CC BY
16DOI 10.47643/1815-1337_2023_9_272 УДК 346.9
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ РЕЕСТРА НЕДОБРОСОВЕСТНЫХ ПОСТАВЩИКОВ (ПОДРЯДЧИКОВ, ИСПОЛНИТЕЛЕЙ) В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ ЗАКУПОК Problems of determining the legal nature of the register of unscrupulous suppliers (contractors, performers) in the legislation on the contract procurement system
ЛАВРОВ Юрий Борисович,
кандидат юридических наук,
частное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования Университет «Кластер», ректор. 644007, Россия, г. Омск, ул. Фрунзе, д. 80, оф. 953. E-mail: y.b.lavrov@gmail.com;
ЧЕКУРДА Евгений Андреевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры частного права,
частное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования Университет «Кластер». 644007, Россия, г. Омск, ул. Фрунзе, д. 80, оф. 953. E-mail: che-evgen@yandex.ru;
Lavrov Yuri Borisovich,
candidate of legal sciences, private educational institution of additional professional education «Cluster» University, rector. 644007, Omsk, st. Frunze, 80, office 953. E-mail: y.b.lavrov@gmail.com;
Chekurda Evgeniy Andreevich,
Candidate of Legal Sciences, private educational institution of additional professional education «Cluster» University, associate professor of the department of private law. 644007, Omsk, st. Frunze, 80, office 953. E-mail: che-evgen@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье авторы рассматривают теоретические и практические проблемы реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в контрактной системе закупок. Отмечается особая правовая природа указанной санкции, характеризуемая соотношением публично- и частноправовых начал в ней.
Abstract: in the article, the authors consider the theoretical and practical problems of the register of unscrupulous suppliers (contractors, performers) in the contract procurement system. The special legal nature of this sanction is noted, characterized by the relationship between public and private law principles in it.
Ключевые слова: контрактная система закупок, частное право, гражданская правосубъектность, контракт, реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Keywords: contract procurement system, private law, contract, register of unscrupulous suppliers (contractors, performers).
Для цитирования: Лавров Ю.Б., Чекурда Е.А. Проблемы определения правовой природы реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в законодательстве о контрактной системе закупок // Право и государство: теория и практика. 2023. № 9(225). С. 272-274. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_272.
For citation: Lavrov Yu.B., Chekurda E.A. Problems of determining the legal nature of the register of unscrupulous suppliers (contractors, performers) in the legislation on the contract procurement system // Law and state: theory and practice. 2023. No. 9(225). pp. 272-274. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_272.
Статья поступила в редакцию: 10.07.2023
Современному этапу развития экономики Российской Федерации характерна тенденция, связанная со значительным увеличением регулирующего воздействия государства на экономические отношения. Отмеченный подход, при котором государственные агенты становятся одними из ключевых игроков в экономике государства, детерминирован с одной стороны, крайним чрезмерно наступательным внешнеполитическим настроем ряда государств мирового сообщества в отношении нашей страны, с другой стороны, необходимостью наиболее динамичного выхода из экономического кризиса.
Закон о контрактной системе основан на системном подходе к правовому регулированию государственных и муниципальных закупок, но не лишен ряда недостатков. Так, Закон о контрактной системе имеет существенные юридико-технические упущения - сложные в восприятии формулировки, большое количество отсылочных и бланкетных норм. Ряд вопросов, имеющих стратегическое значение, отдан в сферу подзаконного нормативного правового регулирования, что делает обращение к нормам затруднительным. В юридической доктрине не раз поднимались проблемы законодательства о публичных закупках [1, 3, 4, 5, 6, 7, 12, 13]. В то же время, контрактная система закупок, несмотря на все недостатки ее регламентации и функционирования имеет тенденцию к сбалансированности частных и публичных интересов в сфере закупок, а также обеспечивает единство взаимодействия для заказчиков, участников закупок, органов контроля и иных участников контрактной системы на всей территории РФ.
В достижении целей законодательства о контрактной системе в сфере закупок важную роль играет юридическая ответственность за его нарушения. Так, юридическая санкция в виде включения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - РНП, реестр) в практике государственных и муниципальных закупок появилась еще в рамках Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [11]. С ря-
Частно-правовые (цивилистические) науки
дом изменений и особенностей, существует она и правовом поле Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [9] (далее - Закон о контрактной системе), а также Федерального закона от 18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках юридических лиц) [10]. В целях настоящей работы мы будем анализировать функционирование РНП в соответствии с Законом о контрактной системе, т.к. несмотря на схожесть санкции в обоих ключевых законодательных актах о публичных закупках, ведение РНП по Закону о закупках юридических лиц имеет свою специфику, как экономического, так и правового характера.
