CC BY
15DOI 10.47643/1815-1337_2023_9_234 УДК 346.14
ЧАСТНОПРАВОВЫЕ НАЧАЛА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПКАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Private law principles of public procurement legislation in the Russian Federation
ЛАВРОВ Юрий Борисович,
кандидат юридических наук,
частное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования Университет «Кластер», ректор. 644007, Россия, г. Омск, ул. Фрунзе, д. 80, оф. 953. E-mail: [email protected];
ЧЕКУРДА Евгений Андреевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры частного права,
частное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования Университет «Кластер». 644007, Россия, г. Омск, ул. Фрунзе, д. 80, оф. 953. E-mail: [email protected];
Lavrov Yuri Borisovich,
candidate of legal sciences, private educational institution of additional professional education «Cluster» University, rector. 644007, Omsk, st. Frunze, 80, office 953. E-mail: [email protected];
Chekurda Evgeniy Andreevich,
Candidate of Legal Sciences, private educational institution of additional professional education «Cluster» University, associate professor of the department of private law. 644007, Omsk, st. Frunze, 80, office 953. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: в статье авторы рассматривают проблемы правового регулирования публичных закупок сквозь призму соотношения частных и публичных начал в соответствующем законодательстве Авторы приходят к выводу о том, что регламентация публичных закупок должна сохранять ряд гражданско-правовых фундаментальных принципов взаимодействия сторон правоотношений, основанных на юридическом равенстве.
Abstract: in the article, the authors consider the problems of legal regulation of public procurement through the prism of the relationship between private and public principles in the relevant legislation. The authors come to the conclusion that the regulation of public procurement should preserve a number of civil law fundamental principles of interaction between the parties to legal relations based on legal equality.
Ключевые слова: публичные закупки, частное право, контрактная система, коммерческие закупки, контракт.
Keywords: public procurement, private law, contract system, commercial procurement, contract.
Для цитирования: Лавров Ю.Б., Чекурда Е.А. Частноправовые начала законодательства о публичных закупках в Российской Федерации //Право и государство: теория и практика. 2023. № 9(225). С. 234-236. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_234.
For citation: Lavrov Yu.B., Chekurda E.A. Private law principles of public procurement legislation in the Russian Federation // Law and state: theory and practice. 2023. No. 9(225). pp. 234-236. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_234.
Статья поступила в редакцию: 11.10.2023
Законодательство о публичных закупках развивается стремительными темпами. Начав свою современную историю с Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [17], развитая в кардинально новом для отечественной экономики Федеральном законе от 18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [18] (далее - Закон № 223-Ф3) и системно оформившая общественные отношения в области закупок в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [16] (далее - Закон № 44-ФЗ), правовая основа публичного заказа вобрала в себя концентрат правоприменительной практики, доктрины и правотворческих инициатив за менее чем двадцатилетний срок структурирования соответствующего законодательства. Важно подчеркнуть, что политика в области формировании законодательства о публичных закупках, как и законодательство о них нередко наделены внутренними противоречиями [2, 6, 8, 9].
Само понятие «публичные закупки» на сегодня не имеет юридического оформления, а законодательство разрознено и развивается параллельно посредством реализации и доработок Закона № 44-ФЗ и Закона № 223-ФЗ. Несмотря на то, что перечисленные нормативные правовые акты задают системообразующие рамки для государственных и муниципальных закупок, а также т.н. «коммерческих» закупок, общими смысловыми чертами наделены оба закона, что отмечается на страницах юридической литературы. Так, можно выделить следующие признаки, согласно которым регламентированные закупки относятся к категории публичных:
1) законодательно обеспеченная прозрачность закупок на этапах их планирования, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и исполнения договоров за счет выполнения заказчиками регистрационных действий на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок [1] (далее - ЕИС);
2) направленность на достижение общественно значимых целей, по развитию конкуренции, поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства;
3) правовое регулирование строится в значительной степени на императивном методе, проявление которого выражается в функциони-
Частно-правовые (цивилистические) науки
ровании разветвленной системы государственного контроля за осуществлением закупок и наличии административной ответственности за нарушения соответствующих норм [7, с. 78].
