве описания местоположения границ ЗОУИТ и, соответственно, с какого
документа необходимо было готовить электронный образ (подробнее см. [25]).
Исходя из необходимости внесения сведений о зонах охраны ОКН в ГКН стала допускаться возможность их внесения на основании карты (плана). Эта позиция была официально подтверждена лишь в 2016 году в письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 9 марта 2016 года № 19-исх/02901-СМ/16. Его подготовка обусловлена необходимостью разъяснения порядка внесения в ГКН сведений о ЗОУИТ в связи с вступлением в силу с 1 января 2016 года Федерального закона от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ [27]. Согласно статье 2 этого закона ЗОУИТ исключены из объектов землеустройства. При этом законодательством Российской Федерации также не были предусмотрены разработка и утверждение формы документа, содержащего сведения о границах зон (подробнее см. [28]).
В целях недопущения приостановки работ по внесению сведений о ЗОУИТ в ГКН до утверждения законодательством формы документа (в том числе соответствующей XML-схемы) было установлено использовать в качестве документа, содержащего в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы зоны и иные ее характеристики и направляемого в орган кадастрового учета, карту (план) объекта землеустройства (в том числе соответствующую XML-схему). Осуществлять заполнение такой карты (плана) необходимо было по аналогии с заполнением карты (плана), составленной в отношении объекта землеустройства, за исключением указания сведений о сдаче документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 15 сентября 2016 года № П/465 внесены изменения в приказ этой службы от 1 августа 2014 года № П/369 «О реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недви-
жимости в электронном виде». Изменения касались утверждения XML-схем, используемых для формирования XML-документов при осуществлении информационного взаимодействия, связанного с внесением в ГКН, а с 1 января 2017 года - в ЕГРН сведений о ЗОУИТ и зонах охраны ОКН в частности (см. [30]).
Вследствие указанного факта необходимо обратить внимание на особенности предоставления сведений из ЕГРН.
Ранее сведения из ГКН о ЗОУИТ можно было опосредованно получить из кадастровой выписки, кадастрового паспорта объекта недвижимости либо кадастрового плана территории. В настоящее время содержащиеся в ЕГРН сведения предоставляются в форме электронного документа или на бумажном носителе в виде копии документа, на основании которого сведения внесены в ЕГРН либо выписки из ЕГРН. Также стоит отметить, что общедоступным информационным ресурсом является публичная кадастровая карта, которая позволяет получить справочную информацию о зонах и ограничениях, наложенных на земельные участки.
Следующий аспект, требующий детального рассмотрения, - государственная регистрация ограничений (обременений) прав на землю в связи с установлением зон охраны ОКН.
Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным ЗК РФ и федеральными законами. Такими ограничениями прав могут являться особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных зонах, а также особые условия охраны окружающей среды, в том числе памятников истории и культуры. Они устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда. При этом необходимо отметить, что ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. Однако правоприменительная
практика игнорирует указанную норму статьи 56 ЗК РФ.
Так, в письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 1 8 декабря 201 4 года № 14-17484/14 «О рассмотрении обращения» отмечено, что государственная регистрация ограничений (обременений) прав на землю в связи с установлением ЗОУ-ИТ действующими федеральными законами не предусмотрена. Несмотря на то, что указанное письмо датируется 2014 годом, это положение справедливо для зон охраны ОКН и в настоящее время, поскольку в Федеральном законе от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (до 1 января 2017 года), Законе № 218-ФЗ, Законе № 73-ФЗ и подзаконных актах не установлены случаи и порядок государственной регистрации ограничений прав на земельные участки в связи с установлением ЗОУИТ и зон охраны ОКН в частности (подробнее см. [25]).
Следует отметить, что ранее в пункте 18 Постановления № 315 указывалось, что ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающие на основании решения об установлении зон охраны ОКН, подлежат государственной регистрации. Однако это постановление является подзаконным актом, поэтому осуществлять государственную регистрацию ограничений прав на его основании являлось неправомерным.
