CC BY
7SBOEVA, IRINA M. - Senior Lecturer, Department of Economic Security and Taxation, Kazan (Volga Region) Federal University (irinasb@list.ru).
УДК 342.26 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-4-66-71
ЭФРИКЯН Р.А., ГОЛУБИХИНА Н.В., БЕСКОРОВАЙНАЯ Е.С.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТЫ)
Ключевые слова: исполнительные органы местного самоуправления, публичная власть, местная администрация, население, исполнительная власть, полномочия
В статье осуществлен анализ норм Европейской Хартии местного самоуправления и норм Конституции России на предмет правового регулирования института исполнительных органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и российское законодательство, в целом, следуют идеологии Европейской Хартии местного самоуправления, но о которых идет речь в данной статье. Основной акцент авторы делают на том, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом. Тем не менее, в реальности законодатель формулирует здесь определенные ограничения. Поэтому предлагается в Конституции России сделать соответствующее дополнение.
EFRIKYAN, R.A., GOLUBIKHINA, N.V., BESKOROVAYNAYA, E.S.
LEGAL REGULATION OF THE INSTITUTE OF EXECUTIVE BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT (INTERNATIONAL LEGAL AND CONSTITUTIONAL ASPECTS)
Key words: executive bodies of local self-government, public power, local administration, population, executive power, powers
The authors of the article consider and analyze the norms of the European Charter of Local Self-Government and the norms of the Constitution of Russia for the legal regulation of the institute of executive bodies of local self-government. The Constitution of the Russian Federation and Russian legislation generally follow the ideology of the European Charter of Local Self-Government, but there are certain features that are discussed in this article. The authors make the main emphasis on the fact that the powers granted to local governments should, as a rule, be full and exclusive. They may be challenged or limited by another authority, central or regional, only within the limits established by law. However, in reality, the legislator formulates certain restrictions here. Therefore, it is proposed to make an appropriate addition to the Constitution of Russia.
Нормативно-правовое регулирование института исполнительных органов местного самоуправления осуществляется на всех правовых уровнях, которые в настоящее время возможны в России, а именно: 1) на международном уровне; 2) на федеральном уровне; 3) на региональном уровне; 4) на муниципальном уровне. Указанная последовательность предопределяет и степень глубины и объема правового регулирования - от более общих (международный уровень) - к предельно конкретным (муниципальный уровень) [1, с. 36]. Исполнительные органы местного самоуправления, реализуя функции исполнительной власти на местном уровне, отражают все свойства, присущие местному самоуправлению, и соответственно к ним относимы признаки, характерные для всего института местного самоуправления.
Прежде всего, рассмотрим Европейскую Хартию местного самоуправления, принятую 15 октября 1985 г. в Страсбурге и ратифицированную Россией 11 апреля 1998 г. [2, с. 6-44]. В ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Хартия определяет, что местное самоуправление должно быть признано, а значит гарантировано в конституции и законах государства (ст. 2). И далее: «Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».
Представляет интерес ст. 4 Хартии местного самоуправления, согласно которой основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Осуществление государственных полномочий, как правило,
должно преимущественно возлагаться на органы власти наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом. Ниже мы покажем, что вопросу делегирования местному самоуправлению отдельных государственных полномочий в России стало уделяться внимание лишь в последние годы.
Хартия определяет (ст. 5), что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе. В ст. 7 определяются условия осуществления полномочий на местном уровне - так, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата, предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение. Функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами.
Так же Хартия закрепила в себе положения о контроле государства за деятельностью органов местного самоуправления. Так в ст. 8 указывается, в частности, что любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом государства. В ст. 9 Хартии закреплено положение о том, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. По меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.
Здесь хотелось бы отметить, что положения, закрепленные в Хартии и других международно-правовых документах чрезвычайно актуальны для России, и особенно это важно подчеркнуть в том смысле, что в исполнительских органах местного самоуправления, и прежде всего поселенческого уровня, ощущается нехватка высококвалифицированных управленцев, и отмеченная выше рекомендуемая политика будет способствовать их появлению.
Российское законодательство, в целом, следует идеологии Европейской Хартии местного самоуправления, но при этом встречаются определенные особенности, о которых речь пойдет ниже. Сначала рассмотрим специфику конституционного регулирования института местного самоуправления, в целом, и его исполнительных органов - в частности.
В Конституции России, а именно: согласно ч. 2 ст. 3 «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»; согласно ч. 2 ст. 15 «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»; согласно ст. 18 «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»; согласно ч. 2 ст. 24: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом»; согласно ч. 2 ст. 32 «граждане Российской
Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»; согласно ст. 33 «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»; согласно ч. 2 и 3 ст. 40: «органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище»; согласно п. «н» ч. 71: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: ... установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления»; согласно ч. 1 ст. 131 «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»; согласно ч. 1 ст. 132 «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения»; согласно ч. 2 ст. 131 «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».