Однако, такое проявление «публичности» в правовом регулировании одноименных закупок, вполне можно считать оправданным. Нормативная основа публичных закупок служит совершенно отличным друг от друга целям:
1) с точки зрения государства публичные закупки направлены на прозрачный порядок траты государственных и муниципальных финансов, а также реализацию общественно значимых задач - от функционирования органов государственной власти и строительства социальных объектов до обеспечения образовательных и медицинских организаций необходимыми товарами;
2) для предпринимателей и других субъектов-участников закупок создана система, гармонично уравнивающая доступ каждого лица к конкурентным процедурам закупок, а также стимулирующая к развитию малого и среднего предпринимательства.
Именно на стыке названных целей и балансирует подход к регулированию публичных закупок: необходимость обеспечить прозрачность процесса и выстроить отношения с контрагентами заказчиков - предпринимателями - требуют выверенности в методах правового регулирования общественных отношений.
Несмотря на то, что при первичном рассмотрении Закона № 44-ФЗ и Законов № 223-Ф3 обращает на себя внимание факт их ориентированности на урегулирование отношений заказчиков и исполнителей договоров, перечисленные нормативные правовые акты, а также принятые в соответствии с ними подзаконные акты, создают четкую структуру администрирования контрактной системы и крупных корпоративных систем, закрепляют административно-правовой статус органов-регуляторов и уполномоченных органов, встраивают систему взаимоотношений в бюджетный процесс и т.д. Общее сходство Закона № 44-ФЗ и Закона № 223-Ф3 нередко приводит к дискуссии о надобности принятия т.н. кодекса публичных закупок, оправданность которого вызывает сомнение у ряда ученых [3, 10].
Важно отметить специфичную реализацию принципов гражданского права, например, свободы договора в контрактной системе закупок. Закон № 44-ФЗ, юридически не исключающий свободы договора, все же, отдельными инструментами ее модифицирует - весь перечень условий контракта формируется заказчиком, а смысл протокола разногласий при заключении контракта по итогам конкурентной закупки направлен лишь на устранение технических ошибок в проекте соглашения и уточнение реквизитов сторон. Тем не менее, трудно представить себе иначе отрегулированную контрактную систему, в которой было бы возможно согласовать отличный от проекта контракт, грубо нарушив смысл Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [19].
Юридическая наука во взглядах на правовую природу контракта весьма неоднородна. Совокупность исследований ученых-правоведов указывает на существование трех основных подходов:
1) контракт относится к конструкции публичного права и представляет собой административный договор, а отношения по его заключению являются административно-правовыми [13];
2) контракт имеет комплексную правовую природу и наделен одновременно чертами гражданско-правового договора и публично-правового акта [5, 15];
3) контракт суть гражданско-правовой договор [4, 14].
Отталкиваясь от схожести правовой природы отношений в рамках Закона № 44-ФЗ и Закона № 223-ФЗ, можно экстраполировать содержание приведенных подходов и на «коммерческие» закупки по Закону № 223-ФЗ, согласно которому договор не имеет лишь бюджетно-правовых основ формирования его финансирования, во многом же остальном - порядок и сами возможности внесения в него изменений у многих заказчиков близки к стандартам контрактной системы закупок.
Дифференциация правового режима отношений в области публичных закупок отмечается не только в доктринальных источниках, но и в судебной практике. Так, в Обзоре судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [11] приведен следующий случай, когда судебными органами были разделены публично- и частноправовые отношения в области государственных и муниципальных закупок. Так, заказчик в связи с ненадлежащим исполнением обществом условий контракта отказался от его исполнения, о чем известил общество посредством направления заказного письма с уведомлением о вручении, а также посредством электронной почты. Подтверждение о вручении решения представителю общества получено заказчиком. Решением антимонопольного органа общество было включено в реестр недобросовестных поставщиков.
Считая решение незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением, ссылаясь на то, что заказчиком нарушен порядок одностороннего отказа от исполнения контракта, предусмотренный ч. 12 ст. 95 Закона № 44-ФЗ, поскольку решение об одностороннем отказе от исполнения контракта не было размещено в ЕИС в течение трех рабочих дней с даты его принятия.