В настоящее время в целях внесения сведений в ЕГРН, поступивших в порядке межведомственного информационного взаимодействия в связи с принятием органом государственной власти или органом местного самоуправления решений (актов) об установлении, изменении или о прекращении существования ЗОУИТ, орган регистрации прав определяет перечень земельных участков, ограничения в использовании которых установлены или изменены в связи с установлением или изменением границ ЗОУИТ, а также местоположение границ
частей земельных участков, если зона пересекает границы земельного участка.
Кроме того, государственный кадастровый учет образованной в связи с установлением ЗОУИТ части земельного участка осуществляется без соответствующего заявления одновременно с внесением в ЕГРН сведений о такой зоне.
Можно сделать вывод о том, что государственная регистрация ограничений (обре-менений) прав на земельные участки, расположенные в границах зоны охраны ОКН, не осуществляется, несмотря на требование статьи 56 ЗК РФ. Однако в ЕГРН (в ГКН до 1 января 2017 года) вносятся сведения о том, что земельный участок полностью или частично расположен в границах ЗОУИТ, включая ограничения по его использованию. При этом следует заметить, что формулировки «государственная регистрация ограничений (обременений) прав на земельные участки» и «внесение сведений об ограничениях по использованию земельных участков» имеют различную правовую природу.
Содержание ограничений прав на землю в земельном законодательстве не раскрывается. Однако в доктрине земельного права под ограничениями прав на землю понимаются запреты на осуществление определенных видов деятельности и требования о воздержании от совершения связанных с использованием земли действий, и они не применяются в отношении других земельных участков, имеющих аналогичное целевое назначение и вид разрешенного использования, то есть правовой режим.
В связи с этим государственная регистрация ограничений (обременений) прав на земельные участки в связи с установлением зон охраны ОКН, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах таких зон является необходимым условием обеспечения прав на землю (см. [13]).
Следует признать, что, в частности, органам исполнительной власти Самарской области и органам местного самоуправле-
ния городского округа Самара необходимо главным образом самостоятельно создавать экономические условия сохранения и использования ОКН. Например, в странах Европы историческая застройка выступает не в качестве обременения для бюджета и строительства, а в качестве источника развития территорий. Историко-культурное наследие рассматривается как один из гра-доформирующих факторов, влияющих на повышение градостроительной привлекательности территорий, увеличение стоимости на землю. В связи с этим в городском округе Самара одним из приоритетных направлений является формирование системы туристических зон города с включением историко-культурного наследия в качестве объектов показа и посещения.
При включении земельных участков в состав ЗОУИТ правообладатели сталкиваются с принудительным ограничением прав на размещение определенных объектов и ведение некоторых видов деятельности. Закреплен только один способ защиты нарушенных прав - возмещение убытков. Согласно статье 57 ЗК РФ возмещение убытков осуществляется за счет соответствующих бюджетов.
Порядок возмещения убытков правообладателям земельных участков, причиненных ограничением их прав, установлен в постановлении Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 года № 262 [33]. Общим принципом такого порядка является то, что при расчете размера убытков учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и стоимостью с их учетом, убытки, которые правообладатели земельного участка несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав. Однако размер убытков должен рассчитываться в соответствии с методическими рекомендациями, к разработке которых даже еще не приступали. Спор относительно размера убытков явля-
ется основанием для подачи искового заявления об их возмещении, однако общий подход к разрешению подобных споров не выработан.
Поскольку компенсация правообладателям земельных участков при установлении ЗОУИТ законодательством Российской Федерации не предусмотрена, введение ограничений на использование земельного участка может быть компенсировано правообладателю участка, например, снижением земельного налога (см. [8]). В то же время в Налоговом кодексе Российской Федерации не указаны льготные ставки земельного налога в отношении земельных участков, занятых ОКН и находящихся в границах их зон охраны. Исключением являются земельные участки, занятые особо ценными ОКН, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками.
