CC BY
8DOI 10.47643/1815-1337_2023_9_302 УДК 346.9
РЕЕСТР НЕДОБРОСОВЕСТНЫХ ПОСТАВЩИКОВ (ПОДРЯДЧИКОВ, ИСПОЛНИТЕЛЕЙ) И НАРУШЕНИЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ УЧАСТНИКОМ ЗАКУПКИ: ПРОБЛЕМЫ СОРАЗМЕРНОСТИ ЮРИДИЧЕСКОЙ САНКЦИИ Register of unscrupulous suppliers (contractors, performers) and violation of civil obligations by a procurement participant: problems of proportionality of legal sanctions
ЛАВРОВ Юрий Борисович,
кандидат юридических наук,
частное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования Университет «Кластер», ректор. 644007, Россия, г. Омск, ул. Фрунзе, д. 80, оф. 953. E-mail: y.b.lavrov@gmail.com;
ЧЕКУРДА Евгений Андреевич,
кандидат юридических наук, частное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования Университет «Кластер», доцент кафедры частного права. 644007, Россия, г. Омск, ул. Фрунзе, д. 80, оф. 953. E-mail: che-evgen@yandex.ru;
Lavrov Yuri Borisovich,
candidate of legal sciences, private educational institution of additional professional education «Cluster» University, rector. 644007, Omsk, st. Frunze, 80, office 953. E-mail: y.b.lavrov@gmail.com;
Chekurda Evgeniy Andreevich,
candidate of legal sciences, private educational institution of additional professional education «Cluster» University, associate professor of the department of private law. 644007, Omsk, st. Frunze, 80, office 953. E-mail: che-evgen@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье на основе анализа правовых норм и правоприменительной практики, авторы приходят к выводу о том, что антимонопольный орган обладает широкими дискреционными полномочиями при принятии решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). В работе подчеркивается существенное ограничение гражданской правосубъектности при включении сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Отмечается, что далеко не всегда включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является соразмерным допущенному нарушению порядка заключения и исполнения контракта.
Abstract: in the article, based on an analysis of legal norms and law enforcement practice, the authors come to the conclusion that the antimo-nopoly authority has broad discretionary powers when deciding to include unscrupulous suppliers (contractors, performers) in the register. The work emphasizes the significant limitation of civil legal personality when information about a person is included in the register of unscrupulous suppliers (contractors, performers). It is noted that the inclusion of information about a person in the register of unscrupulous suppliers (contractors, performers) is not always proportionate to the violation of the procedure for concluding and executing a contract.
Ключевые слова: контрактная система закупок, частное право, гражданская правосубъектность, контракт, реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Keywords: contract procurement system, private law, civil personality, contract, register of unscrupulous suppliers (contractors, performers).
Для цитирования: Лавров Ю.Б., Чекурда Е.А. Реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и нарушение гражданско-правовых обязательств участником закупки: проблемы соразмерности юридической санкции // Право и государство: теория и практика. 2023. № 9(225). С. 302-304. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_302.
For citation: Lavrov Yu.B., Chekurda E.A. Register of unscrupulous suppliers (contractors, performers) and violation of civil obligations by a procurement participant: problems of proportionality of legal sanctions // Law and state: theory and practice. 2023. No. 9(225). pp. 302-304. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_302.
Статья поступила в редакцию: 25.08.2023
Система публичных закупок приобретает все более возрастающее значение, так как органы государственной власти, органы местного самоуправления и другие заказчики, приобретая товары, работы и услуги надлежащего качества по оптимальной цене, имеют стремлением сделать обеспечение публичных нужд максимально эффективным. Кроме того, публичный заказ является своеобразным административным рычагом, с помощью которого государство воздействует на социальные и экономические процессы. Государственные и муниципальные закупки можно считать одной из сфер, в которых взаимодействуют государство и институты гражданского общества [4].
Эффективная реализация законодательства о контрактной системе закупок невозможна в отсутствие юридической ответственности за нарушение его норм. Юридическая санкция в виде включения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - РНП, реестр) в практике государственных и муниципальных закупок появилась в рамках Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [12] и, с рядом изменений и особенностей, существует и правовом поле Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [11] (далее - Закон о контрактной системе),
Частно-правовые (цивилистические) науки
Порядок рассмотрения вопроса о включении сведений о лице в РНП предполагает состязательность сторон данной процедуры и всецело регулируется Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» [8] (далее - Постановление № 1078), которое, среди прочего, закрепляет закрытый перечень оснований для отказа во включении лица в РНП. В частности, согласно п. 14 Постановления № 1078 орган контроля принимает решение об отказе во включении информации об участнике закупки (если основанием для направления обращения является уклонение участника закупки от заключения контракта) в реестр, если в результате проведения проверок выявлено хотя бы одно из следующих обстоятельств:
а) заказчиком нарушены установленные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок требования:
- к определению такого участника закупки лицом, с которым заключается контракт;
- к направлению такому участнику закупки проекта контракта, заключению контракта, признанию участника закупки уклонившимся от заключения контракта;
б) участником закупки в срок до признания его в соответствии с Законом о контрактной системе уклонившимся от заключения контракта осуществлены действия, свидетельствующие об отсутствии намерения уклониться от заключения контракта;
в) участником закупки не выполнены требования, предусмотренные Законом о контрактной системе для заключения контракта, вследствие обстоятельств непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, в том числе в связи с мобилизацией в Российской Федерации, введением политических или экономических санкций иностранными государствами, совершающими недружественные действия в отношении Российской Федерации, граждан Российской Федерации или российских юридических лиц (далее -санкции), и (или) введением иностранными государствами, государственными объединениями и (или) союзами и (или) государственными (межгосударственными) учреждениями иностранных государств или государственных объединений и (или) союзов мер ограничительного характера (далее - меры ограничительного характера). К таким обстоятельствам не относится невыполнение требований, предусмотренных Федеральным законом для заключения контракта, по причине введения санкций и (или) мер ограничительного характера в отношении заказчика.
