CC BY
33
/42 "Civil SecurityTechnology", Vol. 18, 2021, No. 3 (69) УДК 351.861
Safety in emergencies
Методические подходы к формированию единой нормативной правовой базы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2021
В.П. Малышев, С.Н. Азанов
Аннотация
В рамках совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны Российской Федерации на современном этапе в МЧС России проводится работа по формированию единой нормативной правовой базы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны.
Объединение нормативной правовой базы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны должно позволить исключить дублирование функций и полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, а также существенно сократить количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения в рассматриваемой области.
Ключевые слова: единая нормативная правовая база; единый законодательный акт; интеграционная система защиты населения и территорий; новые подходы к организации и ведению работ в области защиты населения от угроз мирного и военного времени; особый режим действий РСЧС, осуществляемый при возникновении военных конфликтов или крупномасштабных чрезвычайных ситуаций.
Methodological Approaches to the Formation of the Unified Regulatory Legal Framework in the Field of Protection of the Population and Territories from Emergency Situations and Civil Defense
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2021
V. Malyshev, S. Azanov
Abstact
As part of the unified state system for prevention and liquidation of emergency situations and civil defense of the Russian Federation improvement at the present stage, the EMERCOM of Russia is working on the formation of the unified regulatory legal framework in the field of protection of the population and territories from emergency situations and civil defense.
The unification of the regulatory legal framework in the field of civil defense and protection of the population and territories from emergency situations should make it possible to eliminate duplication of functions and powers of state authorities, local self-government bodies and organizations, as well as significantly reduce the number of statutory legal acts regulating relations in the area under consideration.
Key words: single regulatory legal framework; single legislative act; integration system for protecting the population and territories; new approaches to organizing and conducting work in the field of protecting the population from threats of peacetime and wartime; special regime of RSChS actions; carried out in the event of military conflicts or large-scale emergencies.
10.03.2021
Создание единой нормативной правовой базы в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на всей территории страны относится к одной из основных задач интеграции ГО и РСЧС и должно осуществляться путем выработки единых правовых норм, дублирующих регулирование сходных видов общественных отношений. Система документов, регулирующих вопросы организации и ведения ГО и РСЧС, выглядит следующим образом [1]:
нормативные правовые документы: Конституция Российской Федерации, конституционные законы, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и постановления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
нормативно-технические документы: стандарты, строительные нормы и правила, технические условия;
нормативно-методические документы: уставы, наставления, руководства, инструкции;
методические документы: методики, методические указания, методические рекомендации и др.
В настоящее время в МЧС России осуществляется разработка единого законодательного акта на основе консолидации федеральных законов от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 12 февраля 1998 г № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и актуализации ряда положений с учетом изменений законодательства Российской Федерации, геополитической обстановки в мире и новых подходов к организации и ведению работ в области защиты населения от угроз мирного и военного времени.
Положения разрабатываемого законопроекта определяют общие для Российской Федерации: организационно-правовые нормы и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, права и обязанности граждан в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций в условиях мирного и военного времени. Интеграционная система защиты населения и территорий направлена на обеспечение всего комплекса мероприятий по защите населения в условиях мирного и военного времени. В этой связи планируется расширить перечень общих задач по сравнению с задачами РСЧС и ГО [2]. В законопроекте ведение гражданской обороны трактуется как особый режим действий РСЧС, осуществляемый при возникновении военных конфликтов или крупномасштабных чрезвычайных ситуаций.
В пользу интеграции РСЧС и ГО на основе РСЧС свидетельствует тот факт, что РСЧС сформировалась в мобильную, хорошо организованную структуру, которая включает все необходимые органы управления, силы, ресурсы и средства по предупреждению и ликвидации ЧС, и при соответствующем правовом и организационном обеспечении может успешно решать
задачи по защите и спасению людей как в мирное, так и в военное время. Руководство интегрированной системой на федеральном уровне будет осуществлять Правительство Российской Федерации; на региональном и муниципальном уровне высшие руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, планируется расширение полномочий органов государственной власти, местного самоуправления и организаций [3]. Также представляется важным законодательно закрепить норму, согласно которой решения Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, принятые в соответствии с ее компетенцией, должны быть обязательными для всех государственных и иных органов, представители которых входят в ее состав и в состав соответствующих комиссий субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и организаций.