Исходя из изложенного полагаем, что снижение земельного налога возможно посредством изменения кадастровой стоимости земельного участка в границах зоны охраны ОКН, однако оценка ограничений по использованию земельных участков является одним из наименее исследованных вопросов при кадастровой оценке земель (см. [25]). Следует отметить, что при определении кадастровой стоимости необходимо учитывать площадь земельного участка с ограничениями по использованию и, соответственно, содержание ограничений, зависящее от вида зоны охраны. В этом случае коэффициенты снижения стоимости земельного участка желательно определять исходя из сопоставления видов деятельности согласно виду разрешенного использования и видов деятельности, разрешенных устанавливаемыми ограничениями.
Динамика изменений в оценочном законодательстве говорит о злободневности проблемы установления ценообразующих факторов при проведении кадастровой оценки, а именно учета ограничений (об-ременений) (см. [33]). Согласно пункту 10
Федерального стандарта оценки № 4 кадастровая оценка проводится с учетом ограничений(обременений) объекта недвижимости, которые установлены в публично-правовых интересах в отношении объекта недвижимости, связанных в том числе с государственной охраной ОКН. Это требование установлено в связи с выходом приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 июня 201 5 года № 388.
Кроме того, в пункте 3.5 приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 226 «Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке» содержится требование о необходимости учета максимально полных сведений, полученных с привлечением уполномоченного органа, в том числе об ограничениях в использовании объектов недвижимости, необходимых для определения кадастровой стоимости. В приложении № 3 к этому приказу приведен примерный перечень ценоо-бразующих факторов, в который включены и обременения (ограничения) земельного участка.
Необходимо отметить, что в настоящее время предпринимаются шаги для решения проблем в сфере государственной охраны ОКН, связанных с землепользованием и градостроительной деятельностью. Так, разрабатывается законопроект, регламентирующий общие правила установления ЗОУИТ, уточнение их режимов, установление видов и параметров строительства применительно к схожим ЗОУИТ. На стадии рассмотрения находится законопроект, предлагающий запретить капитальное строительство на месте утраченных ОКН, за исключением случаев их воссоздания. На таких участках предлагается разрешить только благоустройство.
Подводя итог, отметим, что реальную экономическую оценку необходимости установления зон охраны ОКН способен дать только развитый рынок, который сможет заявить о востребованности культурного
наследия как особого ресурса для экономического развития территории, городской инфраструктуры, туризма, социальных и образовательных программ. В связи с этим можно заключить, что ЕГРН - важный инструмент для подтверждения установления зон охраны ОКН, поскольку режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах таких зон влекут экономические последствия для всех участников земельного рынка. Вместе с тем сегодня законодательно не урегулированы вопросы, касающиеся процедуры установления зон охраны ОКН, понятийный аппарат в этой части требует доработки.
Кроме того, необходимо закрепить на уровне федерального законодательства определение зоны охраны объекта культурного наследия (в статье предложена дефиниция, разработанная авторами).
Следует особо отметить необходимость разработки новой инструкции взамен Инструкции № 33, многие положения которой в настоящее время неактуальны. По нашему мнению, возможен и иной путь решения этой проблемы - внесение поправок в Постановление № 972, которые подробно и однозначно регламентировали бы процедуру установления зон охраны ОКН.
Полагаем, что предложенные поправки могли бы устранить ряд рассмотренных проблем, связанных с установлением зон охраны ОКН.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации : Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ : в редакции Федерального закона от 10 августа 2017 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ : в редакции Федерального закона от 7 марта 2017 года. Доступ из справочной правовой системы
«КонсультантПлюс».
3. Сеньковская К. Э, Быкова Е. Н. Кадастровая стоимость земель садоводческих огороднических и дачных некоммерческих объединений с учетом зон с особыми условиями использования территорий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 11 (182).
