CC BY
36
УДК 338.24:614.8
Возможные направления интеграции единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2021
В.П. Малышев
Аннотация
Проанализирован исторический опыт развития чрезвычайных служб защиты населения от различных угроз. Определены возможные направления интеграции гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Учтены перспективы развития МЧС России.
Ключевые слова: угрозы военного, природного, техногенного и биологического характера; системы защиты населения и территорий; предложения по интеграции.
Possible Integration Directions of the Unified State System of Emergency Prevention and Response and Civil Defense
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2021
V. Malyshev
Abstract
The historical experience of emergency services development to protect the population from various threats is analyzed. Possible integration directions of civil defense and the unified state system of prevention and elimination of emergency situations are defined. The prospects for the EMERCOM of Russia development are taken into account.
Key words: threats of military, natural, man-made and biological nature; population and territories protection systems; proposals for integration.
12.01.2021
Анализ исторического опыта развития служб защиты населения и территорий за прошедшие годы свидетельствует, что их облик определяется характером крупномасштабных угроз и вызовов [1].
Развитие дальней авиации и появление химического оружия вызвали необходимость создания системы местной противовоздушной обороны (далее—МПВО). Разработка ядерного оружия и межконтинентальных средств его доставки обусловила необходимость преобразования МПВО в систему гражданской обороны. Рост опасности техногенных катастроф и стихийных бедствий способствовал созданию единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее — РСЧС).
В условиях нарастания комплекса проблем, связанных с кризисом международных отношений и ростом числа крупномасштабных катастроф, требуется дальнейшее совершенствование правовой базы и организационных структур, обеспечивающих защищенность населения страны в этих условиях. Одним из наиболее реальных путей создания рациональной системы защиты является объединение органов управления, сил и средств гражданской обороны и РСЧС в единую систему.
Положительный опыт объединения всех необходимых сил и ресурсов под руководством высших должностных лиц государства был опробован в ходе ликвидации Чернобыльской катастрофы, когда под угрозой радиоактивного загрязнения из-за выбросов ядерного топлива из разрушенного реактора оказалась практически вся территория Европейской части страны.
Тогда в силу отсутствия современных средств видеосвязи был выбран двухъярусный способ руководства. Стратегические вопросы преодоления последствий аварии решала Оперативная группа Политбюро ЦК КПСС во главе с Председателем Совета Министров СССР. Оперативные вопросы ликвидации аварии решала Правительственная комиссия, находившаяся в районе аварии, под руководством заместителя Председателя Совета Министров СССР [2]. Это позволило за 10 суток заглушить выбросы из разрушенного реактора, за месяц ликвидировать опасные радиоактивные участки на территории станции, в течение полугода выстроить укрытие для аварийного реактора и начать эксплуатацию двух энергоблоков. Сроки выполнения основных этапов ликвидации аварий на Чернобыльской АЭС и АЭС «Фукусима», приведенные в таблице, наглядно подтверждают эффективность объединения всех сил и ресурсов под руководством высших должностных
Сроки основных
лиц государства в преодолении последствий крупных бедствий.
Опыт руководства высшими должностными лицами государства, действий государственных органов власти по смягчению последствий крупномасштабных бедствий был использован при борьбе с пандемией, вызванной коронавирусом СОУТО-19.
В соответствии с оперативно принятым Федеральным законом от 1 апреля 2020 года № 98 [3] Правительство Российской Федерации осуществляло полномочия координационного органа РСЧС, высшие должностные лица государства руководили действиями органов государственной власти по борьбе с пандемией.
Благодаря такой организации работ были своевременно приняты необходимые меры по борьбе с пандемией, поддержке различных отраслей экономики, бизнеса, науки и культуры, оказанию помощи пострадавшему населению, что позволило Российской Федерации по сравнению с многими странами Запада существенно снизить негативные последствия этого бедствия.
Целью интеграции является повышение уровня защищенности населения и территорий в условиях крупномасштабных бедствий и военных конфликтов на основе объединения всех спасательных сил и ресурсов на базе РСЧС под руководством высших должностных лиц государственных органов власти [4].
Основными направлениями интеграции являются: образование единого нормативного, организационного и методического поля по вопросам защиты населения на мирное и военное время на всей территории страны, при этом количество документов должно сократиться в несколько раз;
формирование единых органов управления, систем связи и оповещения, сил и средств на мирное и военное время, что обеспечит более плавный переход системы с мирного на военное время и определенную экономию средств на ее содержание;
объединение усилий федеральных и территориальных органов исполнительной власти, местного самоуправления на объединение сил и средств РСЧС и гражданской обороны для решения совместных задач.