В качестве источников чрезвычайных ситуаций в законопроект предлагается включить: опасные природные явления, катастрофы и опасные техногенные происшествия, широко распространенные инфекционные болезни людей, сельскохозяйственных животных и растений, а также применение современных средств поражения.
Наряду с уточнением задач по защите населения представляется целесообразным определение основных функций РСЧС, которые могут быть изложены в следующей редакции:
«В целях защиты от чрезвычайных ситуаций единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций выполняет следующие основные функции:
обмен и предоставление информации в области защиты от чрезвычайных ситуаций;
прогнозирование угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций;
подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;
разработку и реализацию правовых и экономических норм в области защиты от чрезвычайных ситуаций;
создание финансовых и материальных резервов (запасов), предназначенных для защиты от чрезвычайных ситуаций;
организацию мероприятий по обеспечению устойчивости функционирования организаций, необходимых для выживания населения при чрезвычайных ситуациях;
разработку и реализацию научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях;
осуществление государственной экспертизы проектной документации особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности;
осуществление государственного контроля (надзора) в области защиты от чрезвычайных ситуаций;
обеспечение постоянной готовности к применению по назначению органов управления, сил и средств, резервов (запасов) финансовых и материальных ресурсов РСЧС, предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ведения гражданской обороны;
реализацию прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;
международное сотрудничество в области защиты от чрезвычайных ситуаций».
Особенно важно при разработке данного законопроекта закрепить нормы и положения, связанные с обеспечением режима ГО, включая цели и обстоятельства его введения, порядок привлечения сил и средств, а также порядок управления и координации их действий. В целом, при формировании единой нормативной базы гражданская оборона должна сохранить свою роль и значение в системе национальной безопасности Российской Федерации.
Кроме этого, в связи с тем, что в настоящее время отсутствует единое понимание сущности спасательных служб и подходов к их созданию, представляется целесообразным при разработке законопроекта более детально нормативно урегулировать порядок их включения в состав сил гражданской обороны.
Спасательные службы были включены в состав сил гражданской обороны одновременно с ликвидацией служб гражданской обороны Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем в последующие годы не удалось законодательно обустроить их деятельность. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации на спасательные службы не представляется возможным возложить проведение аварийно-спасательных работ, так как их выполнение осуществляется аварийно-спасательными службами и аварийно-спасательными формированиями, которые подлежат обязательной аттестации на проведение аварийно-спасательных работ в установленном порядке. В ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в связи с необходимостью выполнения значительного объема работ при возникновении крупномасштабных стихийных бедствий и природных пожаров были созданы нештатные спасательные службы, являющиеся прототипом служб гражданской обороны.
В этой связи, в целях обеспечения своевременного выполнения аварийно-спасательных работ при
возникновении крупномасштабных чрезвычайных ситуаций предлагается в законопроект включить определение термина «спасательные службы», как нештатные объединения органов управления, сил и средств, предназначенные для обеспечения и выполнения определенного вида мероприятий в режиме гражданской обороны, а также определить порядок их создания.
Создание на нештатной основе спасательных служб законодательно обеспечит объединение и координацию действий разноведомственных сил при выполнении мероприятий по защите и спасению населения в условиях крупномасштабных бедствий и катастроф. Это позволит руководителям РСЧС различных уровней заблаговременно принимать решения о создании необходимых нештатных спасательных служб, исходя из оценки возможной обстановки и прогнозируемых объемов мероприятий, предусмотренных планами по гражданской обороне и защиты населения. Положения о нештатных спасательных службах могут утверждаться создающими их руководителями по согласованию с органами МЧС России, осуществляющими управление РСЧС на соответствующем уровне.
Разработка и принятие подобного систематизированного акта в области гражданской обороны, защиты населения и территорий позволит следующее:
объединить многообразие правовых норм в единую стройную научно обоснованную юридическую систему;
обеспечить единую более высокую социально-экономическую защищенность физических и юридических лиц от опасностей природного, техногенного, военного и иного характера;
сделать шаг к формированию соответствующей отрасли права, к созданию соответствующей устойчиво функционирующей структуры в системе государственной власти Российской Федерации.