Исходя из вышеуказанного, можно приди к выводу, что в конституционных нормах органы местного самоуправления ставятся в один ряд с органами государственной власти. Указанное обстоятельство говорит о том, что законодатель (в данном случае - весь многонациональный народ России принял Конституцию РФ) отделил местное самоуправление от системы государственного власти, а с другой стороны это свидетельствует о тесной связи местного самоуправления и государственного управления как составных частей единой публичной власти в России. О тесной взаимосвязи органов государства и органов местного самоуправления свидетельствуют и другие факты. Так, основной нормативный акт муниципальных образований -устав, являясь правовой основой их самостоятельности, подлежит государственной регистрации.
И в этом контексте смысл ст. 12 Конституции России не так прост, как может показаться, исходя из текста этой нормы. Не случайно положения ст.12 Конституции России, закрепляющие организационную обособленность местного самоуправления, стали объектом серьезной критики со стороны некоторых исследователей, поскольку они позволяют рассматривать местное самоуправление в отрыве от государственной власти [3, с. 195]. Самостоятельность местного самоуправления может быть ограничена, например, в силу указания ст. 55 Конституции России, которая предусматривает возможность ограничения прав человека и гражданина, в том числе на местное самоуправление, федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В этом плане нельзя не согласиться с М.В. Демидовым, который, исследуя вопрос финансового контроля на разных уровнях управления, пишет, что, «хотя и Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность местного самоуправления, которая, прежде всего, проявляется в том, что оно не входит в систему государственного управления, но, тем не менее финансовый контроль, в том числе и внешний, вне зависимости от осуществления его государственными или муниципальными органами должен основываться на принципе единства системы, методологической и правовой базы» [4, с. 14; 5, с. 29]. Как видно, самостоятельность местного самоуправления является относительной и проявляется в наличии у муниципальных образований самостоятельных предметов ведения и полномочий, то есть для муниципальной власти определено свое поле деятельности, свои полномочия и строго определенные функции в государстве.
Вместе с тем мы полагаем, что содержание ст. 12 Конституции России небезупречно в том смысле, что, объединив в одном термине («органы государственной власти») два самостоятельных уровня публичной власти (федеральный и региональный), законодатель дает основания для предположения, что эти уровни между собой административно соподчинены, хотя это не так, и, например, отношения «местное самоуправление - органы госвласти субъекта Федерации» и отношения «органы госвласти субъекта Федерации - федеральные органы госвласти» по сути, не отличаются, поскольку субъект Федерации, равно как и муниципальное образование, самостоятельно определяют структуры органов власти. Кроме того, здесь следует заметить и названия законов аналогичны (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской федерации» и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [6]). Однако более подробно мы не имеем в виду развивать эту тему.
Для нас важнее отметить то, что Конституция России, вслед за Европейской хартией местного самоуправления, прямо не называет исполнительные органы власти на муниципальном уровне (хотя косвенно Конституция России предписывает иметь исполнительные органы, что вытекает, например, из ч. 1 ст. 132 Конституции России, согласно которой следует «исполнять местный бюджет», а делать это без исполнительных органов невозможно). Так, в ч. 2 ст. 130 Конституции России среди основных форм реализации народовластия на муниципальном уровне указывается на осуществление местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления.
Дело в том, что правильные сами по себе, то есть теоретически, соображения Л.Б. Соболевой [7, с. 30], применительно к конкретному законодательству, на наш взгляд, излишне категорично формулирует варианты того, что предположительно подразумевается из смысла ч. 2 ст. 130 Конституции России, поскольку указанные этим автором варианты вполне конкретизируются в федеральном законодательстве о местном самоуправлении, в котором, как известно, способы формирования органов местного самоуправления имеют достаточно жесткие рамки, и, в частности, местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, население непосредственно избирать не может; эта невозможность обусловлена, прежде всего, тем, на наш взгляд, что сама местная администрация как коллегиальный орган не имеет какой-либо предписываемой законодателем организационной структуры (как, например, относительно немногочисленный исполком местного Совета, который избирался на сессии местного Совета), и последняя, как будет ниже показано, имеет существенные различия в разных субъектах Федерации.
И в этом смысле мы критически оцениваем норму ст. 131 Конституции России, устанавливающую самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления без ссылок на законодательство, регулирующее данные общественные отношения. В литературе Н.Ю. Давыдовой отмечается, например, что, «исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления федеральные органы государственной власти не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать вопрос о порядке взаимоотношений органов местного самоуправления муниципального образования между собой» [8, с. 85]. Т.Я. Хабриева определяет это как «организационную самостоятельность» местного самоуправления [9, с. 11]. Однако эти авторы, не делая оговорки по поводу того, что самостоятельность не может быть полной, допускают конституционное ее понимание именно в таком смысле.