4. Мямина И. С., Аверина Л. В. Проблемы правового регулирования зон охраны объектов культурного наследия в г.о. Самара на примере судебной практики // Российская наука: актуальные исследования и разработки : сборник научных статей III Всероссийской заочной научно-практической конференции (17 марта 2017 года) : в 2 ч. Самара : Издательство Самарского государственного экономического университета, 2017.
5. Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации : постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» : Федеральный закон от 22 октября 2014 года № 315-Ф3 : в редакции Федерального закона от 3 июля 2016 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Об утверждении Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР : приказ Министерства культуры СССР от 24 января 1986 года № 33. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации и статью 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» : Федеральный закон от 5 апреля 2016 года № 95-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Артамонов С. Г. Зоны охраны объектов культурного наследия в современном законодательстве (часть 1) // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. 2014. № 2.
11. Берлизов М. П. К вопросу о зонах охраны объектов археологического наследия народов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2016. № 6.
12. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Васильева Д. И., Аверина Л. В. Проблемы регламентации правового статуса и охраны земель с особым правовым режимом использования // Региональное развитие. 2014. № 3-4.
14. Антропов Д. В. Особенности землепользования в зонах с особыми условиями использования территорий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 11.
15. Долгов А. В., Бердюгина Ю. М. К вопросу о территориях, связанных с объектами культурного наследия // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. 2013. № 3.
16. Черненков А. А. Правовой режим зон охраны объектов культурного наследия // Управление развитием территории. 2010. № 4.
17. Об утверждении Правил направле-
ния органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требований к формату таких документов в электронной форме : постановление Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2014 года № 71. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. О землеустройстве : Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ : в редакции Федерального закона от 13 июля 2015 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
19. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007годап № 221-ФЗ : в редакции Федерального закона от 30 декабря 2015 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
20. Об утверждении Правил предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с частями 1, 3-13, 15 статьи 32 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» : постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 1532. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
21. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 1 3 июля 2015 года № 218-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
22. Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года № 42. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
23. Об установлении порядка ведения Единого государственного реестра недви-
жимости, формы специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, состава сведений, включаемых в специальную регистрационную надпись на документе, выражающем содержание сделки, и требований к ее заполнению, а также требований к формату специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, в электронной форме, порядка изменения в Едином государственном реестре недвижимости сведений о местоположении границ земельного участка при исправлении реестровой ошибки : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 декабря 2015 года № 943. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
24. О внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о зонах охраны объектов культурного наследия : письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 июня 2015 года № Д23и-2957. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
25. Аверина Л. В., Мямина И. С. Особенности правового режима создания музейно-археологического комплекса по ранней истории Самары // Управленческое консультирование. 2016. № 8 (92).
26. О направлении позиции : письмо Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 9 марта 2016 года № 19-исх/02901-СМ/16. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
27. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
28. Никифоров А. А. Зоны охраны объектов культурного наследия -правовой инструмент сохранения исторической среды памятника истории и культуры // Культура: управление, экономика, право. 2014. № 3.
29. О внесении изменений в приказ Фе-
деральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 01.08.2014 № П/369 «О реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости в электронном виде» : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 15 сентября 2016 года № П/465. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
30. Мямина И. С., Аверина Л. В. Особенности использования земельных участков для популяризации объектов культурного наследия // Наука XXI века: актуальные направления развития : сборник научных статей III Международной заочной научно-практической конференции (25 апреля 2016 года) : в 2 ч. Самара : Издательство Самарского государственного экономического университета, 2016. Ч. 2. Вып. 1.
31. О рассмотрении обращения : письмо Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 1 8 декабря 2014 года № 14-17484/14. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
32. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1 997 года № 122-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
33. Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков,
землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц : постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 года № 262 : в редакции постановления от 31 марта 2015 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
34. Об утверждении Федерального стандарта оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО № 4)» : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 октября 2010 года № 508. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
35. О внесении изменений в Федеральный стандарт оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО № 4)» : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 июня 2015 года № 388. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
36. Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 201 7 года № 226. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