В соответствии с ч. 2 ст. 104 Закона о контрактной системе в РНП включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства, предусмотренные контрактами. Таким образом, РНП представляет собой определенного вида «черный список» лиц, нанесших урон общественным отношениям в сфере государственных и муниципальных закупок, сроком на два года. Кроме того, в современных условиях в РНП включаются сведения не только о самих лицах, но и о членах коллегиального исполнительного органа, единоличном исполнительном органе, учредителях и участниках юридического лица.
Исходя из этого, РНП по своим последствиям относится к категории весьма суровых юридических санкций, влекущих за собой временное ограничение доступа к рынку публичных закупок. Важен и тот факт, что проступок участника закупки способен закрыть такой рынок и для всех аффилированных организаций, совершенно не имеющих отношения к первоначальному поводу для рассмотрения вопроса о включении в РНП.
Несмотря на то, что наличие сведений об участнике закупки в РНП не относится к категории безусловных оснований к его отстранению от государственных и муниципальных закупок, практика показывает - такое требование устанавливается почти во всех случаях проведения закупок.
Вызывает вопрос правовая природа санкции в виде включения сведений о лице в РНП: с одной стороны, ее нельзя отнести к категории административно-правовых, т.к. включение в РНП не перечисляется среди прочих видов наказания в КоАП РФ, с другой же стороны, рассмотрение вопроса о включении в РНП осуществляется уполномоченным на то государственным (антимонопольным) органом в порядке, установленном в Постановлении Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» [8] (далее - Постановление № 1078).
Публичные закупки выступают не только составным элементом публичной финансовой деятельности, но и важнейшим условием ее осуществления. Государственный (муниципальный) контроль в сфере закупок, являясь прямым методом государственно-властного воздействия, обеспечен возможностью непосредственного применения мер принуждения, что предопределяет его ведущую роль среди средств обеспечения предупреждения, выявления и фиксации отклонений и ошибок в деятельности государственных заказчиков и их должностных лиц. Наличие должным образом организованного государственного (муниципального) контроля является необходимым условием эффективного функционирования системы государственных закупок. В этой связи система органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в сфере закупок, является разветвленной и затрагивает, в том числе, осуществление такого контроля в рамках рассмотрения вопроса о включении сведений о лице в РНП.
По ряду оснований, включение в РНП нельзя считать и санкцией гражданско-правового порядка. Юридическая ответственность -санкция, влекущая за собой определенные лишения имущественного или личного характера. Для публично-правовой ответственности свойственна карательная функция, а для частноправовой - восстановительная.
В юридической науке выделяют следующие черты, свойственные гражданско-правовой ответственности [2]:
1) имущественный характер - применение гражданско-правовой ответственности связано с возмещением убытков, взысканием причиненного вреда, уплатой неустоек;
2) ответственность по гражданскому праву представляет собой ответственность одного участника гражданско-правовых отношений перед другим, т.е. ответственность правонарушителя перед потерпевшим, но не перед обществом;
3) цель применения гражданско-правовой ответственности состоит в восстановлении имущественной сферы потерпевшей стороны. В этой связи границы такой ответственности обусловлены ее компенсаторным характером и заключаются в соответствии размера ответственности размеру причиненного вреда или убытков;
4) возможность применения гражданско-правовой ответственности не только к нарушителю, но и к другим лицам. В частности, она может быть применена к правопреемникам должника, а также к лицам, отвечающим солидарно и (или) субсидиарно с должником.
Таким образом, включение сведений о лице в РНП не соответствует указанным критериям и не может относиться к категории гражданско-правовой ответственности. При этом, рассматривая дела о включении сведений о лице в РНП, антимонопольный орган обращается к понятию добросовестности, закрепленному в п. 3 ст. 307 ГК РФ, которая гласит: «При установлении, исполнении обязательства и после его прекращения стороны обязаны действовать добросовестно, учитывая права и законные интересы друг друга, взаимно оказывая необходимое содействие для достижения цели обязательства, а также предоставляя друг другу необходимую информацию». Зачастую, именно эти факты, связанные с характером взаимодействия сторон правоотношений, ложатся в основу положительного или отрицательного решения по вопросу включения сведений о лице в РНП.
Вывод. Закон о контрактной системе стал первым нормативным правовым актом, создавшим многоуровневую и разветвленную систему контроля за государственными и муниципальными закупками, который осуществляется органами федерального, регионального и местного уровней. Наряду с традиционной гражданско-правовой ответственностью сторон контракта, появилось немалое количество составов админи-
стративных правонарушений и преступлений. Все это в совокупности указывает на стремление законодателя упорядочить данную сферу отношений и минимизировать коррупционные риски в ней. На наш взгляд, юридическая санкция в виде включения сведений о лице в РНП относится к категории особого рода публично-правовой ответственности, имеющей специальные основания и порядок реализации, но за действия, совершаемые лицом в частноправовой плоскости при участии в закупке и исполнении контракта.