При этом особое внимание должно быть уделено вопросам, связанным с созданием, применением и обеспечением органов управления, координации, сил и средств РСЧС. В первую очередь необходимо разработать новую редакцию Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включающего общие нормы, устанавливающие порядок создания и функционирования единых защитных систем (функциональных, территориальных и объектовых), обеспечивающих выполнение задач в области ГО и РСЧС (первоочередное обеспечение жизнедеятельности населения, подготовка и эвакуация населения, обеспечение устойчивости функционирования организаций, необходимых для выживания населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, и др.).
Кроме этого, представляется целесообразным законодательно закрепить нормы по подготовке к ведению и ведению гражданской обороны, порядку действий органов управления и сил РСЧС при введении «режима ГО», а также порядку перевода функциональных и территориальных подсистем РСЧС в режим гражданской обороны. Разрабатываемые нормативные правовые акты должны полностью коррелироваться. Очевидно,
что согласование и утверждение этих документов предполагаются «в одной связке».
При разработке нормативных правовых актов по определению порядка ведения гражданской обороны в рамках особого вида действий РСЧС необходимо учитывать особенности современных войн и вооруженных конфликтов. Кроме того, при определении состава защитных мероприятий в рамках выполнения задач ГО следует учитывать возрастающее значение высокоточного, электромагнитного, лазерного, инфраз-вукового оружия, информационно-управляющих систем, беспилотных летательных и автономных морских аппаратов, управляемых роботизированных образцов вооружений и военной техники. В качестве технологических особенностей войн будущего эксперты указывают на возрастание роли информационного противоборства, повышение точности и избирательности оружия. Объектами воздействия высокоточного оружия и перспективных видов оружия на новых физических принципах являются системы управления, энергообеспечения и транспортная инфраструктура. Об этом свидетельствуют вооруженные конфликты НАТО в Сербии, Ираке и Ливии. При этом в случае возникновения военного конфликта с применением обычных средств поражения не следует исключать возможность его перерастания в ядерный военный конфликт [4], что также возможно потребует актуализации свода правил «Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны».
Совершенствование нормативного правового регулирования в области защиты населения от ЧС мирного и военного времени на уровне подзаконных актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления и локальных актов организаций также имеет большое значение. Консолидации в первую очередь должны подлежать нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие отношения в области РСЧС и ГО, которые дублируют друг друга. К таким документам относятся:
постановления Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. № 841 «Об утверждении положения об организации обучения населения в области гражданской обороны» и от 18 сентября 2020 г № 1485 «Об утверждении положения о подготовке граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г № 305 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны» и от 24 декабря 2015 г. № 1418 «О государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
постановления Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000 г. № 379 «О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств» и от 25 июля 2020 г.
№ 1119 «Об утверждении Правил создания, использования и восполнения резервов материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Особое значение при консолидации нормативных правовых актов в рассматриваемой области имеет работа по актуализации функций и распределению полномочий ФОИВ. При этом наиболее тщательно в правовом отношении должны быть разработаны функции и полномочия ФОИВ, относящихся к базовым секторам экономики (транспорт, энергетика, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, связь), так как на их подведомственные организации возложены задачи жизнеобеспечения населения в ЧС и могут быть возложены задачи по формированию нештатных спасательных служб для участия в крупномасштабных ЧС и военных конфликтах [5].
Консолидация нормативных правовых актов единой юридической силы в области гражданской обороны и защиты населения приведет к их систематизации, ликвидации множественности актов, имеющих единый предмет регулирования, упростит понимание и механизмы исполнения норм, количество документов при этом сократится в несколько раз.
Подзаконные нормативные правовые акты и методические документы должны быть включены в процесс консолидации в рамках подготовки «дорожной карты» по совершенствованию законодательства в области защиты населения от ЧС мирного и военного времени.
При создании единой нормативной правовой базы в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций необходимо учитывать общепринятые единые подходы к гармонизации законодательства Содружества Независимых Государств (СНГ) и Евразийского экономического союза. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ своим постановлением от 19.04.2019 г № 49-10 приняла модельный закон «О гражданской защите», в котором отсутствуют положения, регламентирующие порядок организации и ведения защиты населения в условиях военных конфликтов. В то же время закон дает право государствам регламентировать эти вопросы своим законодательством. В этой связи нормы модельного закона СНГ целесообразно учитывать при подготовке предложений, относящихся к защите населения в условиях мирного времени.