Далее, исходя из п 15 Постановления № 1078 орган контроля принимает решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр в следующих случаях:
а) если при рассмотрении обращения, направленного в связи с расторжением контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, и при проведении проверок:
- выявлены нарушения заказчиком установленных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок требований к порядку принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта, направления его поставщику (подрядчику, исполнителю) и размещения в единой информационной системе;
- заказчиком не подтверждены факты существенного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
- поставщиком (подрядчиком, исполнителем) представлены информация и документы, подтверждающие:
- принятие им мер для надлежащего исполнения условий контракта;
- надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие обстоятельств непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, в том числе в связи с мобилизацией в Российской Федерации, введением санкций и (или) мер ограничительного характера. К таким обстоятельствам не относится отказ поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта по причине введения санкций и (или) мер ограничительного характера в отношении заказчика;
б) если при рассмотрении обращения, направленного в связи с расторжением контракта в случае одностороннего отказа поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта, и при проведении проверок заказчиком не представлены информация и документы, подтверждающие отсутствие оснований для одностороннего отказа поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта.
На нормативном уровне не разрешен вопрос об установлении органом контроля вины лица, в отношении которого рассматривается дело о включении в РНП. Судебная практика показывает различные подходы по данному поводу: некоторые суды исходят из того, что поскольку законодатель не связал возможность включения сведений о лице в РНП наличием вины участника закупки, постольку она не должна браться в расчет [9]; другие суды исходят из иной позиции, согласно которой отсутствие вины в неисполнении соответствующей обязанности влечет к невозможности включения данных в РНП [10].
Руководствуясь принципом справедливости правовой системы, мы считаем, что установление вины лица при рассмотрении вопроса о включении сведений о нем в РНП является обязательным элементов в деятельности органов контроля, т.к. юридические последствия рассматриваемой нами санкции крайне велики и приводят к отстранению от рынка публичных закупок для лица, что существенно ограничивает его правосубъектность.
В юридической прессе уже не раз отмечались проблемы законодательства о публичных закупках на предмет его адекватности общественным отношениям [1, 2, 3, 5, 6, 7, 13, 14]. Так, к числу серьезных следует отнести проблему соразмерности такой санкции, как включение сведений о лице в РНП с теми нарушениями, которые допускаются таким лицом при заключении и исполнении контракта.
Несмотря на широту дискреционных полномочий антимонопольного органа, последний не наделен безусловной обязанностью не включать сведения о лице в РНП в случае, например, когда им внесено обеспечение исполнения контракта на сумму, которая ниже необходимой на одну копейку. Удивительно, но даже такое отклонение, считающееся технической ошибкой, может полностью отстранить бизнес от работы на рынке публичных закупок.
Тем более, что по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должны, исходя из общих принципов права, отвечать критериям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру содеянного; из этого следует, что в качестве штрафной санкции административного характера исполнительский сбор должен отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям, предъявляемым к такого рода мерам юридической ответственности, и он должен применяться с соблюдением принципов справедливости наказания, его индивидуализации и дифференцированности.
Вывод. РНП представляет собой важный институт законодательства о контрактной системе в сфере закупок. Такой юридической санкцией, имеющей, на наш взгляд, комплексную правовую природы, законодатель стремится не допускать на рынок закупок тех лиц, которые своими умышленными действиями нанесли урон какому-либо заказчику и навредили конкурентной среде. Однако при рассмотрении вопроса о включении сведений о лице в РНП, антимонопольному органу важно руководствоваться балансом интересов сторон и не допускать применения этой санкции в тех случаях, когда лицо не имело умысла на уклонение от подписания контракта или сделало все, чтобы его исполнить. В этой части мы видим необходимость совершенствования правового регулирования с тем, чтобы исключить несоразмерность включения в РНП в тех случаях, когда лицо не имело умысла уклоняться от подписания контракта или его исполнения.
Библиография:
1. Алгазин И.И., Лавров Ю.Б., Чекурда Е.А. Правовое регулирование использования электронных магазинов в сфере государственных и муниципальных закупок // Аграрное и земельное право. 2020. № 9 (189). С. 74-77.