Судебными органами первой и апелляционной инстанции включение в реестр недобросовестных поставщиков признано незаконным. Суды пришли к выводу о том, что исполнитель считается уведомленным надлежащим образом об одностороннем отказе от исполнения контракта только при выполнении заказчиком всех требований, предусмотренных ч. 12 ст. 95 Закона № 44-ФЗ. В противном случае юридический факт расторжения договора не наступает.
Арбитражный суд округа отменил указанные судебные акты, отказал в удовлетворении требований, признав правомерным включение общества в реестр недобросовестных поставщиков ввиду следующего. Из толкования положений ч. 12 ст. 95 Закона № 44 -ФЗ вытекает, что уведомление об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта должно быть совершено как посредством извещения непосредственно исполнителя наиболее оперативным образом, так и посредством размещения решения в единой информационной системе.
При этом по смыслу указанной статьи для возникновения гражданско-правовых последствий в виде расторжения договора достаточно доставки исполнителю сообщения заказчика об отказе от исполнения договора с использованием любого средства связи и доставки. Размещение соответствующих сведений на интернет-сайте необходимо для обеспечения открытости и прозрачности функционирования государственных закупок и установлено, прежде всего, в публичных целях для осуществления надлежащего контроля в сфере закупок.
Также, в соответствии с абзацем шестым п. 63 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» [12] адресат юридически значимого сообщения, своевременно получивший и установивший его содержание, не вправе ссылаться на то, что сообщение было направлено по неверному адресу или в ненадлежащей форме.
Вывод. Правовой режим общественных отношений в области публичных закупок сложен и неоднороден. Традиционно, организационные отношения, связанные с взаимодействием субъектов, формирующих публичный заказ, планированием закупок, контролем в названной сфере, относятся к публично-правовым. Взаимодействие заказчиков с участниками закупок и контрагентами по договорам встраивается в частноправовые стандарты. При этом не существует какой-либо надобности в признании правовой основы публичных закупок исключительно публично-правовой отраслью законодательства, как и наоборот. Цели публичных закупок всегда будут диктовать комплексность правового регулирования, в котором, однако всегда должна присутствовать частноправовая основа, формирующая юридическое равенство заказчиков и их контрагентов.
Библиография:
1. Сайт Единой информационной системы закупок: https://zakupki.gov.ru/ (дата рецепции: 11.10.2023).
2. Алгазин И.И., Лавров Ю.Б., Чекурда Е.А. Правовое регулирование использования электронных магазинов в сфере государственных и муниципальных закупок // Аграрное и земельное право. 2020. № 9 (189). С. 74-77.
3. Андреева Л.В. О кодексе публичных закупок: аргументы против его принятия // Предпринимательское право. 2023. № 1. С. 8-13.
4. Ерин В.В. Гражданско-правовое регулирование подрядных работ и работ по геологическому изучению недр для государственных нужд: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 28 с.
5. Зарубин А.С. Основания возникновения и защита прав участников размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 26 с.
6. Киселева А.М., Лавров Ю.Б. Организация и управление государственными закупками в системе здравоохранения омской области // Вестник Омского университета. Серия: Экономика. 2017. № 1 (57). С. 188-196.
7. Кожевников В.В., Лавров Ю.Б. О соразмерности мер административной ответственности общественному вреду, причиняемому нарушениями законодательства о публичных закупках // Вестник Омской юридической академии. 2017. Том 14. № 2. С. 77-81.
8. Лавров Ю.Б. Открытый конкурс на право заключения договора о проведении обязательного аудита бухгалтерской отчетности // Вестник Омской юридической академии. 2018. т. 15. № 2. С. 168-172.
9. Лавров Ю.Б. Проблемы применения национального режима при осуществлении закупок лекарственных препаратов для обеспечения публичных нужд // Медицинское право. 2018. № 3. с. 22-25.
10. Лавров Ю.Б., Миняева А.О. Реформа законодательства о закупках, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, в контексте проблемы систематизации нормативных правовых актов в сфере публичных закупок // Сибирское юридическое обозрение. 2020. Том 17. № 3. С. 320-327.
11. Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017) // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 12. Декабрь, 2017.
12. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 8. Август, 2015.
