CC BY
28ГОЛУБИХИНА НАТАЛЬЯ ВАЛЕРЬЕВНА - кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (kiap_krdu@mvd.ru). БЕСКОРОВАЙНАЯ ЕЛЕНА СЕРГЕЕВНА - старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (kiap_krdu@mvd.ru).
EFRIKYAN, RUBEN A. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, (kiap_krdu@mvd.ru )
GOLUBIKHINA, NATALIA V. - Ph.D. in Law, Deputy Head of the Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru).
BESKOROVAYNAYA, ELENA S. - Senior Lecturer, Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru ).
УДК 342.742.5 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-4-71-74
БАГДАСАРЯН А.О., ПРОКОФЬЕВ С.В., ПОНОМАРЕНКО А.А.
ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ФУНКЦИЙ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ И ЗАЩИТЫ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ В ГОРОДАХ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Ключевые слова: гражданская оборона, защита от чрезвычайных ситуаций, органы местного самоуправления, города федерального значения, законодательное регулирование.
В статье представлен анализ нормативного регулирования полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций в городах федерального значения. Выявлены противоречия федерального и регионального законодательства, регламентирующие их деятельность в данной сфере. Представлены предложения по совершенствованию федерального законодательства в части организации гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций в муниципальных образованиях городов федерального значения. Прежде всего, предлагается внесение изменений в федеральные законы «О гражданской обороне» и «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» на предмет наделения органов государственной власти городов федерального значения правом по определению структуры органов управления РСЧС и гражданской обороной в муниципальных образованиях, определения полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций.
BAGDASARYAN, A.O., PROKOFEV, S.V., PONOMARENKO, A.A.
PROBLEMS OF LEGISLATIVE REGULATION OF CIVIL DEFENSE AND EMERGENCY PROTECTION FUNCTIONS BY
MUNICIPAL AUTHORITIES IN FEDERAL CITIES
Key words: civil defense, emergency protection, municipal authorities, federal cities, legislative regulation.
The article presents the analysis of legislative regulation of civil defense and emergency protection functions by municipal authorities in federal cities. There are identified contradictions between federal and regional legislation, which regulated their functions in these area. Proposals for improving federal legislation of organization of civil defense and emergency protection in municipality in federal cities are presented in article. First of all, it is proposed to amend the federal laws "On Civil Defense" and "On the Protection of the Population and Territories from Emergencies" with a view to empowering the state authorities of cities of federal significance with the right to determine the structure of the management bodies of the RSChS and civil defense in municipalities, to determine the powers local self-government bodies in the field of civil defense and protection from emergencies.
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, является одной из важнейших функций государства. Эффективность её реализации напрямую зависит от структуры построения органов управления и сил, уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, и нормативного регулирования их деятельности. Действующее законодательство определяет полномочия не только органов государственной власти в данной области, но и органов местного самоуправления. При этом особое внимание стоит обратить на особенности осуществления этих функций в муниципальных образованиях городов федерального значения.
Актуальность проблемы функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) и гражданской обороны в муниципальных образованиях городов федерального значения обусловлена спецификой реализации в них муниципальной власти и нормативного регулирования их деятельности в данной области.
Так, согласно требованиям Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» городам федерального значения предоставлено право определять полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций. При этом, там же сказано, что принципы построения и состав органов управления РСЧС определяется законодательством Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации [1].
Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» и Положением о РСЧС, утверждённом постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 установлены уровни, на которых функционирует РСЧС. Так, этими нормативными правовыми актами определено наличие муниципального уровня РСЧС, на котором органы местного самоуправления обязаны создавать координационные органы, постоянно действующие органы и органы повседневного управления [1, 2].
Однако, изучая структуру территориальных подсистем РСЧС в городах федерального значения, можно заметить их несоответствие требованиям федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» и Положения о РСЧС.
Приведём ряд примеров.
Так, Положением о Санкт-Петербургской территориальной подсистеме РСЧС органы управления и силы РСЧС на районном уровне создаются администрациями районов, которые не являются органами местного самоуправления [3]. Они являются исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации [4]. Это означает, что в г. Санкт-Петербурге муниципальный уровень территориальной подсистемы РСЧС отсутствует. Вместо муниципального уровня образован районный уровень территориальной подсистемы РСЧС, на котором функционируют органы управления РСЧС, созданные органами государственной власти г. Санкт-Петербурга.
В Москве можно наблюдать дублирование органов управления на муниципальном уровне РСЧС. Обязанностью по их созданию наделены управы районов г. Москвы и органы местного самоуправления [5]. При этом управы районов являются территориальными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а их границы соответствуют границам муниципальных образований г. Москвы [6, 7]. Получается в границах одной территории государственными органами власти регионального уровня и муниципальными образованиями создаются идентичные органы управления РСЧС с схожими задачами, правами и полномочиями.