2. Киселева А.М., Лавров Ю.Б. Организация и управление государственными закупками в системе здравоохранения омской области // Вестник Омского университета. Серия: Экономика. 2017. № 1 (57). С. 188-196.
3. Кожевников В.В., Лавров Ю.Б. О соразмерности мер административной ответственности общественному вреду, причиняемому нарушениями законодательства о публичных закупках // Вестник Омской юридической академии. 2017. Том 14. № 2. С. 77-81.
4. Лавров Ю. Б. Частное право и его роль в формировании гражданского общества в Российской Федерации: монография. М., 2017. С. 54-58.
5. Лавров Ю.Б. Открытый конкурс на право заключения договора о проведении обязательного аудита бухгалтерской отчетности // Вестник Омской юридической академии. 2018. т. 15. № 2. С. 168-172.
6. Лавров Ю.Б. Проблемы применения национального режима при осуществлении закупок лекарственных препаратов для обеспечения публичных нужд // Медицинское право. 2018. № 3. с. 22-25.
7. Лавров Ю.Б., Миняева А.О. Реформа законодательства о закупках, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, в контексте проблемы систематизации нормативных правовых актов в сфере публичных закупок // Сибирское юридическое обозрение. 2020. Том 17. № 3. С. 320-327.
8. Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 12.07.2021. № 28 (часть I), ст. 5508.
9. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 8 ноября 2011 г. по делу № А10-495/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
10. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27 сентября 2012 г. по делу № А21-11133/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
11. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. № 80. 12.04.2013.
12. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. № 163. 28.07.2005.
13. Юрицин А.Е., Лавров Ю.Б. О некоторых проблемах реализации административной ответственности за нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок // Вестник Омской юридической академии. 2017. Т. 14. № 4. С. 105-108.
14. Юрицин А.Е., Лавров Ю.Б. Проблемы определения наименования места происхождения товара в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Вестник Омской юридической академии. 2015. № 1 (26). С. 20-24.
References:
1. Algazin I.I., Lavrov Yu.B., Chekurda E.A. Legal regulation of the use of electronic stores in the field of state and municipal procurement // Agrarian and land law. 2020. No. 9 (189). pp. 74-77.
2. Kiseleva A.M., Lavrov Yu.B. Organization and management of public procurement in the healthcare system of the Omsk region // Bulletin of Omsk University. Series: Economics. 2017. No. 1 (57). pp. 188-196.
3. Kozhevnikov V.V., Lavrov Yu.B. On the proportionality of administrative liability measures to public harm caused by violations of public procurement legislation // Bulletin of the Omsk Legal Academy. 2017. Volume 14. No. 2. P. 77-81.
4. Lavrov Yu. B. Private law and its role in the formation of civil society in the Russian Federation: monograph. M., 2017. pp. 54-58.
5. Lavrov Yu.B. Open competition for the right to conclude an agreement on conducting a mandatory audit of financial statements // Bulletin of the Omsk Legal Academy. 2018. vol. 15. No. 2. pp. 168-172.
6. Lavrov Yu.B. Problems of applying the national regime when purchasing medicines to meet public needs // Medical Law. 2018. No. 3. p. 22-25.
7. Lavrov Yu.B., Minyaeva A.O. Reform of legislation on procurement carried out by certain types of legal entities, in the context of the problem of systematization of regulatory legal acts in the field of public procurement // Siberian Legal Review. 2020. Volume 17. No. 3. P. 320-327.
8. Decree of the Government of the Russian Federation of June 30, 2021 No. 1078 «On the procedure for maintaining a register of unscrupulous suppliers (contractors, performers), on introducing amendments to certain acts of the Government of the Russian Federation and declaring as invalid certain acts and certain provisions of certain acts of the Government of the Russian Federation» // Collection of legislation of the Russian Federation. 07/12/2021. No. 28 (part I), art. 5508.
9. Resolution of the Federal Antimonopoly Service of the East Siberian District of November 8, 2011 in case No. A10-495/2011 // ATP «ConsultantPlus».
10. Resolution of the Federal Antimonopoly Service of the North-Western District dated September 27, 2012 in case No. A21-11133/2011 // ATP «ConsultantPlus».
11. Federal Law of 04/05/2013 No. 44-FZ «On the contract system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs» // Russian newspaper. No. 80. 04/12/2013.
12. Federal Law of July 21, 2005 No. 94-FZ «On placing orders for the supply of goods, performance of work, provision of services for state and municipal needs» // Russian newspaper. No. 163. 07/28/2005.
13. Yuritsin A.E., Lavrov Yu.B. On some problems of implementing administrative liability for violations of the legislation on the contract system in the field of procurement // Bulletin of the Omsk Legal Academy. 2017. T. 14. No. 4. P. 105-108.
14. Yuritsin A.E., Lavrov Yu.B. Problems of determining the appellation of origin of goods in the field of procurement to meet state and municipal needs // Bulletin of the Omsk Legal Academy. 2015. No. 1 (26). pp. 20-24.