В пользу интеграции РСЧС и ГО на основе РСЧС свидетельствует тот факт, что РСЧС сформировалась в мобильную, хорошо организованную структуру, которая включает все необходимые органы управления, силы, ресурсы и средства по предупреждению и ликвидации ЧС, и при соответствующем правовом и организационном обеспечении может успешно решать задачи
Таблица
этапов работ
Тип аварии Подавление выбросов радионуклидов Ликвидация опасных Восстановительные работы радиационных загрязнений
Авария на Чернобыльской АЭС В течение 10 суток путем засыпки в реактор 5 тыс. т материалов была подавлена активность реактора В течение одного месяца были ликвидированы основные опасные загрязнения на станции В течение 6 месяцев было возведено укрытие и начата эксплуатация двух энергоблоков
Авария на АЭС «Фукусима» В течение 90 суток удалось добиться охлаждения активных зон реакторов В течение двух лет шла ликвидация опасных загрязнений В течение пяти лет шла консервация помещений. Эксплуатация станции прекращена
по защите и спасению людей в любых условиях. Руководство интегрированной системой на федеральном уровне будет осуществлять Правительство Российской Федерации, на региональном и муниципальном уровнях — высшие руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Интеграционная система защиты населения и территорий должна обеспечивать весь комплекс мероприятий по защите в условиях мирного и военного времени. В связи с этим планируется расширить перечень общих задач по сравнению с задачами РСЧС и гражданской обороны [4].
В настоящее время основное внимание уделяется разработке законопроекта «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций». В законопроекте ведение гражданской обороны трактуется как вид действий РСЧС, осуществляемый с целью ликвидации крупномасштабных ЧС в условиях особого правового режима. Источниками ЧС являются: опасное природное явление, авария или опасное техногенное происшествие; широко распространенная инфекционная болезнь людей, сельскохозяйственных животных и растений, а также применение современных средств поражения. Расширены полномочия органов государственной власти, местного самоуправления и организаций [5]. Первая редакция законопроекта была подготовлена в апреле 2020 года и в мае (исх. от 12.05.2020 № 434440-11) направлена для рассмотрения и подготовки предложений: руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, структурных подразделений центрального аппарата МЧС России; начальникам главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации. Всего поступило свыше 400 предложений и замечаний. Предложения к законопроекту поступили от ряда заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, в том числе от Минобороны России, МВД России, Росгвардии, ГУСП и других. После корректировки законопроекта его текст был опубликован в одном из номеров журнала «Гражданская защита» (№ 8(540) 2020). Завершающим мероприятием на данном этапе работы в 2020 году стала публикация законопроекта для общественного обсуждения на сайте Правительства РФ regulation.gov.ru. Подготовлена также «дорожная карта» по консолидации законодательных и иных нормативных правовых актов в области гражданской обороны и защиты населения.
Консолидации подлежат те нормативные правовые акты, которые дублируют направления деятельности РСЧС и ГО. В первую очередь необходимо подготовить новую редакцию Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включив в него мероприятия по подготовке к ведению и ведению гражданской обороны, а также порядок действий органов управления и сил гражданской обороны при ведении этого вида действий. Консолидации подлежат также следующие документы:
постановление Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. № 841 «Об утверждении положения об организации обучения населения в области гражданской обороны» и постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2003 г. № 547 «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000 г. № 379 «О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств» и постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1340 «О Порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 305 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны» и постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2015 г. № 1418 «О государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Консолидация этих нормативных правовых актов обеспечит систематизацию нормативных требований и упростит понимание и механизмы исполнения требований и норм. Количество документов при этом сократится в несколько раз. Особое значение при консолидации нормативных правовых актов в области гражданской обороны и защиты населения имеет работа по актуализации функций и распределению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в этой области. Наиболее тщательно в правовом отношении должны быть разработаны функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, относящихся к базовым секторам экономики (транспорт, энергетика, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, связь), на которые возложены задачи жизнеобеспечения населения в кризисных ситуациях.
Кроме того, необходимо законодательно закрепить возможность максимального использования людских и материальных ресурсов территориальных подсистем РСЧС на случаи возникновения крупномасштабных ЧС. Для этого необходимо при подготовке консолидированной нормативной правовой базы предоставить высшим должностным лицам субъекта Российской Федерации и муниципального образования полномочия по созданию дополнительных служб защиты населения. Перечень и состав служб защиты населения должны определяться, исходя из социально-экономических, географических (ландшафтных) и климатических особенностей регионов и муниципальных образований с учетом прогнозируемых угроз и опасностей.