Что касается вопросов гражданской обороны, то федеральным законом от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее - федеральный закон «О гражданской обороне») никаких дополнительных полномочий для муниципальных образований городов федерального значения в нем не предусмотрены. Этим законом установлено требование создания органами местного самоуправления органов, осуществляющих управление гражданской обороной в муниципальных образованиях [8]. То есть, каждое муниципальное образование в городе федерального значения обязано иметь на постоянной основе орган, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны. При этом руководство гражданской обороной в них обязаны осуществлять главы муниципальных образований.
Однако и это законодательное требование не соблюдается в городах федерального значения. Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны определены только в г. Москве [9]. В остальных городах федерального значения главы муниципальных образований не наделены полномочиями по руководству гражданской обороной в соответствующих муниципалитетах. Создание органов, осуществляющих управление гражданской обороной в муниципальных образованиях (далее - органы управления гражданской обороной), не предусмотрено [10, 11].
Таким образом, можно считать, что законодательство городов федерального значения, регламентирующее полномочия и деятельность органов местного самоуправления в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, противоречит федеральному законодательству. Между тем, согласно статьи 76 Конституции Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации не должно противоречить федеральным законам. В случае их противоречия действует федеральный закон [12].
С другой стороны, федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городам федерального значения предоставлено право определять перечень вопросов местного значения для органов местного самоуправления, куда входят вопросы защиты от чрезвычайных ситуаций и
организации гражданской обороны [13]. Получается, что органы государственной власти городов федерального значения могут не наделять органы местного самоуправления полномочиями в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций. Тогда наблюдается противоречие между нормативными правовыми актами федерального уровня, регулирующими вопросы местного самоуправления и гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций. Для устранения этих противоречий необходимо понять, могут ли органы местного самоуправления городов федерального значения реализовывать вышеуказанные полномочия.
Федеральными законами «О гражданской обороне» и «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» установлено, что финансирование мероприятий по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций на местном уровне является расходным обязательством муниципального образования [1, 8]. То есть, создание, обеспечение деятельности и содержание органов управления РСЧС и гражданской обороной должно осуществляться за счёт муниципального бюджета. Практика показывает, что реальная возможность исполнять эти обязательства у органов местного самоуправления в городах федерального значения отсутствует. Так, структура органов местного самоуправления Адмиралтейского округа г. Санкт-Петербурга включает в себя:
представительный орган - Муниципальный совет; высшее должностное лицо - Главу Муниципального образования; исполнительно-распорядительный орган - Местную администрацию; Избирательную комиссию; Контрольно-расчетный орган.
Как правило, органы управления РСЧС и гражданской обороной создаются в составе местной администрации. Однако согласно данным официального сайта Адмиралтейского округа г. Санкт-Петербурга, Местная администрация там представлена всего тремя должностными лицами (Главой Местной администрации, главным бухгалтером и секретарем) [14]. Это не позволяет иметь в муниципальном округе органы, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций. Аналогичная ситуация наблюдается и в других муниципальных образованиях городов федерального значения. Это означает, что требования федерального законодательства в отношении органов местного самоуправления городов федерального значения не соответствуют их реальным возможностям по реализации задач гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций.
Кроме того, выполняемые в указанных муниципальных образованиях мероприятия гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, осуществляются непосредственно в едином комплексе мероприятий в составе субъекта Российской Федерации.
Таким образом, можно выделить следующие проблемы нормативного регулирования реализации органами местного самоуправления функций в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций в городах федерального значения:
структура территориальных подсистем РСЧС и органов управления гражданской обороной в муниципальных образованиях городов федерального значения не соответствует требованиям федерального законодательства;
региональное законодательство в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций городов федерального значения противоречит Федеральным законам «О гражданской обороне» и «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций»;
имеются противоречия между Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О гражданской обороне» и «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» в части наделения органов государственной власти городов федерального значения полномочиями по определению перечня местных вопросов в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций;
органы местного самоуправления городов федерального значения не имеют реальной возможности по организации гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций в муниципальных образованиях в полном объёме.
Учитывая отмеченные проблемы, наиболее подходящим вариантом их решения представляется внесение изменений в федеральные законы «О гражданской обороне» и «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» на предмет наделения органов
государственной власти городов федерального значения правом по определению структуры органов управления РСЧС и гражданской обороной в муниципальных образованиях, определения полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций.
Литература и источники
1. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СПС КонсультантПлюс.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». // СПС КонсультантПлюс.
3. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 2 ноября 2006 г. № 1359 «О Санкт-Петербургской территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». // СПС КонсультантПлюс.
4. Постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 31 мая 2012 г. N 36-пг «О структуре исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга». // СПС КонсультантПлюс.
5. Постановление Правительства Москвы от 20 сентября 2005 г. № 715-ПП «Об утверждении Положения о Московской городской территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». // СПС КонсультантПлюс.
6. Закон г. Москвы от 28 июня1995 г. «Устав города Москвы». // СПС КонсультантПлюс.
7. Закон г. Москвы от 5 июля 1995 г. № 13-47 «О территориальном делении города Москвы». // СПС КонсультантПлюс.
8. Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне». // СПС КонсультантПлюс.