Формирование правовых механизмов реализации требований к мероприятиям по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера тесно связано с подготовкой технических регламентов в области гражданской защиты. Первый этап этой работы находится в стадии завершения. Технические регламенты, определяющие требования к продукции, предназначенной для гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в рамках Таможенного союза, разработаны и готовятся к рассмотрению
и утверждению коллегией Евразийского экономического союза. Предстоит начать второй этап этой работы, связанный со стандартизацией, разработкой нормативно-технических документов по реализации требований, установленных регламентами, т.е. разработкой стандартов, сводов правил, которые целесообразно проводить с учетом разработки консолидированных нормативных правовых актов.
Формирование единой нормативной правовой базы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны планируется осуществлять поэтапно, с заблаговременной разработкой и принятием законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих интеграцию и функционирование элементов системы в целом.
На первом этапе (2021-2022 гг.) разрабатываются проекты основных законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование РСЧС, которые в установленном порядке будут вноситься в Правительство Российской Федерации.
На втором этапе (2023-2025 гг) планируется завершить формирование единого нормативного правового и методического пространства во всех функциональных и территориальных подсистемах РСЧС.
Объединение нормативной правовой и методической базы в области ГО и защиты от ЧС позволит: существенно сократить количество документов, содержащих требования и снять существующие противоречия в нормативных правовых актах;
исключить дублирование функций и полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в области ГО и защиты от ЧС, что может способствовать более рациональному использованию людских, финансовых и материальных ресурсов;
сохранить силы и средства РСЧС при переводе государства на работу в условиях военного времени, а также усилить группировку сил ГО за счет нештатных спасательных служб и создаваемых на военное время специальных формирований гражданской обороны.
Литература
1. Хабриева Т. Я., Пучков В. А. Правовые и институциональные основы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2017. 614 с.
2. Чириков А. Г. Интеграция РСЧС и ГО. Ч. 3. Задачи интегрированной системы: Статья // Гражданская защита. 2020. № 2 (534). С. 4.
3. Чириков А. Г. Интеграция РСЧС и ГО. Ч. 2. Развитие понятийного аппарата: Статья // Гражданская защита. 2020. № 1 (533) 2020. С. 4.
4. Шойгу С. К., Воробьев Ю. Л. и др. Современные войны и гражданская оборона. М.: ИПП «Куна», 2008. 293 с.
5. Фалеев М. И., Малышев В. П. Научные проблемы строительства, развития и применения сил и средств МЧС России // В сб. материалов «Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации». М. Изд-во «Известия», 2012. Вып. 5. 183-193 с.
Сведения об авторе
Малышев Владлен Платонович: д. х. н., проф., засл. деятель науки РФ, ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), г н. с. науч.-ис-след. центра.
121352, Москва, Давыдковская ул., 7. e-mail: [email protected] SPIN-код: 2163-3798.
Азанов Сергей Николаевич: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ),
с. н. с. науч.-исслед. центра.
121352, Москва, Давыдковская ул., 7.
e-mail: [email protected]
SPIN-код: 1170-9015.
Information about the author
Malyshev Vladlen P.: Doctor of Chemistry, Professor,
Honored Scientist of the Russian Federation, All-Russian
Research Institute for Civil Defense And Emergencies, Chief
Researcher, Research Center.
7, Davydkovskaya st., Moscow, 121352, Russia.
e-mail: [email protected]
SPIN-scientific: 2163-3798.
Azanov Sergey N.: All-Russian Research Institute for Civil Defense And Emergencies, Senior Researcher, Research Center.
7, Davydkovskaya st., Moscow, 121352, Russia. e-mail: [email protected] SPIN-scientific: 1170-9015.
Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Авторы, название URL
Батырев В.В. и др. Средства коллективной защиты. Оценка эффективности и качества защиты населения в чрезвычайных ситуациях https://elibrary.ru/item.asp?id=35283773
Кусилов В.К. и др. Информационно-аналитический бюллетень об организации деятельности территориальных органов МЧС России в области реагирования пожарно-спасательных подразделений на дорожно-транспортные происшествия в субъектах Российской Федерации в 2017 году https://elibrary.ru/item.asp?id=35367271
Лутошкин А.В. и др. Творчество юных во имя спасения: Литературно-художественный альманах. Выпуск № 2 https://elibrary.ru/item.asp?id=37083240