В качестве служб защиты населения на региональном и муниципальном уровнях могут быть предложены следующие:
службы наблюдения и предупреждения о возможных угрозах — на базе службы системы-112, организаций СНЛК, других учреждений и предприятий, осуществляющих наблюдение и контроль в области природных катаклизмов и техногенных опасностей;
службы оповещения и связи — на базе организаций проводного, радио -, телевизионного вещания и связи;
службы первоочередного жизнеобеспечения населения — на базе организаций жилищно-коммунального хозяйства, торговли и питания, баз отдыха, гостиниц, спортивных и культурно-массовых учреждений;
службы охраны общественного порядка — на базе органов внутренних дел МВД России и подразделений Росгвардии.
На муниципальном уровне могут быть созданы службы срочного восстановления необходимых коммунальных структур — на базе организаций, осуществляющих энергообеспечение, водоснабжение, газоснабжение и водосточную канализацию, а также строительных, строительно-монтажных и других родственных по профилю организаций, расположенных на территории муниципального образования.
Интеграцию систем управления гражданской обороны и защиты населения целесообразно осуществить на основе использования современных технологий межведомственного информационного взаимодействия. Это позволит внедрить в практику функционирования оперативных служб органов повседневного управления перспективные автоматизированные информационные и управляющие системы, моделирующие сценарии развития ЧС и осуществляющие расчетно-аналитические интегральные оценки риска ЧС. В качестве информационных систем, наряду с системой-112 и ОКСИОН, будет использован программный комплекс «Безопасный город», который, кроме выше перечисленных функций, способен осуществлять межведомственную интеграцию в масштабе города или муниципального образования.
Состав сил ГО и защиты населения должен быть адекватен характеру и масштабу опасностей и угроз природного, техногенного, военного и террористического характера [6]. Дальнейшее наращивание возможностей спасательных сил по ведению аварийно-спасательных и других неотложных работ, ликвидации ЧС и крупномасштабных пожаров, включая повышение мобильности и автономности действий, может осуществляться за счет оснащения их высокопроизводительными техническими средствами. Планируемое более тесное взаимодействие научно-исследовательских учреждений МЧС России с Российской академией наук и другими научно-исследовательскими учреждениями должно обеспечить более успешное развитие перспективных средств защиты и спасения за счет внедрения достижений базовых технологий. Применение новых средств и способов защиты населения, внедрение передовых технологий ведения спасательных работ, новых способов организации первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения позволяют в 1,5-2,0 раза повысить эффективность действий спасательных сил, оснащенных новыми техническими средствами.
Ускоренными темпами должна происходить разработка робототехнических средств, способных выполнять функции разведки, обнаружения источников опасности, их локализации и ликвидации без нахождения человека в опасной зоне.
Совершенствование системы обучения населения и подготовки специалистов в области защиты от ЧС направлено на создание современной цифровой образовательной среды, обеспечивающей освоение обучающимися базовых навыков и умений, обновление своих профессиональных знаний и приобретение ими новых профессиональных навыков. Высокое качество образования может быть достигнуто систематической корректировкой образовательных программ и внедрением перспективных образовательных технологий. Культура безопасности населения, как неотъемлемая часть национальной культуры, — огромный резерв обеспечения приемлемого риска для жизни.
Особое внимание будет уделено формированию системы комплексной безопасности жизнедеятельности в Арктической зоне Российской Федерации. В соответствии с решениями Правительства Российской Федерации создаются комплексные аварийно-спасательные центры, продолжается работа по наращиванию численности и возможностей арктической группировки спасательных сил и средств.
Планируется повысить мобильность арктической группировки сил за счет включения в ее состав авиационной группировки из вертолетов Ми-38 и самолетов типа Ан-148, а также дополнительно создать арктические аварийно-спасательные центры в зонах реализации крупных инфраструктурных проектов. Научное сопровождение Стратегии заключается в разработке арктической спасательной техники и оборудования, систем мониторинга и управления с учетом климатических условий Крайнего Севера, а также программ подготовки спасателей МЧС России для работы в арктических условиях.
Будут объединены системы материально-технического обеспечения мероприятий ГО и защиты населения, которые включают резервы и запасы, создаваемые для решения задач гражданской защиты в мирное и военное время, а также фонд защитных сооружений, районы эвакуации и пункты временного размещения населения и учреждения, системы мониторинга и лабораторного контроля.