Согласно еще одной точке зрения, «под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос, как через прямое волеизъявление, так и через представительный орган местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на механизм реализации права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Следует учитывать, что, исходя из ч.3 ст. 55 Конституции РФ указанное право может быть ограничено только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» [10, с. 153]. Далее авторы данной работы (А.Н. Кокотов, А.С. Саломатин) не конкретизируют, какое именно основание из указанных в ст. 55 Конституции России, может ограничивать самостоятельность местного самоуправления в определении структуры органов местного самоуправления.
Мы полагаем, что ни одно из перечисленных оснований не является препятствием для самостоятельности населения в вопросах определения структуры органов местного самоуправления. Однако в реальности, как мы отмечали, законодатель формулирует определенные ограничения, и в этом смысле, как представляется, в Конституции России следовало бы сделать соответствующее дополнение. Положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но с ограничениями, а именно в
соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления, подтвердил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 февраля 1996 г. [11]. В этом акте указывалось на право субъектов Федерации издавать такого рода законы, однако позже, после принятия закона о местном самоуправлении 2003 г., возможности субъектов Федерации в этом отношении значительно сократились.
Кроме того, следует согласиться И.В. Выдриным, который в одной из своих работ указал на то, что используемый в Конституции России термин «структура органов местного самоуправления» не совсем точен. Обосновывая это тем, что структура органов местного самоуправления должна определяться в рамках устава конкретного муниципального образования а также, нормативно-правовых документах, регулирующих организацию местного самоуправления (регламентах, положениях и т.д.), а Конституция и законодательство должны ограничиться закреплением права населения самостоятельно определять систему органов местного самоуправления (представительные, исполнительные органы, главы муниципальных образований и др.) [12, с. 67; 13, с. 51]. Однако, как и в предыдущих аналогичных случаях, мы не предлагаем изменять Конституцию России, полагая целесообразным ввести изменения и дополнения в текущем законодательстве.
Литература и источники
1. Ляпин M.O. Конституционная теория и практика децентрализации государственной власти в России. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. M., 2011.
2. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. // Сборник нормативных правовых актов по местному самоуправлению / Сост. RM. Курдюк, А.В. Лесных, В.В. Прудников. В 2 частях. Ч. 1 . Краснодар, 1999.
3. Ковешников ЕМ. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. M.: НОРMA, 2001.
4. Демидов MB. Некоторые правовые аспекты совершенствования и перспективы развития органов парламентского финансового контроля в России // Юридический мир. 2010. № 3.
5. Цирин A.M. Субъекты права муниципальной собственности в Российской Федерации // Современное право. 2006. № 7.
6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021, с изм. от 14.07.2022) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
7. Соболева Л.Б. Исполнительные органы местного самоуправления в Российской Федерации: особенности правовой природы и статуса. Дис. ... канд. юрид. наук. M., 2006.
8. Давыдова Н.Ю. Усложнение структуры и системы института конституционно-правового принуждения в сфере местного самоуправления // Адвокат. 2009. № 11.
9. Хабриева Т.Я. Mуниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. № 3.
10. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Mуниципальное право России. M.: Юрист, 2005.
11. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 01.02.1996 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области» // Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 1996. № 1.
12. Выдрин И.В. Mестное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998.
13. Mасловская MB., Якин Р.Л. К вопросу о статусе представительного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 23.
1. Lyapin M.F. Konstitucionnaya teoriya i praktika decentralizacii gosudarstvennoj vlasti v Rossii. Avtoref. dis. ... dokt. yurid. nauk. M., 2011.
2. Evropejskaya hartiya mestnogo samoupravleniya ot 15.10.1985 g. / Sbornik normativnyh pravovyh aktov po mestnomu samoupravleniyu / Sost. P.M. Kurdyuk, A.V. Lesnyh, V.V. Prudnikov. V 2 chastyah. Ch. 1. Krasnodar, 1999.
3. Koveshnikov E.M. Gosudarstvo i mestnoe samoupravlenie v Rossii: teoretiko-pravovye osnovy vzaimodejstviya. M.: NORMA, 2001.
4. Demidov M.V. Nekotorye pravovye aspekty sovershenstvovaniya i perspektivy razvitiya organov parlamentskogo finansovogo kontrolya v Rossii / Yuridicheskij mir. 2010. № 3.
5. Cirin A.M. Sub"ekty prava municipal'noj sobstvennosti v Rossijskoj Federacii / Sovremennoe pravo. 2006. № 7.
6. Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 06.10.1999 g. N 184-FZ (red. ot 21.12.2021, s izm. ot 14.07.2022) H Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus».