9. Постановление Правительства Москвы от 18 марта 2008 г. N 182-ПП «Об утверждении положения об организации и ведении гражданской обороны в городе Москве». // СПС КонсультантПлюс.
10. Постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 19 июня 2012 года N 37-пг «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в Санкт-Петербурге». // СПС КонсультантПлюс.
11. Закон города Севастополя от 17 ноября 2020 г. № 611-ЗС «О гражданской обороне в городе Севастополе». // СПС КонсультантПлюс.
12. Конституция Российской Федерации. // СПС КонсультантПлюс.
13. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // СПС КонсультантПлюс.
14. Органы местного самоуправления. Адмиралтейский муниципальный округ. URL: http://www.admiraloktug.ru/organy-mestnogo-samoupravleniya.
References and Sources
1. Federal'nyj zakon ot 21 dekabrya 1994 g. № 68-FZ «O zashchite naseleniya i territory ot chrezvychajnyh situacij prirodnogo i tekhnogennogo haraktera» // SPS Konsul'tantPlyus.
2. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 30 dekabrya 2003 g. № 794 «O edinoj gosudarstvennoj sisteme preduprezhdeniya i likvidacii chrezvychajnyh situacij». // SPS Konsul'tantPlyus.
3. Postanovlenie Pravitel'stva Sankt-Peterburga ot 2 noyabrya 2006 g. № 1359 «O Sankt-Peterburgskoj territorial'noj podsisteme edinoj gosudarstvennoj sistemy preduprezhdeniya i likvidacii chrezvychajnyh situacij». // SPS Konsul'tantPlyus.
4. Postanovlenie Gubernatora Sankt-Peterburga ot 31 maya 2012 g. N 36-pg «O strukture ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti Sankt-Peterburga». // SPS Konsul'tantPlyus.
5. Postanovlenie Pravitel'stva Moskvy ot 20 sentyabrya 2005 g. № 715-PP «Ob utverzhdenii Polozheniya o Moskovskoj gorodskoj territorial'noj podsisteme edinoj gosudarstvennoj sistemy preduprezhdeniya i likvidacii chrezvychajnyh situacij». // SPS Konsul'tantPlyus.
6. Zakon g. Moskvy ot 28 iyunya1995 g. «Ustav goroda Moskvy». // SPS Konsul'tantPlyus.
7. Zakon g. Moskvy ot 5 iyulya 1995 g. № 13-47 «O territorial'nom delenii goroda Moskvy». // SPS Konsul'tantPlyus.
8. Federal'nyj zakon ot 12 fevralya 1998 g. № 28-FZ «O grazhdanskoj oborone». // SPS Konsul'tantPlyus.
9. Postanovlenie Pravitel'stva Moskvy ot 18 marta 2008 g. N 182-PP «Ob utverzhdenii polozheniya ob organizacii i vedenii grazhdanskoj oborony v gorode Moskve». // SPS Konsul'tantPlyus.
10. Postanovlenie Gubernatora Sankt-Peterburga ot 19 iyunya 2012 goda N 37-pg «Ob utverzhdenii Polozheniya ob organizacii i vedenii grazhdanskoj oborony v Sankt-Peterburge». // SPS Konsul'tantPlyus.
11. Zakon goroda Sevastopolya ot 17 noyabrya 2020 g. № 611-ZS «O grazhdanskoj oborone v gorode Sevastopole». // SPS Konsul'tantPlyus.
12. Konstituciya Rossijskoj Federacii. // SPS Konsul'tantPlyus.
13. Federal'nyj zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. № 131-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii». // SPS Konsul'tantPlyus.
14. Organy mestnogo samoupravleniya. Admiraltejskij municipal'nyj okrug. URL: http://www.admiraloktug.ru/organy-mestnogo-samoupravleniya.
БАГДАСАРЯН АРТЕМ ОЛЕГОВИЧ - заместитель начальника кафедры (организации управления повседневной деятельности МЧС России) Академии гражданской защиты МЧС России, доктор исторических наук;
ПРОКОФЬЕВ СЕРГЕЙ ВАСИЛЬЕВИЧ - начальник кафедры (организации управления повседневной деятельности МЧС России) Академии гражданской защиты МЧС России, кандидат военных наук;
ПОНОМАРЕНКО АЛЕКСАНДР АЛЕКСЕЕВИЧ - доцент кафедры (организации управления повседневной деятельности МЧС России) Академии гражданской защиты МЧС России, кандидат военных наук, доцент.
BAGDASARYAN, ARTEM O. - Doctor of History, Deputy Head of the Department for Organization of Management of Daily Activities of the EMERCOM of Russia of the Academy of Civil Defense of the EMERCOM of Russia.
PROKOFEV, SERGEY V. - Ph.D. in Military, Head of the Department for Organization of Management of Daily Activities of the EMERCOM of Russia of the Academy of Civil Defense of the EMERCOM of Russia.
PONOMARENKO, ALEXANDER A. - Associate Professor of the Department for Organization of Management of Daily Activities of the EMERCOM of Russia of the Academy of Civil Defense of the EMERCOM of Russia, Ph.D. in Military.