Библиография:
1. Алгазин И.И., Лавров Ю.Б., Чекурда Е.А. Правовое регулирование использования электронных магазинов в сфере государственных и муниципальных закупок // Аграрное и земельное право. 2020. № 9 (189). С. 74-77.
2. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. 3-е изд. М.: Статут, 2001. Кн. 1.
3. Киселева А.М., Лавров Ю.Б. Организация и управление государственными закупками в системе здравоохранения омской области // Вестник Омского университета. Серия: Экономика. 2017. № 1 (57). С. 188-196.
4. Кожевников В.В., Лавров Ю.Б. О соразмерности мер административной ответственности общественному вреду, причиняемому нарушениями законодательства о публичных закупках // Вестник Омской юридической академии. 2017. Том 14. № 2. С. 77-81.
5. Лавров Ю.Б. Открытый конкурс на право заключения договора о проведении обязательного аудита бухгалтерской отчетности // Вестник Омской юридической академии. 2018. т. 15. № 2. С. 168-172.
6. Лавров Ю.Б. Проблемы применения национального режима при осуществлении закупок лекарственных препаратов для обеспечения публичных нужд // Медицинское право. 2018. № 3. с. 22-25.
7. Лавров Ю.Б., Миняева А.О. Реформа законодательства о закупках, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, в контексте проблемы систематизации нормативных правовых актов в сфере публичных закупок // Сибирское юридическое обозрение. 2020. Том 17. № 3. С. 320-327.
8. Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 12.07.2021. № 28 (часть I), ст. 5508.
9. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. № 80. 12.04.2013.
10. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Российская газета. № 159.
22.07.2011.
11. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. № 163. 28.07.2005.
12. Юрицин А.Е., Лавров Ю.Б. О некоторых проблемах реализации административной ответственности за нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок // Вестник Омской юридической академии. 2017. Т. 14. № 4. С. 105-108.
13. Юрицин А.Е., Лавров Ю.Б. Проблемы определения наименования места происхождения товара в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Вестник Омской юридической академии. 2015. № 1 (26). С. 20-24.
References:
1. Algazin I.I., Lavrov Yu.B., Chekurda E.A. Legal regulation of the use of electronic stores in the field of state and municipal procurement // Agrarian and land law. 2020. No. 9 (189). pp. 74-77.
2. Braginsky M.I., Vitryansky V.V. Contract law. General provisions. 3rd ed. M.: Statute, 2001. Book. 1.
3. Kiseleva A.M., Lavrov Yu.B. Organization and management of public procurement in the healthcare system of the Omsk region // Bulletin of Omsk University. Series: Economics. 2017. No. 1 (57). pp. 188-196.
4. Kozhevnikov V.V., Lavrov Yu.B. On the proportionality of administrative liability measures to public harm caused by violations of public procurement legislation // Bulletin of the Omsk Legal Academy. 2017. Volume 14. No. 2. P. 77-81.
5. Lavrov Yu.B. Open competition for the right to conclude an agreement on conducting a mandatory audit of financial statements // Bulletin of the Omsk Legal Academy. 2018. vol. 15. No. 2. pp. 168-172.
6. Lavrov Yu.B. Problems of applying the national regime when purchasing medicines to meet public needs // Medical Law. 2018. No. 3. p. 22-25.
7. Lavrov Yu.B., Minyaeva A.O. Reform of legislation on procurement carried out by certain types of legal entities, in the context of the problem of systematization of regulatory legal acts in the field of public procurement // Siberian Legal Review. 2020. Volume 17. No. 3. P. 320-327.
8. Decree of the Government of the Russian Federation of June 30, 2021 No. 1078 «On the procedure for maintaining a register of unscrupulous suppliers (contractors, performers), on introducing amendments to certain acts of the Government of the Russian Federation and declaring as invalid certain acts and certain provisions of certain acts of the Government of the Russian Federation» // Collection of legislation of the Russian Federation. 07/12/2021. No. 28 (part I), art. 5508.
9. Federal Law of 04/05/2013 No. 44-FZ «On the contract system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs» // Russian newspaper. No. 80. 04/12/2013.
10. Federal Law of July 18, 2011 No. 223-FZ «On the procurement of goods, works, services by certain types of legal entities» // Russian newspaper. No. 159.
07/22/2011.
11. Federal Law of July 21, 2005 No. 94-FZ «On placing orders for the supply of goods, performance of work, provision of services for state and municipal needs» // Russian newspaper. No. 163. 07/28/2005.
12. Yuritsin A.E., Lavrov Yu.B. On some problems of implementing administrative liability for violations of the legislation on the contract system in the field of procurement // Bulletin of the Omsk Legal Academy. 2017. T. 14. No. 4. P. 105-108.
13. Yuritsin A.E., Lavrov Yu.B. Problems of determining the appellation of origin of goods in the field of procurement to meet state and municipal needs // Bulletin of the Omsk Legal Academy. 2015. No. 1 (26). pp. 20-24.