7. Soboleva L.B. Ispolnitel'nye organy mestaogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: osobennosti pravovoj prirody i statusa. Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2006.
8. Davydova N.Yu. Uslozhnenie struktury i sistemy instituta konstitucionno-pravovogo prinuzhdeniya v sfere mestnogo samoupravleniya / Advokat. 2009. № 11.
9. Habrieva T.Ya. Municipal'naya reforma v pravovom izmerenii / Zhurnal rossijskogo prava. 2008. № 3.
10. Kokotov A.N., Salomatkin A.S. Municipal'noe pravo Rossii. M.: Yurist, 2005.
11. Postanovlenie Konstitucionnogo suda Rossijskoj Federacii ot 01.02.1996 g. N 3-P «Po delu o proverke konstitucionnosti ryada polozhenij Ustava -Osnovnogo Zakona Chitinskoj oblasti» / Vestnik Konstitucionnogo suda Rossijskoj Federacii. 1996. № 1.
12. Vydrin I.V. Mestnoe samoupravlenie v Rossijskoj Federacii: ot idei k praktike. Ekaterinburg, 1998.
13. Maslovskaya M.V., Yakin R.L. K voprosu o statuse predstavitel'nogo organa municipal'nogo obrazovaniya / Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2007. № 23.
ЭФРИКЯН РУБЕН АЛЬБЕРТОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент кафедра конституционного и административного права, Краснодарский университет МВД России (kiap_krdu@mvd.ru).
ГОЛУБИХИНА НАТАЛЬЯ ВАЛЕРЬЕВНА - кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (kiap_krdu@mvd.ru). БЕСКОРОВАЙНАЯ ЕЛЕНА СЕРГЕЕВНА - старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (kiap_krdu@mvd.ru).
EFRIKYAN, RUBEN A. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, (kiap_krdu@mvd.ru )
GOLUBIKHINA, NATALIA V. - Ph.D. in Law, Deputy Head of the Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru).
BESKOROVAYNAYA, ELENA S. - Senior Lecturer, Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru ).
УДК 342.742.5 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-4-71-74
БАГДАСАРЯН А.О., ПРОКОФЬЕВ С.В., ПОНОМАРЕНКО А.А.
ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ФУНКЦИЙ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ И ЗАЩИТЫ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ В ГОРОДАХ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Ключевые слова: гражданская оборона, защита от чрезвычайных ситуаций, органы местного самоуправления, города федерального значения, законодательное регулирование.
В статье представлен анализ нормативного регулирования полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций в городах федерального значения. Выявлены противоречия федерального и регионального законодательства, регламентирующие их деятельность в данной сфере. Представлены предложения по совершенствованию федерального законодательства в части организации гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций в муниципальных образованиях городов федерального значения. Прежде всего, предлагается внесение изменений в федеральные законы «О гражданской обороне» и «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» на предмет наделения органов государственной власти городов федерального значения правом по определению структуры органов управления РСЧС и гражданской обороной в муниципальных образованиях, определения полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций.
BAGDASARYAN, A.O., PROKOFEV, S.V., PONOMARENKO, A.A.
PROBLEMS OF LEGISLATIVE REGULATION OF CIVIL DEFENSE AND EMERGENCY PROTECTION FUNCTIONS BY
MUNICIPAL AUTHORITIES IN FEDERAL CITIES
Key words: civil defense, emergency protection, municipal authorities, federal cities, legislative regulation.
The article presents the analysis of legislative regulation of civil defense and emergency protection functions by municipal authorities in federal cities. There are identified contradictions between federal and regional legislation, which regulated their functions in these area. Proposals for improving federal legislation of organization of civil defense and emergency protection in municipality in federal cities are presented in article. First of all, it is proposed to amend the federal laws "On Civil Defense" and "On the Protection of the Population and Territories from Emergencies" with a view to empowering the state authorities of cities of federal significance with the right to determine the structure of the management bodies of the RSChS and civil defense in municipalities, to determine the powers local self-government bodies in the field of civil defense and protection from emergencies.
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, является одной из важнейших функций государства. Эффективность её реализации напрямую зависит от структуры построения органов управления и сил, уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, и нормативного регулирования их деятельности. Действующее законодательство определяет полномочия не только органов государственной власти в данной области, но и органов местного самоуправления. При этом особое внимание стоит обратить на особенности осуществления этих функций в муниципальных образованиях городов федерального значения.
Актуальность проблемы функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) и гражданской обороны в муниципальных образованиях городов федерального значения обусловлена спецификой реализации в них муниципальной власти и нормативного регулирования их деятельности в данной области.
Так, согласно требованиям Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» городам федерального значения предоставлено право определять полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области защиты населения и