Интеграцию РСЧС и ГО планируют осуществлять поэтапно, без снижения их готовности, с заблаговременной разработкой и принятием законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих интеграцию и функционирование элементов системы в целом, а затем развитие созданной системы. На первом этапе (2021-2022 гг.) основное внимание будет уделяться формированию единой нормативной правовой базы. Разрабатываются проекты основных законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование РСЧС, которые в установленном порядке вносятся в Правительство Российской Федерации.
На втором этапе (2023-2025 гг.) планируется проводить практические мероприятия по интеграции РСЧС и ГО во всех функциональных и территориальных подсистемах РСЧС. Планируется формирование единой системы управления, систем связи и оповещения органов управления; создание единой группировки сил, единых запасов (резервов) финансовых, материальных и иных средств для решения задач по защите населения, территорий, материальных и культурных ценностей от угроз мирного и военного характера, единого органа государственного надзора и контроля, единой системы подготовки населения в области ГО и защиты от ЧС, единой государственной системы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования опасностей и угроз природного, техногенного и военного характера.
Интеграция РСЧС и ГО позволит: обеспечить максимально возможное применение сил и средств РСЧС при крупномасштабных ЧС, а также при возникновении военных конфликтов или вследствие этих конфликтов;
объединить нормативную правовую и методическую базу в области ГО и защиты от ЧС, существенно сократив количество актов, содержащих требования,
и сняв существующие противоречия в нормативных правовых актах;
оптимизировать состав органов управления, сил, запасов (резервов), исключив дублирование по функциям и задачам, что позволит оптимизировать расходы финансовых и материальных ресурсов;
исключить дублирование функций и полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в области ГО и защиты от ЧС;
сохранить ресурсы РСЧС при переводе государства на работу в условиях военного времени, а также усилить группировку сил ГО создаваемыми в военное время специальными формированиями.
Ресурсное обеспечение деятельности по интеграции РСЧС и ГО планируется осуществлять в рамках: лимитов бюджетных обязательств соответствующих бюджетов и средств организаций; государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» и других государственных программ; государственного оборонного заказа и других средств, предусмотренных для финансирования мероприятий по ГО и защите от ЧС.
Литература
1. Шойгу С. К., Воробьев С.Л., Владимиров В. А. и др. От МПВО к Гражданской защите: Истор. очерк. М.: УРСС, 1998. 336 с.
2. Чернобыль. Пять трудных лет: Сб. м-лов. М.: ИздАТ, 1992.
3. Федеральный закон № 98 от 1 апреля 2020 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
4. Чириков А. Г. Интеграция РСЧС и ГО. Ч. 3. Задачи интегрированной системы / Гражданская защита. 2020. № 2 (534).
5. Чириков А. Г. Интеграция РСЧС и ГО. Ч. 2. Развитие понятийного аппарата / Гражданская защита. 2020. № 1 (533).
6. Фалеев М. И., Малышев В. П. Научные проблемы строительства, развития и применения сил и средств МЧС России // Сб. м-лов «Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации». М.: Изд-во «Известия», 2012. 183193 с.
Сведения об авторе
Малышев Владлен Платонович: д. х. н., проф., засл. деятель науки РФ, ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), г н. с. науч.-ис-след. центра.
121352, Москва, Давыдковская ул., 7. e-mail: vlad1936.malyshev@yandex.ru SPIN-код — 2163-3798.
Information about the author
Malyshev Vladlen P.: Doctor of Chemistry, Professor,
Honored Scientist of the Russian Federation, All-Russian
Research Institute for Civil Defense And Emergencies, Chief
Researcher, Research Center.
7, Davydkovskaya st., Moscow, 121352, Russia.
e-mail: vlad1936.malyshev@yandex.ru
SPIN-scientific — 2163-3798.
Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Авторы, название URL
Баньщикова З.Е. и др. Справочное пособие по организации выполнения мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и проведению аварийно-спасательных работ силами и средствами органов государственной власти, органов местного самоуправления в мирное и военное время http://elibrary. ru/item.asp?id=26212676
Дурнев Р.А. и др. Технологии подготовки диссертационных работ в области защиты от чрезвычайных ситуаций. Научно-методическое издание http://elibrary. ru/item.asp?id=26340114
Воронов С.И. и др. Актуальные проблемы формирования культуры безопасности жизнедеятельности населения. XXI Международная научно-практическая конференция по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Ногинск, 17-18 мая 2016 г. Сборник докладов http://elibrary. ru/item.asp?id=26496652