13. Савостин А.А. Административные договоры и их реализация в сфере публичного управления // Административное и муниципальное право. 2008. №
1. С. 43-47.
14. Тасалов Ф.А. Отношения по размещению и исполнению государственного заказа: особенности гражданско-правового регулирования (на примере Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 23 с.
15. Торосян Д.С. Гражданско-правовые основы регулирования подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. 211 с.
16. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. № 80. 12.04.2013.
17. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. № 163. 28.07.2005.
18. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Российская газета. № 159. 22.07.2011.
19. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Российская газета. № 162. 27.07.2006.
References:
1. Website of the Unified Procurement Information System: https://zakupki.gov.ru / (date of reception: 11.10.2023).
2. Algazin I.I., Lavrov Yu.B., Chekurda E.A. Legal regulation of the use of electronic stores in the field of state and municipal procurement // Agrarian and land law. 2020. No. 9 (189). pp. 74-77.
3. Andreeva L.V. On the Public Procurement Code: arguments against its adoption // Business law. 2023. No. 1. pp. 8-13.
4. Erin V.V. Civil law regulation of contract works and works on geological study of subsurface resources for state needs: abstract. dis. ... cand. jurid. M., 2011. 28 p.
5. Zarubin A.S. The grounds for the emergence and protection of the rights of participants in placing orders for the supply of goods, performance of works, provision of services for state and municipal needs: abstract. dis. ... cand. jurid. M., 2012. 26 p.
6. Kiseleva A.M., Lavrov Yu.B. Organization and management of public procurement in the healthcare system of the Omsk region // Bulletin of Omsk University. Series: Economics. 2017. No. 1 (57). pp. 188-196.
7. Kozhevnikov V.V., Lavrov Yu.B. On the proportionality of measures of administrative responsibility to public harm caused by violations of legislation on public procurement // Bulletin of the Omsk Law Academy. 2017. Volume 14. No. 2. pp. 77-81.
8. Lavrov Yu.B. Open tender for the right to conclude an agreement on conducting a mandatory audit of accounting statements // Bulletin of the Omsk Law Academy. 2018. vol. 15. No. 2. pp. 168-172.
9. Lavrov Yu.B. Problems of application of the national regime in the procurement of medicines for public needs // Medical law. 2018. No. 3. pp. 22-25.
10. Lavrov Yu.B., Minyaeva A.O. Reform of legislation on procurement carried out by certain types of legal entities in the context of the problem of systematization of regulatory legal acts in the field of public procurement // Siberian Legal Review. 2020. Volume 17. No. 3. pp. 320-327.
11. Review of judicial practice of the application of the legislation of the Russian Federation on the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs (approved by the Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation on 28.06.2017) // Bul letin of the Supreme Court of the Russian Federation. № 12. December, 2017.
12. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation dated 23.06.2015 No. 25 «On the application by courts of certain provisions of Section I of Part One of the Civil Code of the Russian Federation» // Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. No. 8. August, 2015.
13. Savostin A.A. Administrative contracts and their implementation in the field of public administration // Administrative and municipal law. 2008. No. 1. pp. 43-47.
14. Tasalov F.A. Relations on the placement and execution of a state order: features of civil law regulation (on the example of the Russian Federation and the United States of America): autoref. dis. ... cand. jurid. M., 2013. 23 p.
15. Torosyan D.S. Civil law bases of regulation of contract works for state and municipal needs: dis. ... cand. jurid. sciences'. Rostov n/A, 2009. 211 p.
16. Federal Law No. 44-FZ of 05.04.2013 «On the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs» // Rossiyskaya Gazeta. No. 80. 12.04.2013.
17. Federal Law No. 94-FZ of 21.07.2005 «On placing orders for the supply of goods, performance of works, provision of services for State and munici pal needs» // Rossiyskaya Gazeta. No. 163. 28.07.2005.
18. Federal Law No. 223-FZ of 18.07.2011 «On procurement of goods, works, semces by certain types of legal entities» // Rossiyskaya Gazeta. № 159. 22.07.2011.
19. Federal Law No. 135-FZ of 26.07.2006 «On Protection of Competition» // Rossiyskaya Gazeta. No. 162. 27.07.2006.
